許衛(wèi)林

(中共江都市委黨校,江蘇 江都 225200)

略論地方人大常委會重大事項決定權(quán)的行使

許衛(wèi)林

(中共江都市委黨校,江蘇 江都 225200)

重大事項決定權(quán)是憲法和地方組織法賦予地方人大常委會的重要職權(quán)之一。但由于法律規(guī)定比較原則,重大事項界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準,制約了重大事項決定權(quán)的有效行使。提高對重大事項決定權(quán)行使的認識,科學(xué)界定重大事項的范圍,遵守科學(xué)化程序進行決策,是落實科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的關(guān)鍵所在。

地方人大常委會;重大事項;決定權(quán);程序

重大事項決定權(quán)是憲法和地方組織法賦予地方人大常委會的重要職權(quán)之一。憲法第104條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”地方組織法第44條規(guī)定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”究竟什么是地方人大常委會決定的重大事項?法律未有定論。由于我國幅員遼闊,各地情況不一,作為國家法律規(guī)范只能是原則規(guī)定。雖然存在在實際工作中不便操作的問題,但并不妨礙各地人大常委會從人民主權(quán)原則和相應(yīng)法律規(guī)定以及本地實際出發(fā),具體行使重大事項決定權(quán)。

一、提升認識高度,增強重大事項決定權(quán)行使的主動性

長期以來,重大事項一般都由黨委決策,或由政府決策、黨委批準,或由黨委和政府共同決策。尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法和法律規(guī)定的地方人大常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”、“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)”,地方人大及其常委會與本級人民政府的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系缺乏正確認識。地方人大常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項,不僅是憲法、法律的規(guī)定,更是人民代表大會制度的重要內(nèi)容。重大事項決定權(quán)最能體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)的本質(zhì)特征。當(dāng)前,增強重大事項決定權(quán)行使意識,必須解決幾個關(guān)鍵性認識:一是必須認識到地方人大常委會行使重大事項決定權(quán)是人民管理國家事務(wù)的主要途徑和具體體現(xiàn),符合人民當(dāng)家作主的憲法原則。二是必須認識到通過地方人大常委會行使重大事項決定權(quán),把黨委的主張變?yōu)閲乙庵?有利于分擔(dān)黨和政府的決策風(fēng)險與責(zé)任,有利于加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。三是必須認識到地方人大常委會討論、決定重大事項,有利于充分反映民意,廣泛集中民智,代表和實現(xiàn)人民群眾的根本利益,避免可能出現(xiàn)的片面性和重大失誤。決定權(quán)是地方人大常委會最主要、最基本的權(quán)力。離開了決定權(quán),權(quán)力機關(guān)則不成其為權(quán)力機關(guān)。決定權(quán)行使不好,將使國家權(quán)力機關(guān)的形象和作用嚴重受損。因此,地方人大常委會必須從堅持和完善我國根本政治制度的高度,從貫徹落實中國特色社會主義理論和科學(xué)發(fā)展觀的高度,從增強決策科學(xué)性、提高執(zhí)政能力的高度,積極、主動、科學(xué)地行使重大事項決定權(quán)。

二、科學(xué)界定重大事項范圍,找準重大事項決定權(quán)行使的關(guān)鍵點

如何確定重大事項,這是問題的關(guān)鍵,它關(guān)系到憲法原則、精神的落實,關(guān)系到民主實現(xiàn)的程度。因此,有必要對重大事項范圍進行科學(xué)界定。

1.法定原則,即法律明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方人大常委會討論、決定的重大事項,應(yīng)由地方人大常委會在其職權(quán)范圍內(nèi)討論、決定。憲法第104條規(guī)定,縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！案鞣矫婀ぷ鳌卑男?地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第44條作了具體規(guī)定,縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項的職權(quán)。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定,地方人大常務(wù)委員會擁有重大事項決定權(quán)的范圍涵蓋政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等方面。但是,“重大事項”作為一條重要的法律術(shù)語,憲法和法律只作出了原則性規(guī)定,缺乏本質(zhì)和內(nèi)涵的界定。因此,有必要結(jié)合其他原則對其進行內(nèi)容的細化。

2.法律保留原則。即憲法、地方組織法和有關(guān)法律未授權(quán)給行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)自行決定的事項,行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)均不得自行決定,應(yīng)由縣級人大常委會在其職權(quán)范圍內(nèi)作出決定。憲法第107條規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作,發(fā)布決定和命令。縣級以上人民政府根據(jù)什么進行管理?憲法對此有明文規(guī)定,即依據(jù)法律規(guī)定。凡法律、法規(guī)授權(quán)的,可依據(jù)法律法規(guī)進行管理。如果法律、法規(guī)沒有授權(quán)的,該如何進行呢?根據(jù)憲法第96條、104條、105條和地方組織法第54條、55條、59條規(guī)定,人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機關(guān),在人民代表大會閉會期間,決定本行政區(qū)域范圍內(nèi)的各項大事;行政機關(guān)只是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。因此,對于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的法律法規(guī)未授權(quán)行政機關(guān)決定的事項,只能由本級人大常委會在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定,由行政機關(guān)來執(zhí)行。對執(zhí)行過程中的大量行政問題,行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)可以而且必須及時作出決定。當(dāng)然,這種行政決定只能是為了更好地執(zhí)行法律、法規(guī)和上級和同級人大常委會的決定?？傊?行政行為從本質(zhì)上講就是執(zhí)行性行為,是一種通過執(zhí)行法令為公眾提供服務(wù)的行為。同理,作為國家審判機關(guān)和檢察機關(guān),也應(yīng)遵循法律保留原則,不能超越法定職權(quán)對法律沒有授權(quán)的事項作出決定。

3.動態(tài)原則。同樣一件事情,此時是大事,彼時未必是大事。特別是在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中,重大事項往往在動態(tài)中變化,在一段時間內(nèi),某個問題顯得很突出,在另一段時間,另一個問題又可能突出起來。如預(yù)算外資金管理,在前幾年只是個小問題,不必拿到國家權(quán)力機關(guān)來審議和討論。但隨著時間的推移,人們愈來愈清楚地看到,預(yù)算外資金是地方一筆雄厚的財力,倘若管理不好,就會引起生產(chǎn)、消費的比例失調(diào),不僅影響本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,還將影響國家宏觀經(jīng)濟的調(diào)控?，F(xiàn)在不少地方人民政府執(zhí)行地方人大的決定,把預(yù)算外資金管理同預(yù)算內(nèi)資金一樣納入地方財政統(tǒng)一預(yù)算,統(tǒng)一審批,使預(yù)算外資金更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。這說明界定重大事項要根據(jù)動態(tài)原則,對重大事項根據(jù)階段特征和具體情況作不同的界定。

4.量化原則。對重大事項不僅要從質(zhì)的方面進行規(guī)定,還應(yīng)當(dāng)從量的方面進行細化。量化原則意味著,涉及財政資金使用的和對經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護有較大影響的項目,應(yīng)有一個量化標(biāo)準。如涉及財政資金使用的項目,可以根據(jù)項目所用資金額度占當(dāng)?shù)卣夏甓蓉斦偸杖攵嗌賮泶_定,凡達到一定額度的項目都屬于重大事項,都應(yīng)由人大常委會決定。

5.主權(quán)在民原則。這是一個兜底性原則。如果一個事項依據(jù)上述四原則無法確定是否為重大事項,可根據(jù)這一原則來確定。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定,一切權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機關(guān)。據(jù)此,特別是行政機關(guān)在執(zhí)行性工作和管理性工作過程中遇到的沒有法律授權(quán)、且需要決斷的涉及民權(quán)、民主、民生的事項,理應(yīng)由人大及其常委會作出決定。

由于國情和形勢變化,試圖對什么是重大事項作出明確的回答,對討論、決定重大事項的范圍作出具體的規(guī)定,不但目前難以辦到,今后也會有困難。但重大事項的具體內(nèi)容和范圍不是不可捉摸的,在確定什么是重大事項的時候,要注意把握上述原則。在確定一個事項是不是重大事項,應(yīng)綜合運用上述五個原則來衡量。如果說法定原則、法律保留原則、動態(tài)原則是對重大事項從質(zhì)的方面進行規(guī)定,那么量化原則則是對重大事項從量的方面進行規(guī)定。如果在運用法定原則、法律保留原則、動態(tài)原則、量化原則對重大事項還不足以判斷的情況下,可補充運用主權(quán)在民原則進行綜合衡量。只有從質(zhì)和量兩方面細化“重大事項”,才能更好地行使重大事項決策權(quán)。

三、理性設(shè)計程序,確保重大事項決定權(quán)行使的科學(xué)性

決定程序是指人大常委會在對重大事項進行審議、處理時必須經(jīng)過的步驟和方式以及時間和順序。相對于決定權(quán)來說,決定程序只是形式問題。但勿容置疑,程序的意義非常重大,它可以保證決策的民主化和科學(xué)化。現(xiàn)代民主政治始終是以程序正義為基礎(chǔ)的,強調(diào)參與性統(tǒng)治、充分討論和多數(shù)表決。憲法和法律之所以將重大事項決定權(quán)賦予人大及其常委會,從一定意義上說,就是為了人大及其常委會能通過嚴格、縝密的程序和集體民主決策方式來確保作出正確、科學(xué)、高質(zhì)量的決策,以消除或減少重大決策失誤所帶來的危害和不良后果。

但現(xiàn)行憲法、地方組織法、地方性法規(guī)都未對縣級人大常委會行使重大事項決定權(quán)規(guī)定完善、合理的程序。為保證人大及其常委會對重大事項的決定符合理性和科學(xué),能夠得到本行政區(qū)域內(nèi)全體公民的認同,真正體現(xiàn)民意,我們以為,決定權(quán)行使的程序理應(yīng)包括以下繼起和相承接的幾個方面:

1.議案提出。依據(jù)地方組織法第46條規(guī)定,常務(wù)委員會主任會議、縣人民政府、人民代表大會各專門委員會、常務(wù)委員會組成人員三人以上聯(lián)名可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。由于組成人員少(主體會議人數(shù)較少,各專門委員會往往只有主任、副主任兩人組成)、年齡偏大(多為黨委、行政機關(guān)臨近退休的人員轉(zhuǎn)任)、常務(wù)委員會組成人員多為兼職等主客觀原因,享有提案權(quán)的主任會議、人民代表大會各專門委員會、常務(wù)委員會組成人員很難提出有意義的議案。我們以為,為了使人大常委會能更好地行使重大事項決定權(quán),必須加強人大常委會自身建設(shè),加強人大各專門委員會的建設(shè),正如黨的十七大報告和十七屆四中全會決定所強調(diào)的,加強人大常委會制度建設(shè),優(yōu)化組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子配備,形成班子成員年齡、經(jīng)歷、專長、性格互補的合理結(jié)構(gòu),增強班子整體功能和合力。同時,應(yīng)修改現(xiàn)行憲法和法律來適當(dāng)擴大享有提議權(quán)主體的范圍?？稍黾右欢〝?shù)量的人大代表聯(lián)名、一定數(shù)量的選民聯(lián)名也可提出議案。提議權(quán)主體的范圍大小反映了民主的發(fā)展水平。

2.受理。提議經(jīng)過地方各級人大相關(guān)委員會初步審議后,由大大常委會分別作出受理或不予受理的決定。特別是對不予受理的議案要說明正當(dāng)理由。已受理的提議可進入下一程序。

3.信息收集。常委會對某一重大事項作出決定,實質(zhì)上根據(jù)一定的價值取向如法治、公正、最佳社會效益等,優(yōu)化解決問題的方案。而方案的初步形成,離不開對相關(guān)信息的收集和分析。而且,一個決定是否科學(xué)和合理,往往在很大程度上取決于決策者對需要解決的問題的信息掌握的量和度。可見,常委會對重大事項作出決定,離不開對事實信息進行收集整理這一程序階段,這是保證決策科學(xué)的前提要求。常委會可以通過以下幾個途徑獲取信息資料:(1)人大代表的提案或意見;(2)民眾反應(yīng)強烈的問題;(3)傳媒反映的社會熱點問題; (4)地方政府、法院、檢察院向同級人大及其常委會報告的有關(guān)重大事項;(5)通過廣播、電視、報紙等途徑發(fā)布通告,要求廣大民眾、社會團體等提供相關(guān)信息。

4.調(diào)研論證。如果說在信息收集階段收集事實信息時,只注意了信息的有用性,那么在這一階段,收集事實信息必須注意事實信息的針對性。人大常委會有關(guān)工作委員會應(yīng)組織常委會組成人員和專業(yè)人員進行專題視察、調(diào)查,不僅要聽取意愿反映者的意見,而且要聽取相對方的意見和普通民眾的意見;不僅要收集事實信息,也要收集法律信息,如憲法和法律對此問題的原則規(guī)定或國外和國內(nèi)其他地方對相似問題的法規(guī)規(guī)定。只有廣泛聽取各方面的意見,全面了解掌握情況,才能形成解決問題的內(nèi)容翔實的最優(yōu)方案。

5.討論審議。人大的工作機構(gòu)通過聽取匯報、組織聽證、調(diào)研等方式,收集有關(guān)問題的事實和法律信息,形成可供選擇的方案,交同級人大常委會集體討論。在審議階段,有關(guān)單位要提供必要的審議參考資料(應(yīng)當(dāng)包括不同意見);有關(guān)單位要派人參加,回答代表或常委會組成人員的詢問;要安排充分的時間進行討論或辯論,無論是憲法第104條,還是地方組織法第44條在對表述重大事項決定權(quán)時,都使用了“討論”字眼,按照《現(xiàn)代漢語詞典》解釋,“討論”就是對某一問題交換意見或進行辯論。也就是說,縣級人大常委會在對重大事項作出決議前,應(yīng)當(dāng)進行意見的交流或辯論,俗語說,真理愈辯愈明;凡存在重大分歧而時間又不緊迫的,不應(yīng)急于作出決定,要進一步深入調(diào)查研究,在以后會議上再行審議、決定。

另外,人大常委會在行使決定權(quán)的過程中,為提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平,可在調(diào)查和審議程序階段建立聽證制度和咨詢制度。所謂聽證制度,是指人大常委會在行使決定權(quán)的過程中,為廣大公民和利益相關(guān)的社會團體、法人和非法人組織提供一個有效的表達自己意見和為自己利益進行辯護的機會,這是憲法精神的體現(xiàn)。憲法第二條第三款規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”;同時,這也是人大常委會對權(quán)力終極主體——人民的尊重。所謂咨詢制度,是對人大常委會在行使決定權(quán)的過程中,借助大專院校、科研機構(gòu)、專家學(xué)者的力量和智慧,及時對有關(guān)決策方案進行法律性、科學(xué)性和可行性論證,盡量減少決策失誤。

6.表決通過。在表決之前,人大常委會組成人員還可對決議或決定草案進一步提出修改意見,而后以按表決器或無記名投票的方式進行表決,由人大常委會組成人員的過半數(shù)通過生效。

7.公布實施。公布是人大常委會行使重大事項決定權(quán)的最后一道程序,又是實施決定的起始階段。決定的公布是政治公開的要求,也是公民知情權(quán)的要求。討論、決定重大事項的決議或決定通過后,要及時在本級人大常委會公報、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)上刊播公布,進行有關(guān)的新聞報道和宣傳,營造實施的良好輿論氛圍和社會環(huán)境,促進決議、決定的貫徹落實。

四、注重實效確保落實,實現(xiàn)重大事項決定權(quán)行使的權(quán)威性

作出一個切實可行的決定,并保證其有效落實,這是發(fā)揮人大常委會決定權(quán)作用的重要環(huán)節(jié)。如果作出的決定得不到有效落實,看似人大常委會權(quán)威性得不到保證,實質(zhì)是對人民主權(quán)原則的褻瀆。為此必須確保決定內(nèi)容貫徹落實。

1.重視決定內(nèi)容的針對性和可操作性。人大常委會作出決定不在于數(shù)量,關(guān)鍵在于質(zhì)量。在對重大事項作出決定前,必須依據(jù)科學(xué)程序,堅持事先組織調(diào)查研究,并通過分析研究弄清決定的重要內(nèi)容、需解決的主要問題,使決定的內(nèi)容切合實際,具有較強的現(xiàn)實針對性和可操作性。

2.加強對決定內(nèi)容貫徹落實的監(jiān)督檢查。決定作出后,要善于運用聽取和審議貫徹執(zhí)行情況報告、執(zhí)法檢查、工作評議、視察等形式,督促決定、決議的貫徹實施。如在推進審議監(jiān)督工作和評議工作中,把貫徹執(zhí)行地方人大常委會的決定作為一項重要內(nèi)容,不僅要求被評議對象報告落實決定、決議的情況,還應(yīng)對他們?nèi)绾芜M一步貫徹決定、決議提出意見和要求。

3.運用督辦制度確保決定內(nèi)容落到實處。在地方人大常委會就重大事項作出決定后,更重要的是要保證決定內(nèi)容的落實,確保重大事項決定權(quán)行使的實效?？擅鞔_督辦工作分管的領(lǐng)導(dǎo)和工作委員會,規(guī)范督辦程序,要求同級“一府兩院”根據(jù)人大常委會議事規(guī)則,建立完善的辦理落實制度,增強依法行政、依法辦事的意識,明確責(zé)任、目標(biāo)到單位到個人,并及時向人大常委會報告落實情況和落實結(jié)果。人大常委會和有關(guān)工作委員會可通過組織代表和常委會組成人員對辦理工作進行視察、調(diào)查,及時提出改進工作的意見建議,對辦理落實不力的可采取提出督查詢問等方式,加強跟蹤監(jiān)督,同時要求人民政府及有關(guān)單位將辦理結(jié)果在規(guī)定時間內(nèi)向人大常委會反饋,維護人大常委會依法行使重大事項決定權(quán)的權(quán)威和嚴肅性。

責(zé)任編輯:錢國華

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1004-1605(2010)05-0077-04

許衛(wèi)林(1968-),男,江蘇江都人,中共江都市委黨校高級講師,主要研究方向為憲法學(xué)和行政法學(xué)。