程亞萍,秦守勤

(1.南京大學(xué),江蘇 南京 210093;2.江西財經(jīng)大學(xué),江西 南昌 330013)

我國金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的缺失與構(gòu)建

程亞萍1,秦守勤2

(1.南京大學(xué),江蘇 南京 210093;2.江西財經(jīng)大學(xué),江西 南昌 330013)

對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是金融法治的核心內(nèi)容之一。而我國無論在金融監(jiān)管立法上還是在執(zhí)法上均缺乏對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的有效控制,究其原因是對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制在制度上存在缺失。解決之道在于借鑒西方發(fā)達國家的相關(guān)立法,從制度上完善對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制。

金融監(jiān)管;自由裁量權(quán);法律控制

一、對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的必要性

金融監(jiān)管自由裁量權(quán)是金融監(jiān)管機關(guān)在金融監(jiān)管法規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。它是一種較為靈活的權(quán)力,稍有不慎就會出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況,因此,對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進行法律控制是規(guī)范金融監(jiān)管行為的需要。

1.對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是保證金融監(jiān)管目標得以實現(xiàn)的條件

金融監(jiān)管有著明確的目標?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對銀行業(yè)的信心。”雖然此規(guī)定只涉及銀行業(yè)的監(jiān)管目標,但在一定程度上也反映出整個金融業(yè)的監(jiān)管目標,即促進金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對金融業(yè)的信心。因此,這就要求金融監(jiān)管機關(guān)樹立適度監(jiān)管的理念,從傳統(tǒng)的以行政管理為依托的監(jiān)管向依據(jù)適度監(jiān)管原則確立的現(xiàn)代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變。適度監(jiān)管要求金融監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當遵循金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,其監(jiān)管行為不能干涉金融活動各方當事人的權(quán)利,要通過制度和規(guī)則使金融活動各方當事人積極、合法參與,讓金融業(yè)獲得良性的發(fā)展。這無疑有利于金融監(jiān)管目標的實現(xiàn)。從實質(zhì)意義上看,適度監(jiān)管避免了監(jiān)管的專橫與金融監(jiān)管自由裁量的喪失。因為對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監(jiān)管專橫。因此,對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制必須是適當?shù)摹？傊?規(guī)范金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使,對有效地促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,實現(xiàn)監(jiān)管目標,正確發(fā)揮監(jiān)管職能具有重要意義。

2.對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制是實現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵

依法監(jiān)管是指金融監(jiān)管必須依據(jù)法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個方面的含義:第一,金融監(jiān)管機關(guān)地位的確立和監(jiān)管權(quán)力的取得源于法律。金融監(jiān)管法需要對金融監(jiān)管機關(guān)的地位和職責(zé)權(quán)限作出明確規(guī)定,在法律中賦予金融監(jiān)管機關(guān)以支配性的地位和權(quán)力主體資格,確保金融監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管行為具有正當和合理的雙重根據(jù),充分維護和保障金融監(jiān)管的權(quán)威。第二,金融監(jiān)管機關(guān)應(yīng)依法行使監(jiān)管權(quán)。金融監(jiān)管機關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力,其金融監(jiān)管行為不僅要符合金融監(jiān)管實體法的規(guī)定,而且要符合金融監(jiān)管程序法的規(guī)定,不得逾越權(quán)限,損害監(jiān)管相對人的合法權(quán)益。第三,金融監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管權(quán)行使應(yīng)受到法律限制。邁內(nèi)克指出:一個被授予權(quán)力的人,總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑?！安皇芟拗频臋?quán)力乃是世界上最有力的、最肆無忌憚的力量之一,而且濫用這種權(quán)力的危險也是始終存在的”[1]。為了防止金融監(jiān)管機關(guān)濫用職權(quán)或越權(quán)行為的可能性,必須使其監(jiān)管權(quán)的行使受到相應(yīng)制約和監(jiān)督。依法監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心,直接關(guān)系著金融監(jiān)管的水平和力度。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)主要發(fā)生在具體監(jiān)管過程中。因此,對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進行規(guī)范和制約,使監(jiān)管自由裁量權(quán)的行使不僅符合法律的規(guī)定,而且符合立法的精神和意圖,這是實現(xiàn)依法監(jiān)管的關(guān)鍵。

二、對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的反思

從我國金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運行現(xiàn)狀來看,無論是在金融監(jiān)管立法上,還是在執(zhí)法上,都對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的法律控制在制度上的缺失,主要表現(xiàn)在:

第一,在金融監(jiān)管法規(guī)中缺少對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制法律原則的規(guī)定。由于我國的歷史文化傳統(tǒng)、社會價值觀以及金融監(jiān)管制度的長期影響,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)缺少個人本位理念的文化積淀和對相對人權(quán)利的充分尊重,表現(xiàn)為對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則。它的功能主要體現(xiàn)在:其一,直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價值取向;其二,使法律規(guī)則保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和協(xié)同一致性,同時,還是后繼立法的出發(fā)點;其三,指導(dǎo)法律解釋和法律推理;其四,補充法律漏洞,強化法律的調(diào)控能力;其五,能把國家機關(guān)的自由裁量權(quán)限制在法定的和合理的范圍內(nèi)。[2]反觀西方國家,金融監(jiān)管自由裁量權(quán)控制的法律原則已十分發(fā)達,并且起著十分重要的作用。如英國的合理性原則和德國的比例原則。

第二,在金融監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部缺乏規(guī)定裁量基準規(guī)則。由于金融監(jiān)管活動的專業(yè)性、技術(shù)性以及復(fù)雜性等因素,立法機關(guān)賦予金融監(jiān)管機關(guān)較為廣泛的監(jiān)管自由裁量權(quán),而金融監(jiān)管機關(guān)有大量的監(jiān)管實踐經(jīng)驗,有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、明確的標準,這樣,金融監(jiān)管機關(guān)為了執(zhí)行金融監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定而制定規(guī)則都可能對其擁有的監(jiān)管自由裁量權(quán)的范圍進行限制,因此,“為了對行政過程中的自由裁量權(quán)進行有效限制,應(yīng)當鼓勵行政機關(guān)通過連續(xù)的行政立法,將行政過程中積累起來的理性和智慧規(guī)則化”[3]。裁量基準的建立在科層制管理下有利于抑制金融監(jiān)管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監(jiān)管裁量行為的一致性、可預(yù)測性;有利于加強對金融監(jiān)管裁量行為的層級監(jiān)督,制約其腐敗。但是,目前各級金融監(jiān)管機關(guān)均沒有建立此類規(guī)則,金融監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和公平性得不到保證,也使對金融監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督成為空中樓閣。

第三,金融監(jiān)管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的不斷擴張,客觀上提出了加強對監(jiān)管權(quán)的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)進行預(yù)防性控制,人們開始在金融監(jiān)管自由裁量權(quán)行使的過程中尋找法律控制的基點,這個基點就是理性的金融監(jiān)管程序制度。因此,“現(xiàn)代行政法強化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監(jiān)管程序制度中,對控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)起著核心作用的程序制度就是監(jiān)管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監(jiān)管機關(guān)在作出影響監(jiān)管相對人權(quán)益的監(jiān)管行為時,除金融監(jiān)管法規(guī)有特別規(guī)定外,必須告知監(jiān)管相對人監(jiān)管決定的內(nèi)容,并說明事實根據(jù)、法律依據(jù)以及行使金融監(jiān)管自由裁量權(quán)時所考慮到的相關(guān)因素等。從當代金融監(jiān)管法的發(fā)展趨勢來看,金融監(jiān)管機關(guān)必須對監(jiān)管行為尤其是監(jiān)管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當金融監(jiān)管機關(guān)作出不利于監(jiān)管相對人的監(jiān)管決定或?qū)σ话阍瓌t作出例外規(guī)定時尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國金融監(jiān)管程序制度中,并未明示這一制度。

第四,金融監(jiān)管的事后救濟制度缺乏對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的實際控制。金融監(jiān)管復(fù)議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)方面有其自身的優(yōu)勢,主要體現(xiàn)在:一是金融監(jiān)管復(fù)議程序具有簡易、迅速的特點,可以避免將監(jiān)管爭議訴諸法院,啟動費時、費力和不經(jīng)濟的司法程序,同時可以減輕法院的案件負擔(dān),達到救濟目的,充分體現(xiàn)了公正和效率的統(tǒng)一;二是金融監(jiān)管復(fù)議機關(guān)作為上一級金融監(jiān)管機關(guān),具有監(jiān)管方面的專業(yè)知識和技術(shù)知識,且熟悉金融監(jiān)管立法的目的、監(jiān)管規(guī)則、大量的有關(guān)監(jiān)管糾紛處理的先例以及裁量的基準、政策和著眼點,能有效地對金融監(jiān)管裁量行為的正當性、合理性進行實質(zhì)性的審查,并予以糾正和補救;三是有利于金融監(jiān)管機關(guān)加強自我控制,通過金融監(jiān)管復(fù)議可以使金融監(jiān)管機關(guān)再一次審視監(jiān)管行為的合理性,可以保證監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和公平性。為了解決金融監(jiān)管糾紛,減少法院的案件負擔(dān),世界許多國家在存在大量裁量行為的金融監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)立復(fù)議前置制度。但我國至今沒有建立金融監(jiān)管復(fù)議制度,不利于金融監(jiān)管良好秩序的建立。此外,對金融監(jiān)管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性使司法部門對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制實際上很少能奏效。從專業(yè)的角度看,金融監(jiān)管需要具備金融監(jiān)管和法律等諸多方面的知識,要求法官都掌握,確實是苛求;二是法院對司法自由裁量取代監(jiān)管自由裁量的做法一直持一種謹慎的態(tài)度;三是從法經(jīng)濟學(xué)的角度看,面對巨額的訴訟費用和嚴格的訴訟程序,當金融監(jiān)管裁量行為涉及到的利益是“小額”時,當事人一般不愿訴諸法院。

三、完善金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制的構(gòu)想

針對我國金融監(jiān)管自由裁量權(quán)法律控制在制度上存在的不足,筆者認為,應(yīng)當采取以下措施予以完善:

1.在金融監(jiān)管立法上移植西方國家的一些控制原則

雖然金融監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了大量的、廣泛的針對相對人的監(jiān)管自由裁量權(quán),但在總則中并未揭示這些權(quán)力的運行和控制原則。要真正實行依法治理金融監(jiān)管,有必要在金融監(jiān)管立法上移植西方國家經(jīng)多年實踐證明行之有效的控權(quán)原則,如英國的合理性原則和德國的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權(quán)是否合理或是否被濫用的標準。比例原則要求作為實現(xiàn)某種目的(或結(jié)果)的手段的措施,必須具有適當性、必要性和相稱性。雖然英國和德國在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景和法治環(huán)境等方面與我國存在諸多差異,但在經(jīng)濟全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的、透明的法律制度包括金融監(jiān)管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。

2.在金融監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部建立裁量基準規(guī)則

由于金融監(jiān)管機關(guān)有大量的監(jiān)管實踐經(jīng)驗,金融監(jiān)管機關(guān)有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、更明確的裁量標準。經(jīng)過層層的細化和明確,裁量標準有可能涵蓋金融監(jiān)管實踐中的大多數(shù)事實情形和法律后果,進而對金融監(jiān)管執(zhí)法中的監(jiān)管裁量行為進行實質(zhì)性的層級控制,避免監(jiān)管決定考慮不相關(guān)因素,不考慮相關(guān)因素和相同情形不同對待,不同的情形相同對待等問題,確保金融監(jiān)管裁量行為的統(tǒng)一性和平等性。同時為對金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議和司法審查提供參照并進行自我約束。作為一種內(nèi)部規(guī)則,裁量基準規(guī)則不應(yīng)設(shè)定相對人的權(quán)利和義務(wù),一般不具有直接的外部法律效果。但在德國法中,一般認為這種內(nèi)部行政規(guī)則具有間接的外部法律效果,無正當理由,行政機關(guān)偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例,構(gòu)成違反平等原則,相對人可據(jù)此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監(jiān)管機關(guān)在實踐中發(fā)現(xiàn)并制作、公布一些金融監(jiān)管裁量行為的典型案例來指導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)管裁量行為。

3.建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產(chǎn)生的結(jié)果從實體角度看仍是合理的,符合實體正義,而且主要指一個法律程序產(chǎn)生該結(jié)果的過程是一個通過事實、證據(jù)以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。因此,可以認為,程序理性是程序正義的一項基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權(quán),盡可能地保證自由裁量權(quán)行使的理性化。[6]金融監(jiān)管程序?qū)ΡO(jiān)管自由裁量權(quán)的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實現(xiàn)的。這些制度包括監(jiān)管聽證制度、監(jiān)管回避制度、職能分離制度、監(jiān)管告知制度和監(jiān)管行為說明理由制度。對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的控制起著核心作用的是金融監(jiān)管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監(jiān)管裁量決定的運作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細考量一系列的事實和法律因素,根據(jù)理性的原則和規(guī)則對行為進行理性的選擇,這個考量的、選擇的過程和這一系列的因素構(gòu)成了金融監(jiān)管行為的正當性理由的內(nèi)容,形諸于外,則構(gòu)成了金融監(jiān)管決定的重要部分。金融監(jiān)管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監(jiān)管機關(guān)在作出監(jiān)管行為時,能就事實問題和法律問題進行認真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國家,按照“正當法律程序”原則和程序理性觀念,金融監(jiān)管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯誤被視為無效的或可撤銷的監(jiān)管行為。因此,我國必須建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度。

4.建立金融監(jiān)管復(fù)議制度

無救濟即無權(quán)利。金融監(jiān)管復(fù)議制度對于金融監(jiān)管自由裁量權(quán)運行的監(jiān)督意義在于它是金融監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部的一種層級監(jiān)督機制,是一種內(nèi)部糾錯機制。在構(gòu)建我國金融監(jiān)管復(fù)議制度時,必須做到:第一,金融監(jiān)管復(fù)議應(yīng)由政府比較超脫的部門來承擔(dān),這樣可以保證公正、合理地處理金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議,實現(xiàn)公平保護,節(jié)約社會資源;第二,充分發(fā)揮社會中介機構(gòu),如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、金融監(jiān)管咨詢事務(wù)所在金融監(jiān)管裁量行為的復(fù)議中的作用,改變金融監(jiān)管相對人在信息和保護等方面的弱勢地位。第三,對金融監(jiān)管復(fù)議的資格和條件作出合理的規(guī)定,這樣有利于金融監(jiān)管相對人的救濟權(quán)利的實現(xiàn),避免大量的金融監(jiān)管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監(jiān)管糾紛。

5.創(chuàng)新金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的司法審查制度

司法對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的審查始終處于要求加強合理性控制和要求“監(jiān)管自治”的一對矛盾和悖論之中。因此,人們試圖在這一對矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認識到:司法審查的目標是制約金融監(jiān)管自由裁量權(quán),而不是代行監(jiān)管自由裁量權(quán),應(yīng)從監(jiān)管和司法各自的職能出發(fā)來找尋司法審查的目標和標準,“司法審查之所以有存在的必要,不是因為法院可以代替行政機關(guān)做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關(guān)盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對于金融監(jiān)管裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理,明確濫用金融監(jiān)管自由裁量權(quán)和“顯失公正”的司法審查標準,給金融監(jiān)管機關(guān)以外部強制和壓力,迫使金融監(jiān)管機關(guān)進一步細化裁量標準,完善監(jiān)管裁量行為的運行程序,改進對監(jiān)管裁量行為的復(fù)議。保證金融監(jiān)管裁量結(jié)果的合法性、統(tǒng)一性和公平性,促使大量的金融監(jiān)管裁量糾紛在金融監(jiān)管機關(guān)內(nèi)部得以公正解決。另一方面,由于對金融監(jiān)管自由裁量行為的司法審查是一個非常復(fù)雜的過程,要對大量、復(fù)雜的金融監(jiān)管裁量行為進行司法審查,因此,應(yīng)借鑒大陸法系國家,如法國和德國的經(jīng)驗,在行政法領(lǐng)域引進判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區(qū)別性的特點,可以增強對金融監(jiān)管裁量行為司法審查的準確性、一致性和效率,同時可以對金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的運行提供指導(dǎo)。

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責(zé)任編輯:錢國華

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D912.28

A

1004-1605(2010)05-0081-04

程亞萍(1975-),女,湖北黃岡人,南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生,華中師范大學(xué)政法學(xué)院副教授,主要研究方向為經(jīng)濟法學(xué);秦守勤(1964-),男,河南安陽人,博士,江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授,主要研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。