張道政,周小彤

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

城鄉(xiāng)一體化的模式、動力和路徑
——兼及江蘇統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考

張道政1,周小彤2

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展事關全面小康和社會主義現(xiàn)代化建設進程。在回顧發(fā)展經濟學、城市化等相關理論的基礎上,對城鄉(xiāng)一體化的基本模式與主要動力進行歸納梳理,并以日韓臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實踐探索開展實證分析,進而得出江蘇新時期推進城鄉(xiāng)一體化的路徑主要有:增加城市供給,增加新制度供給,增加特色產業(yè)群供給,增加“三農”先進要素供給和農村土地政策供給。

城鄉(xiāng)一體化;發(fā)展模式;動力機制;路徑創(chuàng)新

突破城鄉(xiāng)二元結構,推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展,是現(xiàn)代化建設進程的必經階段和重要內容。只有消滅城鄉(xiāng)、工農、腦力勞動和體力勞動這三大差別,消除了舊的分工,才能使每個人自由全面發(fā)展。順應經濟社會發(fā)展規(guī)律和時代特征,黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,黨的十七大首次強調形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。在實踐中,由于區(qū)域經濟社會發(fā)展存在非均衡性,決定了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化步驟和水平的差異性,發(fā)達地區(qū)的率先突破是構建新型城鄉(xiāng)關系的先導性實踐。

一、城鄉(xiāng)一體化的基本模式與主要動力

推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,就是通過促進勞動力、技術、信息、商品等要素的雙向流動,建立城鄉(xiāng)融合互補發(fā)展的制度性安排,從根本上改變城鄉(xiāng)分治分離的非均衡狀態(tài),最終形成城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明的發(fā)展新格局。由于受到空間形態(tài)、驅動力量和路徑依賴等因素影響,城鄉(xiāng)關系的變遷過程呈現(xiàn)出多層次和多路徑,從而使城鄉(xiāng)一體化過程表現(xiàn)出多樣化的發(fā)展模式,從理論研究和國內外發(fā)展實踐看,主要有以下三種:

1.單極中心城市帶動近郊城鎮(zhèn)模式

城市發(fā)展到一定階段后,集聚輻射能力隨之增強,大城市特別是特大城市對經濟聯(lián)系密切的近郊區(qū)域產生顯著的正外部性效應。以劉易斯—費景漢—拉尼斯為代表的結構主義認為,農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)轉移是突破二元經濟結構的關鍵,在工業(yè)化快速發(fā)展過程中,城市對農村的輻射帶動主要體現(xiàn)在城市持續(xù)吸納農村剩余勞動力,城鄉(xiāng)人口比例的不斷調整使兩者之間的勞動生產率差距不斷縮小,直至大體相等,最終扭轉農村的弱勢地位,使城鄉(xiāng)發(fā)展趨于相對穩(wěn)定狀態(tài)。弗朗索瓦·佩魯為代表的增長極理論認為,經濟增長以不同的強度出現(xiàn)于一些增長點或增長極上,城市作為一個強力點,發(fā)展到一定階段后優(yōu)質資源要素將向農村擴散,從而帶動城鄉(xiāng)共同發(fā)展。利普頓認為城市是經濟政治中心,城市集團具有借助政治權力制定“城市偏好”政策的傾向,使社會資源服從利城不利鄉(xiāng)的配置模式。此外,杜能的農業(yè)區(qū)位理論、繆爾達爾的循環(huán)累積因果論、普雷維什的中心—外圍論、弗里德曼的空間極化發(fā)展理論等雖然沒有直接論及城鄉(xiāng)一體化命題,但都為解決先城后鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展模式開出“藥方”。

很顯然,這種模式的主要動力是城市化。隨著城市規(guī)模的擴張、實力的增長、功能的完善,在一城(中心城市)一圈(城市環(huán)繞帶或有限的行政郊區(qū))的空間范圍內,城市的優(yōu)質要素、資源、公共服務不斷向農村延伸(如圖1),形成持續(xù)的正溢出效應,這種溢出既可以通過經濟上的自然聯(lián)系實現(xiàn),也可以是人為設計的政策制度推動,城市始終處于主導地位。

2.特定區(qū)域小城鎮(zhèn)內生成長模式

基于自然稟賦、區(qū)位條件和政策扶持等方面的有利因素,特定區(qū)域內的鄉(xiāng)村在城市繁榮的過程中實現(xiàn)發(fā)展突破,促進小城鎮(zhèn)迅速崛起。特別是位于中心城市之間的交通走廊地帶,既能接受城際間資源要素快速流動的溢出效應,又在土地、勞動力等方面具有大城市無可比擬的比較優(yōu)勢,逐步集聚較強的內生發(fā)展動力。加拿大學者麥吉提出的Desakota概念即反映這種發(fā)展模式。

小城鎮(zhèn)和農村從最初被動接受輻射到自我發(fā)展能力不斷增強,主要動力是工業(yè)化、產業(yè)化。由于各類快捷通道的建設降低了中間地帶的交易成本,使相應地區(qū)的比較優(yōu)勢進一步凸顯,配套工業(yè)、農業(yè)產業(yè)化的迅猛發(fā)展驅動鄉(xiāng)村工業(yè)和小城鎮(zhèn)興起(如圖2)。如江蘇蘇南地區(qū)從初期的“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”,到離土也離鄉(xiāng),工業(yè)向園區(qū)集中、農民居住社區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中,各類功能型、特色型小城鎮(zhèn)的加速興盛,帶動了農村地區(qū)發(fā)展形態(tài)的嬗變,也使得大城市從孤立發(fā)展向城市群及區(qū)域聯(lián)動發(fā)展具備了微觀空間基礎。

3.城鄉(xiāng)并重的復合體發(fā)展模式

突破城市與鄉(xiāng)村的邊界乃至跨越縣域、省域行政界限,在更大區(qū)域內實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展是經濟社會發(fā)展到一定階段后的必然現(xiàn)象和客觀要求,城鄉(xiāng)一體化自然也要順應這種趨勢。矣比尼澤·矣霍華德于1898年提出建設“田園城市”(Garden City)概念,主張發(fā)展兼?zhèn)涑桥c鄉(xiāng)優(yōu)點的復合體,用城鄉(xiāng)一體化的新社會結構形態(tài)取代城鄉(xiāng)對立的舊社會結構形態(tài)。劉易斯指出,城與鄉(xiāng)同等重要,從長遠看,自然環(huán)境(農村)比人工環(huán)境(城市)更重要,應當在發(fā)展中促進兩者的有機結合,既實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的平衡,又使全部居民共享現(xiàn)代生活。賴特、斯坦因認為,通過分散中心城市權利構建眾多“新的城鎮(zhèn)中心”,如在區(qū)域交通網絡結點發(fā)展城鎮(zhèn)并輔以空地系統(tǒng),能夠形成一個更大區(qū)域的統(tǒng)一體,這種發(fā)展模式不斷延伸和拓展,可以實現(xiàn)更大區(qū)域內整體發(fā)展?；魻?、培恩認為,傳統(tǒng)對立的城市網絡和城市等級體系兩大概念正走向融合,“網絡+等級”的空間結構意味著特定區(qū)域內的城鎮(zhèn)通過厘清層級定位和建立合理分工,可以在城市網絡中形成更加緊密的聯(lián)動關系,進而帶動整個區(qū)域城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

這種模式實質上包含兩個方面:一是特定區(qū)域內城市和鄉(xiāng)村發(fā)揮各自優(yōu)勢,實現(xiàn)錯位發(fā)展、互補融合;二是地域相鄰的多個中心城市高效聯(lián)動,輻射帶動更大區(qū)域的城鄉(xiāng)區(qū)間,實現(xiàn)整體發(fā)展水平的協(xié)同提升(如圖3)。實現(xiàn)這一過程最主要的推動力是制度創(chuàng)新,通過新制度的設計,確立新的發(fā)展秩序和格局,特別是在跨越行政區(qū)劃的更大范圍內,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要在城鄉(xiāng)要素優(yōu)勢互補、跨區(qū)域基礎設施互接互通、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、更大范圍共享公共服務等方面,構建具有普適性的制度體系,以此推動城與城、城與鄉(xiāng)互動發(fā)展。

經濟社會發(fā)展的復雜性,決定城鄉(xiāng)關系絕不僅限于以上三種模式。這三種模式在實踐發(fā)展中不是孤立存在的,任何區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化實踐都或多或少帶有三者的印跡。首先,社會大分工形成城市的先發(fā)優(yōu)勢,做強做大中心城市,以城市化帶動農村具有普遍規(guī)律性。其次,城鄉(xiāng)共同繁榮根本出路在于解決“三農”的自我發(fā)展能力,產業(yè)化是必由之路。正如很多學者指出的,發(fā)達國家的城鄉(xiāng)一體化主要表現(xiàn)為人口“逆城市化”,而發(fā)展中國家則表現(xiàn)為城市產業(yè)“溢出”,在此過程中,小城鎮(zhèn)作為城市現(xiàn)代文明向農村傳播的“中繼站”,應當成為促進城鄉(xiāng)一體化的建設重點和主要抓手。第三,從更大區(qū)域來看,城鄉(xiāng)一體化勢必依靠多個中心城市的聯(lián)動拉開主框架、眾多小城鎮(zhèn)帶動廣闊農村為微觀支撐來實現(xiàn),而跨區(qū)域(特別是跨行政區(qū)域)的經濟社會協(xié)調活動,必須依靠制度創(chuàng)新,有的甚至是更高層次的強制型制度供給來確保更大范圍內城鄉(xiāng)一體化協(xié)調、高效、聯(lián)動推進,日韓臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐過程也有力證明了三種模式的共生性。

二、日韓臺的發(fā)展實踐和路徑選擇

“二戰(zhàn)”以后,日本、韓國、臺灣采取內向型積累的發(fā)展路徑,先后遇到農村日趨蕭條、農業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)收入差距拉大等突出問題。從上世紀六七十年代開始,日韓臺緊緊圍繞城市化、產業(yè)化、制度化三大動力,通過抓好一系列傳導介質建設,不斷完善城鄉(xiāng)互動發(fā)展的功能體系,形成了一條具有區(qū)域特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑(如圖4)。經過十多年的不懈努力,農村落后面貌和城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局得到根本扭轉,這一成功實踐,構成“東亞奇跡”的重要內涵。

1.發(fā)揮中心城市輻射帶動效應

一是落實城鄉(xiāng)整體規(guī)劃建設。日本50年代中期就提出“新農村建設構想”,把農村發(fā)展納入國家戰(zhàn)略計劃,1967年制定《經濟社會發(fā)展規(guī)劃》,出臺一系列縮小城鄉(xiāng)差距、謀求區(qū)域均衡發(fā)展、消除環(huán)境污染等政策措施,在制訂第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃時,選擇若干中小城市推進工業(yè)化和城市化,以此帶動周邊農村的發(fā)展,80年代中期進行第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃時,更加強調點(城鎮(zhèn))、線(網狀基礎設施)和面(農村地區(qū))網絡化發(fā)展,突出城市特別是中小城市對農村的帶動作用。

二是注重維護規(guī)劃的權威性和系統(tǒng)性。除了以法律形式明確規(guī)劃的嚴肅性和權威性,還非常注重立法體系統(tǒng)一銜接。日本60、70年代先后出臺《城市規(guī)劃法》、《促進農業(yè)振興法》和《國土利用規(guī)劃法》。前者把城市空間分為城市化區(qū)域和城市化調整區(qū)域,根據(jù)區(qū)域的現(xiàn)狀和發(fā)展方向規(guī)劃土地使用;《促進農業(yè)振興法》實施嚴格的農用地保護政策,規(guī)劃農業(yè)振興區(qū)域,并實施綜合建設開發(fā),避免城市化無序擴張和農村建設中的土地浪費;而《國土利用規(guī)劃法》對全國土地進行統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā),力求實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設的協(xié)同效應。

三是把統(tǒng)籌產業(yè)布局作為以城帶鄉(xiāng)的第一要務。日本1971年出臺《農村地區(qū)引入工業(yè)促進法》,將工業(yè)過度密集區(qū)確定為“促進轉出地區(qū)”,將工業(yè)集聚程度較低的地區(qū)確定為“誘導地區(qū)”,通過政府補貼和政策性融資,推動城市企業(yè)向農村地區(qū)轉移,使城鄉(xiāng)產業(yè)和就業(yè)結構發(fā)生顯著變化,盡快改善農村物質條件(表1)。

表1 日本城鄉(xiāng)產業(yè)、就業(yè)變化情況

2.培育壯大特色小城鎮(zhèn)

把小城鎮(zhèn)作為戰(zhàn)略支點,放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊位置,從戰(zhàn)略定位、產業(yè)發(fā)展、實地建設等方面大力推進。

一方面,以法律形式確立小城鎮(zhèn)建設的特色定位。韓國從1972年起實施“小城鎮(zhèn)培育事業(yè)”,對1458個小城鎮(zhèn)給予平均1.65億韓元的建設資助,并先后出臺《國土建設綜合規(guī)劃法》、《有關產業(yè)區(qū)位及開發(fā)法》、《有關趨于均衡開發(fā)及地方中小企業(yè)培育法》等一系列法律法規(guī),促進小城鎮(zhèn)發(fā)展為周邊農村地區(qū)生活、文化和流通中心,成為傳導中心城市輻射帶動力的戰(zhàn)略支點。

另一方面,注重發(fā)揮比較優(yōu)勢打造特色經濟。日本推行造村運動以后,大力發(fā)展1.5次產業(yè),地方政府以發(fā)展農林牧漁產品等產品加工業(yè)為重點,不僅提高農產品的附加價值,而且實現(xiàn)勞動力就地轉移,亦工亦農的兼業(yè)農民大量增加也有利于農民收入大幅提升,始于1979年的大分縣“一村一品”運動,影響波及東亞及至歐美國家,通過挖掘本地潛力和發(fā)展優(yōu)勢,許多鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力大幅提升。

此外,在新農村建設過程中強調特色規(guī)劃。韓國政府要求每個村基于實際情況和發(fā)展需要,根據(jù)市、郡下達的規(guī)劃手冊編制新村事業(yè)規(guī)劃,包括改善環(huán)境規(guī)劃、增加所得(收入)規(guī)劃、改造意識規(guī)劃三大類,并推薦了12種標準住宅圖紙使村鎮(zhèn)建設規(guī)劃具體化,道路橋梁建設由政府派技術人員指導,以此保證村鎮(zhèn)風貌相異、各具特色。為保證取得實實在在的成效,韓國的新村運動之初發(fā)放水泥、鋼材等實物,此后又根據(jù)政府財力,采取政府支持一半、農民自籌一半的辦法,設立新農村建設基金。1970-1980年間累計向“新村運動”直接投入2.8萬億韓元,相當于財政支出1%。

3.促進先進要素注入“三農”發(fā)展

城市、工業(yè)的強勢和農村、農業(yè)的弱勢,既源于社會化大生產過程中分工協(xié)作效率的差異性,又與吸引現(xiàn)代經濟要素程度不同緊密相關?；谶@些認識,日韓臺致力推動組織、金融、制度等先進發(fā)展要素融入農村發(fā)展,以增強“三農”自我發(fā)展水平,實現(xiàn)和鞏固城鄉(xiāng)一體化成果。

大力發(fā)展農協(xié)等農業(yè)專門合作組織是其一。政府主導的農會一直是臺灣促進農村發(fā)展的重要組織形式,臺灣農會組織完善、功能齊全,市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)基本都有農會組織,1974年頒布《農會法》使農會由官辦黨辦變?yōu)檗r辦民有,成為“農有、農治和農享”的公益社團法人。上世紀90年代,臺灣以農會為主體形成“策略聯(lián)盟”,統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內的農產品生產、加工、貿易及價格干預,以保護農民的利益。上半世70年代,韓國基層農協(xié)數(shù)為1500多個,與邑(相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn))為單位的行政區(qū)域數(shù)大致相當。

推動金融服務向農村擴散是其二。韓國向農民普遍發(fā)放長達30年的長期低息貸款,爭取國際組織貸款,從“住宅彩券”中拿出一部分支持農村建設。臺灣的農會具有較強的金融服務功能,農民利用土地作抵押就可以取得貸款,一個鄉(xiāng)農會的信貸部每年的貸款額可過數(shù)十億甚至上百億臺幣,官辦銀行積極也支持民營企業(yè)發(fā)展,對民營企業(yè)的貸款額長期超過官辦企業(yè)。

實行傾斜性財稅政策安排是其三。日本在農村實行比城市更優(yōu)惠的所得稅制和土地稅制,中央對農村的稅收返還從1955年的12%上升到1970的22%,2000年增至25%。臺灣長期奉行低農稅,并對農產品貿易實行免稅免費等優(yōu)惠政策。

4.為農民流動提供制度性保障

隨著工業(yè)化、城市化不斷演進,農村在勞動力、土地、生態(tài)環(huán)境等方面的比較優(yōu)勢日益突出。致力于將這些優(yōu)勢顯性化,日韓臺不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度,特別是增強勞動力的自由流動能力,使“三農”發(fā)展與城市化進程互為支撐、共同推進。

一是以戶籍制度改革破除身份束縛,使農民“可”流動。臺灣積極促進城鄉(xiāng)勞動力平等轉移,在60年代農民快速進入城市過程中,大量農民轉變?yōu)楣と撕托I(yè)主,工農階層的身份日益模糊,到80年代初,大量農民轉入城市,只有不到20%的人從事農業(yè)生產,而且其中的90%時常游離于城鄉(xiāng)之間從事兼業(yè)工作。

二是以健全教育培訓體系提高文化素質,使農民“會”流動。韓國從20世紀60年代著手培育新型農民,逐步形成三個層次:即4H教育(智力、心理、體格和操作能力)、農漁民后繼者教育和專業(yè)農民教育,提高農民文化水平和農民有技術技能,并設立中央新村運動研修院,對由村民選舉產生的新農村建設指導者進行免費培訓。在農漁民后繼者計劃中,選派農村青年到農業(yè)院校學習,規(guī)定畢業(yè)后6年不許離開農業(yè)領域,并提供土地、資金等方面的扶持,培養(yǎng)新農村發(fā)展的生力軍和帶頭人。

三是以土地制度創(chuàng)新增加農戶積累,使農民“能”流動。臺灣1951年頒布《臺灣放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》,通過限制地主擁有土地數(shù)量,全面擴大“公地放領”的范圍和規(guī)模,只要農民分十年向政府償清地價,就成為土地的所有者、擁有土地處置權,可用于抵押貸款,也能從土地征購、房屋拆遷中得到補償,既提高了收入,又增強了轉出非農產業(yè)的自由度。

四是以基本保障制度構建解除農民后顧之憂,使農民“敢”流動。日本在二戰(zhàn)后頒布《生活保護法》,逐步建立起覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年頒布《國民健康保險法》和《國民年金法》要求,1961年將城鄉(xiāng)全部無穩(wěn)定職業(yè)和低收入人群強制納入醫(yī)療保險,從而形成城鄉(xiāng)一體化的國民醫(yī)療和養(yǎng)老保險體系。

三、江蘇的實踐探索與創(chuàng)新取向

現(xiàn)代發(fā)展經濟學理論認為,后發(fā)現(xiàn)代化國家和地區(qū)由于初始物質資本不足,靠自下而上的自我積累方式推進經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展不僅周期長、成本高,而且極可能陷入“貧困的惡性循環(huán)”困境。日韓臺的實踐表明,現(xiàn)代政府作為經濟社會發(fā)展的組織者和主要推動者,可以實施不平衡發(fā)展戰(zhàn)略,通過精心選擇和優(yōu)先發(fā)展關聯(lián)效應強、輻射帶動大的載體和環(huán)節(jié),運用超市場力量和權威引導彰顯后發(fā)優(yōu)勢、實現(xiàn)后發(fā)趕超,形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路徑。

1.江蘇推進城鄉(xiāng)一體化的初步探索及面臨的形勢

江蘇身處東部沿海發(fā)達地區(qū),較早探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,取得一系列創(chuàng)新性成果。在戰(zhàn)略思路上,形成“工業(yè)化致富農民、城市化帶動農村、產業(yè)化提升農業(yè)”的“三化”帶“三農”;在體制機制上,構建城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、就業(yè)社?！拔鍌€一體化”;在發(fā)展形態(tài)上,促進“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中”的“三集中”;在農村改革上,“四位一體”、整體推進農民專業(yè)合作組織、農業(yè)適度規(guī)模經營、高效農業(yè)與農業(yè)特色產業(yè)基地建設;在工作部署上,全面實施脫貧攻堅工程、農村實事工程和各項惠民工程,極大地改善了農村生產生活條件。目前,全省農村64.7%的勞動力已轉移到非農產業(yè),工資性收入成為農民增收的首要途徑,所有行政村基本實現(xiàn)“七通”:通電、通公路、通公交、通自來水、通電話、通有線電視、通寬帶網,城鄉(xiāng)居民收入之比為2.5∶1,小于全國3.3∶1的水平,城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢日益顯現(xiàn)。

江蘇總體上處于工業(yè)化中后期、城市化加速期、國際化提升期,2009年全省人均 GDP超過6000美元,經濟社會發(fā)展面臨轉型升級的緊迫任務,新階段新形勢對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出更高要求,同時,也是江蘇率先建成更高水平小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化必須跨越的卡夫丁峽谷。當前,江蘇正以蘇州市綜合配套改革試點區(qū)為先導,推動深層次改革、突破城鄉(xiāng)一體化發(fā)展瓶頸,積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展常規(guī)化、制度化。

2.當前亟需處理的重要關系

從理論分析和發(fā)達區(qū)域的實踐來看,江蘇要推動更高水平城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,必須處理好以下四對關系:

一是區(qū)域發(fā)展差距與動力體系差異的關系。城鄉(xiāng)差別既表現(xiàn)為特定區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不同步,更表現(xiàn)為區(qū)域之間總體發(fā)展水平的落差,即城與城、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的差異。由于歷史淵源和資源稟賦等原因,江蘇三大區(qū)域呈現(xiàn)出南高北低的梯度化發(fā)展特征。率先發(fā)展的蘇南已實現(xiàn)省定全面小康指標,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展已成為蘇南廣大區(qū)域的一大特色,昆山、江陰、張家港等地協(xié)調發(fā)展水平全國領先。蘇中蘇北正加快推進工業(yè)化、城市化,總體發(fā)展水平的落差決定了各地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主動力和階段性目標是不同的,既要借鑒先行地區(qū)成功經驗,又要立足自身實際創(chuàng)新發(fā)展路徑。

二是單一行政區(qū)與跨區(qū)域發(fā)展的關系。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項歷時長久的戰(zhàn)略工程,就特定區(qū)域而言,不僅要關注城市與農村,而且要著眼區(qū)域之間;不僅需要發(fā)揮農民的首創(chuàng)精神,而且要動員政府機構、社會團體、企業(yè)等各方面的社會力量;不僅要切實改善農村的生產生活條件,而且要改變農民的精神面貌,使城鄉(xiāng)互動發(fā)展成為一項基本國策。另一方面,城市是區(qū)域發(fā)展的中心,區(qū)域是城市發(fā)展的基礎,更高層次的城鄉(xiāng)一體化必定以更大區(qū)域范圍為度量標準,要求工業(yè)化、城市化的共同發(fā)展,以及發(fā)展要素、技術設計和區(qū)域關系等方面同步推進。然而,行政區(qū)劃的相對剛性和城市聯(lián)動所需要的適度彈性時常出現(xiàn)排斥,因此需要通過制度創(chuàng)新來有效克服單一行政單位形成的成功制度,在向其他區(qū)推廣過程中出現(xiàn)的排他性和邊際效用遞減效應。事實上,實現(xiàn)體制機制一體化已成為城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新方針和新要求。

三是城市強勢與農村后發(fā)優(yōu)勢的關系。千方百計促進城市公共服務、高端要素和優(yōu)質資源向農村擴散和流動,讓更多的人享受城市文明,是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初衷和要義。但江蘇人多地少、產業(yè)結構偏重,制造業(yè)約占全國1/8、全球1.5%,在城市化率達到55%左右的水平后,加速推行城市化面臨日益突出的資源環(huán)境硬約束,客觀上要求走出“以城濟農”、單向輻射的狹窄思維,充分重視和正確認識農村在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的功能和地位,使農村既保持自然風貌的“形”,具備城市沒有的個性化、自然歸屬感,又蘊涵現(xiàn)代化生產生活功能的“神”,形成“既非城市,又非傳統(tǒng)鄉(xiāng)村”的特色,使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程成為中心城市輻射帶動與激活農村后發(fā)優(yōu)勢并行不悖、相得益彰的過程。

四是發(fā)展統(tǒng)籌與利益統(tǒng)籌的關系。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程,是發(fā)展資源另行配置、發(fā)展成果再次分配、發(fā)展格局重新洗牌的過程,始終伴隨著利益關系的重大調整,可以說,實現(xiàn)利益統(tǒng)籌是終點、是過程,也是出發(fā)點。在這一過程中,尤其要重視實現(xiàn)和維護好農民的根本利益,包括公共服務、收入分配、權益保障、生產生活資料處置等方面,特別是作為生產資料的土地,既關系到農民轉換身份的自由度,又關系到農民從事非農產業(yè)的原始積累,處理好農村土地這個關鍵,事關農村發(fā)展長遠,事關城鄉(xiāng)一體化終極目標的實現(xiàn)進程。

3.創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑

當前,加快構建新型城鄉(xiāng)發(fā)展格局、有效促進城鄉(xiāng)一體化,除了持之以恒推動“五個一體化”,還需要培育新的動力、優(yōu)化發(fā)展格局、夯實微觀基礎,實現(xiàn)發(fā)展路徑的創(chuàng)新。具體而言,就是要抓住重大戰(zhàn)略機遇,增加“五大供給”:

一是增加大城市供給。江蘇沿海地區(qū)開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略,成為蘇中蘇北加快城市化進程、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大契機。沿海三市要借鑒國際濱海區(qū)域開發(fā)的成功經驗,以基礎設施大推進為突破口,依托大港口,發(fā)展大產業(yè),加速培育大城市,形成新的經濟增長極和帶動農村發(fā)展的中心源。同時,日本的發(fā)展顯示,由于具備大城市和都市圈這兩大因素,三大都市圈之間的運輸量不到全部的2%,而98%都在都市圈內部的“1小時”半徑內完成,不僅大大提高土地集約化程度,而且降低流通成本、提高經濟效率。作為具有明顯后發(fā)優(yōu)勢的地區(qū),南通、鹽城、連云港完全可以借鑒這一模式,通過產業(yè)、功能合理分工,加快建設交易成本低、具有強大內循環(huán)功能的沿海城市群,實現(xiàn)跨越一個階段的超前發(fā)展。當前,沿海開發(fā)的重點——連云港市,通過整合空間、資源、產業(yè),堅持高點定位、長遠定位、國際定位,構建“一心三極”的大都市發(fā)展格局,中心城市的集聚輻射能力正日益增強,農村的發(fā)展功能也隨之逐步完善,具有積極的示范效應。

二是增加新制度供給。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,首次明確了“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略目標:到2020年,基本建立城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化體制機制,并對此進行了具體的部署。有專家指出,未來5-10年,我國的城市化率會提高15個百分點左右,前提是改變城鄉(xiāng)二元制度安排。當前,滬寧杭大都市圏聯(lián)動效應日益凸顯,突破省域界限的城鄉(xiāng)要素流動日益頻繁,互動發(fā)展態(tài)勢更趨明顯。在長三角一體化發(fā)展已納入國家戰(zhàn)略的大背景下,完全可能在制度建設層面實現(xiàn)“破題”:一方面,對一些實力雄厚的中等城市,要順應城市化和大都市區(qū)發(fā)展要求,大膽突破原有行政管理體制和行政區(qū)劃安排,推動其加速向大城市發(fā)展。另一方面,以蘇州試點城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革為代表,走在經濟社會發(fā)展前列的蘇南,要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)布局、就業(yè)社保、管理體制等領域制度建設,使前期的成功做法和經驗在區(qū)域內程序化、常規(guī)化、固定化,為推動更廣區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮先導示范作用。同時,探索建立具有普適性的跨行政區(qū)域制度體系,進一步鞏固和提升三大中心城市聯(lián)動發(fā)展態(tài)勢,使長三角數(shù)萬平方公里的城鄉(xiāng)形成高度聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的格局。

三是增加特色產業(yè)群供給。轉型升級正成為當前經濟生活的主題,其重點是產業(yè)轉型升級,核心是提高產業(yè)競爭力和經濟附加值,對于縣域以下的經濟體而言,關鍵是做好特色經濟這篇文章。要以各級各類開發(fā)園區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)為依托,大力建設特色產業(yè)基地、培育特色產業(yè)群,形成像日本大分縣那樣有影響力和知名度的縣域經濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟,帶動興起一批富有活力和可持續(xù)發(fā)展能力的中小城市和小城鎮(zhèn),更好地發(fā)揮承接大城市輻射和服務農村地區(qū)的功能。同時,要用創(chuàng)新的思路落實“三集中”原則,更加合理地規(guī)劃和布局城鄉(xiāng)生產力,推動集約發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展,形成具有比較優(yōu)勢的產業(yè)發(fā)展形態(tài)。靖江市在新一輪產業(yè)布局中,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園,鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商工業(yè)項目一律進入市級以上園區(qū),園區(qū)與各鎮(zhèn)以區(qū)中園、區(qū)中村、區(qū)中企、聯(lián)動招商等模式共同開發(fā)、招引項目,入園項目實行市、鎮(zhèn)收益分成,從而構建起更具活力的城鄉(xiāng)一體化新型組織結構,其經驗值得推廣。

四是增加“三農”先進要素供給。黨的十七屆三中全會對農村改革做出新的全面部署,要探索有效扭轉農村資源外流、促進市場資源從城市向農村流動的渠道和機制,不斷增強農村發(fā)展活力和后勁。借鑒日韓臺的成功經驗,大力推動各種農民專業(yè)合作組織、小額擔保組織建設,變“小農”為“大農”、“強農”,提高“三農”的自我服務水平和內生發(fā)展能力。借鑒臺灣農會組織的金融服務,完善農村金融體系、創(chuàng)新信貸工具、開發(fā)適宜中小企業(yè)和農戶需求的金融產品,克服金融發(fā)展的門檻效應、非均衡效應,放大降低貧困效應,發(fā)揮農民增收的助推效應。加快農業(yè)與先進科技結合步伐,用現(xiàn)代裝備武裝農業(yè),用現(xiàn)代科技提升農業(yè),用現(xiàn)代經營方式變革農業(yè),用現(xiàn)代知識培訓農民,加快實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變。創(chuàng)新人才機制,目前江蘇大學生村官數(shù)量超過5000名,隨著“一村一社區(qū)一名大學生工程”的實施,越來越多的高校畢業(yè)生加入服務“三農”行列,大學生文化素質高、適應能力強,不僅滿足了當前農村發(fā)展對人才的緊迫需求,而且為農村發(fā)展各類新型合作組織提供智力支持。隨著農業(yè)和農村發(fā)展水平的不斷提升,對管理、教育、金融、技術等要素需求必將增加,需要更多的高素質人才服務“三農”,要探索建立人才流動、保障、使用等方面的長效機制。

五是增加農村土地政策供給。2009年中央經濟工作會議提出,今后一段時期,要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展與推進城鎮(zhèn)化結合起來,使城鎮(zhèn)化在拓展中國經濟發(fā)展新空間中扮演更加重要的角色。城鎮(zhèn)化的加快推進、城市空間的拓展、人口的轉移、戶籍限制的放寬等都直接或間接與農村土地改革這一命題關聯(lián),必須把解決好農民對土地的收益權和處置權作為重中之重,在改革農村土地征用制度,使政府強制性征用土地轉變?yōu)槭袌龉浇灰仔袨榈耐瑫r,重點突出“三個掛鉤”:第一,土地權益與農民保障掛鉤。在農民自愿的基礎上,允許土地在一定區(qū)域內流動,通過農民土地承包經營權的轉讓、出租、入股、抵押,實現(xiàn)土地使用權的有償流轉,把農民對土地的長期使用權轉化為長期穩(wěn)定收益和基本保障。第二,用地占補與城鎮(zhèn)化進程掛鉤。使農民宅基地與進入城鎮(zhèn)建房用地指標掛鉤,通過設立農民對宅基地的處置權,以“一增一減”保障城鎮(zhèn)化進程中的用地平衡,避免農村人口大批遷離后原有宅基地依舊保留,從而出現(xiàn)城鎮(zhèn)空間拓展和農村住房占地同步上升導致的土地浪費。第三,土地流轉與提高利用效益掛鉤。既要通過土地流轉推進高效農業(yè)規(guī)?；?擴大土地規(guī)模經營水平,提高土地生產效率,又要著眼于“宜工則工,宜農則農”,在流轉中讓處于城郊或交通便利位置的土地用于工業(yè)或商業(yè)類經濟開發(fā),充分挖掘土地級差效應。

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責任編輯:浩 宇

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F124.1

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1004-1605-(2010)05-0065-07

張道政(1965-),男,重慶人,南京大學經濟學院博士研究生,主要研究方向為發(fā)展經濟學;周小彤(1979-),男,江蘇泰州人,任職于招商銀行南京分行。