于建嶸

中國(guó)的政治改革有一個(gè)問(wèn)題,從哪里改起?從中央改,還是從地方改,從司法制度改,還是從選舉制度改,或者從其他什么地方改?有時(shí)候,人們把政治改革的希望寄托在基層的領(lǐng)導(dǎo)人身上,希望他們能闖出一條新路,然后可以得到肯定和推廣。就像最近四川巴中白廟鄉(xiāng)公布了政務(wù)開(kāi)支明細(xì),大家就在探討此事在更高層面和更大范圍上的可能性。但我認(rèn)為,我們不能把政治改革的希望寄托于地方的基層官員身上。

這是三個(gè)原因決定的:第一是地方改革的動(dòng)力不足。地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行改革的動(dòng)力無(wú)非三種。第一種是壓力,當(dāng)?shù)厝耸玛P(guān)系復(fù)雜,派系斗爭(zhēng)激烈,社會(huì)管治困難,地方官員只能搞改革;第二種是個(gè)人因素,不少地方政治改革中都可以看到那些有政治理想和抱負(fù)的基層官員的身影;第三是出于政績(jī)方面的考慮,如果一個(gè)地方由于各種各樣的條件限制,經(jīng)濟(jì)搞不上去,官員出于政績(jī)考核的需要,會(huì)想辦法從其他方面下功夫,包括政治體制改革。

地方搞政改,空間也有限。搞政治改革有風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)槟悴恢赖拙€在什么地方。政治改革不同于經(jīng)濟(jì)改革,后者是“摸著石頭過(guò)河”,但是有一個(gè)硬指標(biāo),也即GDP作為考核的依據(jù),政治上的剛性限制很多,隨時(shí)可能被否決。比如步云縣搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉,就有人說(shuō)他們違憲。地方官員搞政治改革,與其說(shuō)是試驗(yàn),不如說(shuō)是試探,試探底線在哪里。

第三是制度化程度低,人走政息。地方政治改革不可避免地帶有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩,主事者的個(gè)人因素太大,改革措施不能制度化,下一任官員完全可以不理前任的這一套。只有在三種情況下,改革才有幸存下去的希望:前任的改革措施得到了最高層面的肯定;或者前任官員升遷,直接領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)任官員;或者媒體、學(xué)者和上層不斷關(guān)注,改弦更張的成本較高。

20多年來(lái),各地在政治改革方面的探索,幾乎都沒(méi)有保存下來(lái),正是由這些原因決定的。在今時(shí)今日,政改需要中央做出安排,沒(méi)有這個(gè)環(huán)節(jié),中國(guó)的改革就只能是一種媒體和知識(shí)界內(nèi)部的共識(shí),無(wú)法轉(zhuǎn)變成普遍的社會(huì)行動(dòng),最終只能變成五年一輪回的心理安慰。

這個(gè)過(guò)程中,建立兩個(gè)共識(shí)是非常重要的。第一,在憲法的基礎(chǔ)上解決權(quán)力來(lái)源和權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。第二,改革的當(dāng)務(wù)之急是監(jiān)督基層的權(quán)力運(yùn)作,改變基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源。

政治改革之所以應(yīng)該把目標(biāo)定在基層,因?yàn)樯蠈雍椭袑拥母母锖芾щy,不僅沒(méi)有動(dòng)力,也沒(méi)有路徑。過(guò)去20年里,我們談?wù)胃母?注意力都在村一級(jí),但村不是一級(jí)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也不完整(起碼沒(méi)有司法權(quán)),所以我認(rèn)為應(yīng)該把縣作為中國(guó)政治改革的起點(diǎn)。

中國(guó)的縣是很特別的?？h以上的官員都是管官的官員,不用和民眾直接發(fā)生關(guān)系,只有縣政權(quán)是直面民眾的權(quán)力。這一級(jí)政權(quán)沒(méi)什么錢,財(cái)力大多被上級(jí)或更上一級(jí)政府抽走了;也沒(méi)什么人,官員流動(dòng)性很強(qiáng)。我去過(guò)的有些縣,所有的縣委常委都不在當(dāng)?shù)厣?都住在鄰近的大城市里,一到周末,一個(gè)人都找不到?？瓷先?縣在國(guó)家權(quán)力體系中無(wú)足輕重,權(quán)力很小,但實(shí)際上,有些縣委書記什么事情都敢干,擁有無(wú)邊的權(quán)力。

這些年來(lái)有一個(gè)明顯的趨勢(shì),很多群體事件都是在縣里發(fā)生的,縣政權(quán)是群體事件中人們?cè)V求的主要目標(biāo)?？h里的壓力很大。以維穩(wěn)為例,不管是省級(jí)還是市級(jí)政權(quán),維穩(wěn)的壓力不會(huì)涉及所有官員,唯獨(dú)縣里存在一票否決制。縣里的官員,在維穩(wěn)的問(wèn)題上,人人有份,誰(shuí)工作做不好,誰(shuí)就要丟烏紗帽。

這種壓力已經(jīng)迫使我們要盡快改變縣級(jí)權(quán)力的來(lái)源方式,盡快完善縣級(jí)權(quán)力的監(jiān)督。第一步應(yīng)該從人大制度開(kāi)始,縮小縣人大的規(guī)模,讓人大代表職業(yè)化,排除官員當(dāng)人大代表,以便人大監(jiān)督政府。第二步要讓縣級(jí)法院和中級(jí)法院在人、財(cái)、物上與地方政府脫鉤,用獨(dú)立的司法來(lái)制衡縣政府的權(quán)力。

當(dāng)然,我們用人大和司法來(lái)制衡縣政府的權(quán)力,也應(yīng)該把本地事務(wù)的決策權(quán)還給縣政府。

最后還應(yīng)該檢討目前異地為官的任職回避制度。本地官員不由本地人士擔(dān)任,這種制度在皇權(quán)時(shí)代是有效的,也不無(wú)必要,因?yàn)楣賳T代表的是皇帝的權(quán)力,這種權(quán)力必須與地方利益切割開(kāi)來(lái)。有這個(gè)制度,很難培養(yǎng)對(duì)地方有責(zé)任有感情的地方政治家,老百姓說(shuō)“第一年換人,第二年撈錢,第三年調(diào)動(dòng)”,每一任官員都要重新熟悉情況,有百害而無(wú)一益。