賀軍

從1949年10月1日到1981年,中國(guó)在法理和法律上仍然保留了土地私有制。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史2009年11月30日在《人民日?qǐng)?bào)》撰文稱(chēng),中國(guó)土地管理制度正逼近重大變革的臨界點(diǎn)。

12月7日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶(hù)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制。這一政策的實(shí)現(xiàn),也必須體現(xiàn)在土地利用的改變上。

可以說(shuō),我國(guó)目前的一些重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題,相當(dāng)一部分都直接或間接與土地管理制度有關(guān)。中國(guó)近幾十年來(lái)的城市化進(jìn)程,一直在強(qiáng)烈地沖撞著土地制度,以合法或非法的形式推動(dòng)它改變。

“天花板”在哪里?

中國(guó)目前土地改革的“天花板”是土地公有制度。2004年修訂的《土地管理法》規(guī)定,“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有?！?/p>

這一規(guī)定來(lái)源于其上位法——1982年修訂后的《憲法》。但根據(jù)我們的研究,少有人知的是,從1949年10月1日到1981年,中華人民共和國(guó)在法理和法律上仍然保留了土地私有制。雖然通過(guò)農(nóng)村土改運(yùn)動(dòng)和城市的“社會(huì)主義改造”運(yùn)動(dòng),事實(shí)上剝奪了很多土地私有產(chǎn)權(quán),但當(dāng)時(shí)的《憲法》以及城市的現(xiàn)狀,并未完全取消土地私有制。直到1982年,《憲法》修訂才明確規(guī)定:城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村土地、宅基地和自留地等屬于集體所有。

學(xué)者王維洛的研究顯示,1982年中國(guó)的城市土地國(guó)有化,并未逐戶(hù)通知業(yè)主,更未辦理任何征購(gòu)、征用手續(xù),只在修憲時(shí)在憲法中加了一句話,于是一夜之間,中國(guó)城市的私人土地所有權(quán)就被收歸國(guó)有。

從中國(guó)的政治形勢(shì)來(lái)看,在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),恐怕都不要寄望土地公有制從法理上被改變。也就是說(shuō),土地私有化在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的。那么,在土地公有制度的約束之下,國(guó)內(nèi)土地制度是否還存在改革的空間呢?答案是肯定的。

在國(guó)內(nèi)形勢(shì)下,我們認(rèn)為,國(guó)內(nèi)新的土地改革應(yīng)該至少包括幾方面的關(guān)鍵內(nèi)容:一是國(guó)內(nèi)土地管理制度改革,二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)與權(quán)益分配問(wèn)題,三是調(diào)整國(guó)內(nèi)的耕地保護(hù)的觀念和保護(hù)戰(zhàn)略。如果能在這幾方面取得突破,中國(guó)的土地制度改革將會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。

成都的土地管理探索

正如徐紹史所言,土地改革需要考慮的首要問(wèn)題就是土地管理制度改革。2008年十七屆三中全會(huì)召開(kāi)之前,社會(huì)各界對(duì)于農(nóng)村土地制度改革寄予了很大期望,希望看到真正制度性的突破,并以此為觸發(fā)點(diǎn),像過(guò)去的聯(lián)產(chǎn)承包制一樣,引發(fā)新一輪的土地制度改革。

但令人遺憾的是,由于牽涉到政治層面的改革,各方面的爭(zhēng)議很大,十七屆三中全會(huì)最終沒(méi)能在這方面取得突破。

由于城市土地的權(quán)屬比較清晰,改革空間相對(duì)較小,未來(lái)改革的突破點(diǎn)在于農(nóng)村土地管理制度改革,而其中最關(guān)鍵的一點(diǎn)則是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。現(xiàn)有的政策法規(guī)最大的缺陷是沒(méi)有充分考慮農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利問(wèn)題,大量存在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)虛置的問(wèn)題。

作為國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū),成都在農(nóng)村土地管理制度改革探索中,最引人注目的就是確權(quán),通過(guò)確權(quán)來(lái)做到“還權(quán)于民,還利于民”。只有確定了農(nóng)民對(duì)土地的“權(quán)”,有效解決了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,才有可能解決附著在土地之上的“利”的問(wèn)題。

土地管理制度改革中的另一個(gè)重要問(wèn)題是征地制度改革。我國(guó)在征地制度方面的問(wèn)題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面,一是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快,土地征占規(guī)模過(guò)大,失地農(nóng)民群體越來(lái)越多;二是對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償太低,不足以解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì);三是失地農(nóng)民的社會(huì)保障、再就業(yè)困難。諸如此類(lèi)問(wèn)題的存在,正在造成越來(lái)越嚴(yán)重的負(fù)面影響。

土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)與利益保障是農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵

周其仁教授在對(duì)成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn),與全國(guó)普遍出現(xiàn)的城鄉(xiāng)收入差距倍數(shù)擴(kuò)大不同,成都城鄉(xiāng)人均收入差距倍數(shù)從2003年的2.64降為2008年的2.61。其做法便是通過(guò)啟動(dòng)土地管理制度改革,用地因土地的集聚、集中帶來(lái)土地級(jí)差收益。

在國(guó)內(nèi)城市化的進(jìn)程中,大量農(nóng)村土地被征用通過(guò)這種方式產(chǎn)生了巨大的價(jià)值。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù),我國(guó)新增建設(shè)用地95%以上屬農(nóng)村集體農(nóng)用地。而2007年國(guó)土部門(mén)推進(jìn)建設(shè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓和礦業(yè)權(quán)分類(lèi)出讓,獲得出讓土地收入超過(guò)9000億元。還有學(xué)者的研究估計(jì),近十年來(lái),征地這個(gè)環(huán)節(jié)在城市化進(jìn)程中征用農(nóng)民土地,拿走的資金至少有2萬(wàn)億。但是,絕大部分土地出讓的利益都被地方政府和開(kāi)發(fā)商拿走,農(nóng)民從中獲取的利益極少。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,在現(xiàn)實(shí)中有一個(gè)典型案例就是小產(chǎn)權(quán)房。我們?cè)谡{(diào)研中也了解到,雖然國(guó)土資源部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題在積極研究,并期望找到改革的突破口,但過(guò)程并不順利。國(guó)家一些部門(mén)2009年曾對(duì)國(guó)土資源部的小產(chǎn)權(quán)房研究表示過(guò)贊同,但另一些重要部門(mén)又對(duì)此表示出不同意見(jiàn)。總體來(lái)說(shuō),國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)是,在土地管理法律問(wèn)題還沒(méi)有解決之前,小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不可能解決,也難以進(jìn)入政策程序。因此,小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題在短期內(nèi)無(wú)望解決。

“紅線”科學(xué)嗎?

在中國(guó)的土地保護(hù)制度中,有一條“紅線”——要保持18億畝耕地絕不動(dòng)搖。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在最近的一次講話中表示,18億畝耕地不僅是“底線”,更是“紅線”,誰(shuí)都不能碰,對(duì)敢于觸犯紅線者,我們絕不手軟,絕不姑息。

18億畝是如何算出來(lái)的?為什么不是17億畝或19億畝?有何科學(xué)根據(jù)?至今連許多專(zhuān)家也無(wú)從得知。因此,我們更傾向于認(rèn)為,18億畝耕地紅線是一條“政治線”,而不是“經(jīng)濟(jì)線”。

但是,這個(gè)標(biāo)志是不是科學(xué)呢?從趨勢(shì)上看,我們認(rèn)為,中國(guó)未來(lái)很難守住這條紅線,即使在數(shù)量上守住了,18億畝耕地的質(zhì)量也很難保證。

土地出讓金是地方資源中極為重要的一種,甚至可以稱(chēng)為地方政府的命根子。近年來(lái)經(jīng)過(guò)土地出讓產(chǎn)生的利益高達(dá)2萬(wàn)億元,而這部分利益大部分為地方政府和開(kāi)發(fā)商所拿。如此巨大的利益足以讓地方政府“拼死”捍衛(wèi)他們控制土地資源的權(quán)力。

2009年以來(lái),國(guó)內(nèi)諸多城市“地王”迭出,一二線城市的賣(mài)地收入幾乎全都“金燦燦”?！兜谝回?cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》從中國(guó)指數(shù)研究院獲得的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2009年截至11月23日,全國(guó)70個(gè)城市土地出讓金收入同比增加超過(guò)100%。排在前20名的城市土地出讓金總額高達(dá)6210億元,同比增加108%。很明顯,財(cái)稅體制不改,土地財(cái)政就難改,各個(gè)地方對(duì)土地資源的利用沖動(dòng)就不會(huì)減弱。

安邦的研究員從國(guó)土資源部了解到,在即將完成的國(guó)土資源摸底普查中,有關(guān)人員稱(chēng),盡管?chē)?guó)內(nèi)有多種形式的耕地?cái)?shù)字造假,但中國(guó)在2020年守住18億畝耕地面積紅線的問(wèn)題不大。從這種樂(lè)觀中識(shí)別出的信息是,這次摸底調(diào)查可能查出了不少過(guò)去未進(jìn)入統(tǒng)計(jì)的耕地資源,比過(guò)去預(yù)想的情況要好。不過(guò),考慮到各地政府首先利用的土地資源都是城市周?chē)妮^好耕地,未來(lái)18億畝耕地即使能守住數(shù)量,質(zhì)量恐怕也難以保證。

作為獨(dú)立的民間智庫(kù),我們建議,中國(guó)政府應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整18億畝耕地紅線的剛性原則,使土地資源的使用最終能服務(wù)于有效配置資源和帶給老百姓更多福利這一新時(shí)期下的施政目標(biāo)。而這一切要付諸實(shí)施,都有賴(lài)于中國(guó)政府能夠真正推動(dòng)土地制度的改革進(jìn)程。(作者為安邦集團(tuán)高級(jí)副總裁)