許志永

在這場(chǎng)政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性社會(huì)變遷當(dāng)中，城市規(guī)劃、管理乃至一定程度上的強(qiáng)制拆遷都是不可避免的，但是，不能過(guò)于走極端，政府不能太過(guò)強(qiáng)勢(shì)。

2009年12月14日下午，大量警車(chē)和政府人員來(lái)到海淀區(qū)玉泉山南側(cè)的北塢村，拉起警戒線，包圍了該村席新柱家。不久前被打傷住院的席新柱身上潑了汽油，喝令拆遷者不要進(jìn)來(lái)，拆遷者說(shuō)“別玩這一套”，強(qiáng)行闖入，這時(shí)席新柱點(diǎn)燃了身上的汽油。

《京華時(shí)報(bào)》、《法制周末》等媒體率先報(bào)道此事后，輿論一片嘩然。因?yàn)楹芏啾┝Σ疬w，再不公平總歸還有一個(gè)法律手續(xù)，拆遷者還要拿一個(gè)像樣的拆遷許可證，而發(fā)生在海淀區(qū)北塢村的強(qiáng)制拆遷創(chuàng)造出一個(gè)新概念——“村民自愿騰退改造”，沒(méi)有任何法律手續(xù)，以“村民自愿”的名義。

從拆遷到騰退的“進(jìn)步”

2009年一月始，北塢村作為“城鄉(xiāng)一體化”試點(diǎn)工程。3月19日《北京青年報(bào)》報(bào)道，北塢村回遷房破土奠基，率先動(dòng)工的A區(qū)工程“村民實(shí)現(xiàn)10月底上樓”，“騰退”負(fù)責(zé)人，玉泉村委會(huì)書(shū)記張泉披露：北塢村的土地用途是“建設(shè)一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的酒店，此外玉泉慧谷二期將成為辦公和科研區(qū)”。2009年3月24日《北塢村騰退改造方案》出臺(tái)，方案確定是“村民自治”的“自我騰退”。

但《方案》第五條規(guī)定：“在騰退公告的騰退期限內(nèi)，騰退人與被騰退人達(dá)不成騰退補(bǔ)償協(xié)議的，自騰退期限屆滿之日起15日內(nèi)，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)由四季青鎮(zhèn)人民政府調(diào)解，15日內(nèi)達(dá)不成調(diào)解協(xié)議，由玉泉村委會(huì)按《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定對(duì)被騰退人執(zhí)行強(qiáng)行騰退。”

之后，媒體陸續(xù)跟進(jìn)報(bào)道：海淀區(qū)政府對(duì)北塢村新村建設(shè)實(shí)施全程監(jiān)管；“北塢村騰退工作現(xiàn)場(chǎng)指揮部”掛牌進(jìn)駐北塢村，4月25日就應(yīng)結(jié)束的房屋評(píng)估測(cè)量工作仍在進(jìn)行，“北塢村拆遷騰退工作艱難進(jìn)行”。

2009年6月，我應(yīng)一些村民的要求到北塢村調(diào)研，在村里隨機(jī)訪談的大約30名村民中，沒(méi)有一個(gè)“自愿”騰退改造，原因很簡(jiǎn)單，一平方米的土地?fù)Q一平方米的樓房，價(jià)值高低一目了然，村民們自有的土地可以蓋成房屋出租，而搬到樓房靠什么吃飯都成了問(wèn)題。另外，村民根本沒(méi)地方搬遷，所謂的回遷樓正在建設(shè)中，誰(shuí)也不知道什么時(shí)候建成。

為了村民“自愿”騰退，政府部門(mén)很多領(lǐng)導(dǎo)頻繁來(lái)到此地，村里到處是標(biāo)語(yǔ)，給人一種不可抗拒的壓力感。政府要求所有拒簽騰退協(xié)議的公職人員回家，不簽協(xié)議就不能上班。還有，自6月1日啟動(dòng)“騰退搬遷”，村里出現(xiàn)一幫身份不明人士四處轉(zhuǎn)悠，村民的門(mén)窗不時(shí)被砸被毀，院子里被扔磚頭，甚至斷水、斷電、斷電話線等。

作為海淀區(qū)人大代表，2009年6月，我曾建議有關(guān)部門(mén)認(rèn)真依法辦理各種法律手續(xù)，在給當(dāng)?shù)卮迕窈侠硌a(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上依法拆遷。在補(bǔ)償和安置工作妥善解決之前不要急于強(qiáng)制搬遷，但該建議并未得到任何答復(fù)。

2009年11月24日下午，應(yīng)村民要求，我們?cè)俅蝸?lái)到北塢村，當(dāng)天傍晚我們見(jiàn)到了那群穿迷彩服的不明身份男子。就在我們離開(kāi)北塢村不到一個(gè)小時(shí)后，在北塢村居住的席新柱、村民于新貴被6個(gè)身份不明的人員暴打，席新柱右臂骨折，右小腿骨折，肩胛骨折，身上多處有傷，于新貴被打昏迷，血流滿面。

2009年12月12日，玉泉村委會(huì)“公告”席家14日8點(diǎn)為騰退最后時(shí)限。14日下午，發(fā)生了本文開(kāi)頭自焚的一幕。目前，席新柱仍在304醫(yī)院燒傷重癥病房。

自焚事件發(fā)生后，海淀區(qū)政府對(duì)媒體發(fā)布了一則《情況說(shuō)明》：“北塢村騰退拆遷工作是市委推進(jìn)北京市城鄉(xiāng)一體化工作的試點(diǎn)，目前北塢村試點(diǎn)舊村騰退拆遷正處于最后階段。截至12月12日，只剩余兩戶沒(méi)有簽訂騰退協(xié)議?！?/p>

12月18日上午，北塢被拆遷者席新柱委托其弟弟席新強(qiáng)、公民朱福祥以及楊慧文律師到海淀法院起訴北塢自然村所屬的玉泉村委會(huì)，訴狀稱，玉泉村委會(huì)沒(méi)有任何法律根據(jù)強(qiáng)行拆除席新柱家的合法房屋，要求房屋恢復(fù)原狀。雖然北塢拆遷背后是政府行為，但出面的是村委會(huì)，貼出強(qiáng)拆通告的是村委會(huì)，沒(méi)有關(guān)于政府行為的證據(jù)，因此只能對(duì)村委會(huì)提起民事訴訟。

據(jù)《法制周末》報(bào)道，12月23日，席新柱的律師稱，海淀區(qū)法院以該事屬于村民自治為由，駁回席新柱起訴。

拋開(kāi)法律程序的創(chuàng)新

與成都唐福珍拆遷自焚事件相比，在北塢席新柱拆遷自焚事件中，強(qiáng)拆是由村委會(huì)出面，以“村民自愿騰退”為名義，將集體土地改變用途，沒(méi)有規(guī)劃許可證，沒(méi)有土地征用批文，沒(méi)有聽(tīng)證，沒(méi)有拆遷許可證，沒(méi)有爭(zhēng)議裁決，沒(méi)有申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，沒(méi)有任何法律手續(xù)，就強(qiáng)拆了席新柱家擁有產(chǎn)權(quán)的合法房屋。

誠(chéng)然，目前我國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收的法律本身存在嚴(yán)重問(wèn)題。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)非公有財(cái)產(chǎn)征收事項(xiàng)只能通過(guò)法律。據(jù)此，征收是政府公權(quán)力行為，必須是為了公共利益，必須由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行規(guī)范。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》把為了公共利益的征收和通過(guò)談判定價(jià)的商業(yè)開(kāi)發(fā)混為一體，而且作為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，無(wú)權(quán)規(guī)范財(cái)產(chǎn)征收行為，違反《憲法》、《立法法》和《物權(quán)法》等上位法，當(dāng)屬非法之法。

其實(shí)比拆遷條例更為糟糕的是《土地管理法》，它規(guī)定農(nóng)村土地征為國(guó)有的補(bǔ)償按照該土地“原產(chǎn)值”不超過(guò)30倍，而且補(bǔ)償不能歸農(nóng)民，而是給村集體。

這是一個(gè)典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下拍腦袋制定的法律，絲毫不考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，也不考慮失地農(nóng)民的起碼公平?，F(xiàn)實(shí)中各地征用土地大都違背此法——給農(nóng)民補(bǔ)償高于法律規(guī)定而且補(bǔ)償給了農(nóng)民，即便如此農(nóng)民還不滿意，引發(fā)群體事件，而當(dāng)他們?cè)V諸法律并不能得到公正，因?yàn)榉杀旧韺?duì)他們很不利。

但是，作為政府部門(mén)，不能因?yàn)榉杀旧碛袉?wèn)題就完全拋開(kāi)法律程序。北塢拆遷應(yīng)當(dāng)走城市規(guī)劃、土地征用、補(bǔ)償、糾紛裁決和強(qiáng)制執(zhí)行等法律程序，從2009年村民申請(qǐng)的信息公開(kāi)答復(fù)來(lái)看，這些法律程序一個(gè)也沒(méi)有。

如果北塢拆遷真的是“村民自愿騰退改造”，那應(yīng)當(dāng)是每一個(gè)村民同意，截至目前，國(guó)家沒(méi)有任何法律授權(quán)村委會(huì)可以以多數(shù)表決拆遷少數(shù)村民的房子。而事實(shí)上，北塢村民絕大部分根本不同意拆遷，如果公共利益必要，也只能走土地征用程序。

我們可以理解地方政府在拆遷問(wèn)題上的創(chuàng)新模式，比如綠化隔離帶等，客觀來(lái)看北塢拆遷補(bǔ)償已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地管理法規(guī)定的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這不是回避法律程序的理由，事實(shí)上在法律程序的前提下，完全可以通過(guò)其他方式給村民公正補(bǔ)償，比如安置費(fèi)等。政府制定政策完全拋開(kāi)法律，村民拿著法律求告無(wú)門(mén)，為了公共利益的市政道路修建該拆的拖延幾年都不拆，為了商業(yè)利益毫不顧忌村民利益動(dòng)用黑社會(huì)野蠻拆遷，這些現(xiàn)象貶損法治的后果是深遠(yuǎn)的。

5萬(wàn)人的公共利益

在自焚事件發(fā)生前，我們?cè)ㄗh村民提起訴訟，但是他們沒(méi)有起訴，不是因?yàn)樗麄儾欢?，而是因?yàn)樗麄兲私鈬?guó)情了。慘劇發(fā)生之后，他們終于訴到法院，但法院仍向他們關(guān)了門(mén)。

席新柱起訴到法院，立案庭長(zhǎng)認(rèn)為代理律師“不顧大局”，什么是大局?建設(shè)法治國(guó)家就是最大的局。依法治國(guó)，首先必須制定出代表最廣大公眾利益的良法，法律制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)經(jīng)專業(yè)人士和社會(huì)公眾充分討論。其次，政府必須嚴(yán)格執(zhí)法，任何人不得有法外特權(quán)。最后，必須有中立的司法作為正義底線。

如果沒(méi)有發(fā)生席新柱自焚事件，很多官員可能還真的以為北塢村民高高興興上樓了。對(duì)于村民而言，雖然也喜歡漂亮的市容環(huán)境，但更重要的是生存和發(fā)展。

更為重要的是，拆遷中有一個(gè)被忽略的龐大群體：那些到城市打工只能租廉價(jià)房屋的公民。以北塢旁邊的六郎莊為例，目前原住民4000多人，而外來(lái)新移民達(dá)5萬(wàn)。原住民與新移民相互依存發(fā)展，新移民大部分在中關(guān)村一帶從事服務(wù)業(yè)，租不起城市房屋，六郎莊對(duì)于他們而言非常重要，是市場(chǎng)形成的“廉租房”，一旦被拆他們又要重新找住處，甚至不得不換工作。而當(dāng)?shù)卮迕褚惨驗(yàn)樾乱泼竦木幼?、飲食增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，雖然有點(diǎn)臟亂，但他們和諧共處，安居樂(lè)業(yè)。

拆遷六郎莊要損害5萬(wàn)多人的利益，對(duì)于公眾而言，好處在哪?有人說(shuō)為了保護(hù)頤和園周邊環(huán)境，僅僅是因?yàn)楦浇×艘恍└F人，頤和園就不是頤和園了?六郎莊比頤和園建得還早，某些人的市容環(huán)境和另一些人的生存哪個(gè)更重要?有人說(shuō)城鄉(xiāng)結(jié)合部治安差，所以要拆走他們，這和當(dāng)年收容遣送制度的思維一樣，就好比用夾板治哮喘，因噎廢食，以為把窮人趕到五環(huán)以外就成了發(fā)達(dá)國(guó)家了。

北塢拆遷先說(shuō)為了商業(yè)開(kāi)發(fā)，后說(shuō)為了建郊野公園。就算是為了建公園，看起來(lái)是為了公共利益，但不能說(shuō)只要涉及公共利益，私人利益就要無(wú)條件讓步，不能為了公共的蠅頭小利而傷害很多私人的生存大益，公盟起草的《征收法》建議草案中參照各國(guó)征收慣例明確規(guī)定，“征收后擬建項(xiàng)目可實(shí)現(xiàn)的公共利益應(yīng)當(dāng)大于財(cái)政撥付的征收補(bǔ)償、征收費(fèi)用和該項(xiàng)目可能導(dǎo)致的環(huán)境污染等征收公共成本之和。”

繞不開(kāi)的過(guò)程

這個(gè)世界上有兩類國(guó)家沒(méi)有貧民窟，一類是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府能夠解決每一個(gè)人的住房，再窮的人也有體面的住處。一類是北朝鮮之類國(guó)家，政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，把窮人趕到鄉(xiāng)下去了，城市里也沒(méi)有貧民窟。而大量的發(fā)展中國(guó)家，比如印度和巴西，城市化過(guò)程中大量農(nóng)村人口涌向城市，他們又不可能買(mǎi)房或者租高檔公寓，只能住破敗的房子，而政府又不那么強(qiáng)勢(shì)，于是就有了貧民窟。

不是一個(gè)國(guó)家有了貧民窟所以才貧困，而是國(guó)家正在高速發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)貧民窟。以印度孟買(mǎi)最大的貧民窟達(dá)拉維地區(qū)為例，這里曾經(jīng)是荒郊野外，但離孟買(mǎi)老市區(qū)不遠(yuǎn)，隨著城市化進(jìn)程，大量農(nóng)村人口進(jìn)城后租不起房，只好在這個(gè)三不管地帶搭起帳篷(印度的城管很弱)，天長(zhǎng)日久蓋起了房子。很多中國(guó)人看到印度貧民窟都覺(jué)得很有自豪感，其實(shí)如果深入他們的生活就會(huì)發(fā)現(xiàn)，貧民窟里住的不是乞丐，而是在城市工作的新移民，他們以作為貧民窟的主人而驕傲。印度政府沒(méi)那么強(qiáng)勢(shì)，不是趕走最早搭棚子的住戶而是發(fā)給他們房產(chǎn)證，然后再逐步規(guī)范市容環(huán)境。

當(dāng)然，印度模式也許有些極端，政府過(guò)于弱勢(shì)了。但是，我們也不能走到另一個(gè)極端去，作為發(fā)展中國(guó)家，我們和印度面臨同樣的問(wèn)題，城市不能短期內(nèi)提供體面的住房給迅速城市化過(guò)程中急劇增加的外來(lái)人口，我們只能容忍某種程度上的“貧民窟”存在。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的臟亂差某種程度上也是必然的。政府用趕走人的方式治理臟亂差是典型的不負(fù)責(zé)任的懶政。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)很好的沒(méi)想，但不能把它簡(jiǎn)單理解為強(qiáng)行變農(nóng)村為城市。

在這場(chǎng)政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性社會(huì)變遷當(dāng)中，城市規(guī)劃、管理乃至一定程度上的強(qiáng)制拆遷都是不可避免的。但是，不能過(guò)于走極端，政府不能太過(guò)強(qiáng)勢(shì)。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我們不能超越國(guó)情，中國(guó)繞不開(kāi)發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的路，發(fā)展必須在正義的前提下才能穩(wěn)步發(fā)展。