熊冬洋

[摘要]公共財政的特征決定了其必須以改善和保障民生為己任。近些年來，盡管涉及民生的各項支出增幅較快，但民生支出占整個財政支出的比重仍然偏低，過多的行政經(jīng)費支出在一定程度上擠占了應(yīng)有的民生支出，同時城鄉(xiāng)民生支出差距較大。為進(jìn)一步加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)步伐，必須降低行政運行成本，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)民生支出差距，逐步改變現(xiàn)行存量不動、增量調(diào)節(jié)的財政資金分配方式，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提高民生支出比重。

[關(guān)鍵詞]民生支出；財政支出結(jié)構(gòu)；公共財政；政府

[中圖分類號]F810.45[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-9339(2010)02-0014-04

一、財政必須向民生傾斜

財政向民生傾斜首先是由市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政的職能所決定的。市場經(jīng)濟(jì)下財政的職能主要是糾正市場失靈，解決市場解決不了或解決不好的問題。如包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的民生項目都具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，這些項目若由市場提供往往會造成供給不足，這正是市場失靈的表現(xiàn)之一，因此政府應(yīng)成為這些民生項目的主要提供者，財政必須承擔(dān)起此類民生項目的支出責(zé)任。即使有些民生項目具有私人物品的屬性，但由于受個人能力和收入水平的限制，有少數(shù)社會成員的基本民生還必須依靠政府財政給予支持。其次是由我國的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的。世界發(fā)展進(jìn)程規(guī)律告訴我們，當(dāng)一個社會進(jìn)入人均GDP位于1000～3000美元之間的發(fā)展階段，往往各種社會矛盾日益凸顯。如果對這些矛盾處理不當(dāng)，就會影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。而我國人均GDP在2003年就首次突破1000美元，2007年達(dá)2600美元。為此，我們必須通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財政向民生傾斜，加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)步伐，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。再次，這是“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。我們黨把執(zhí)政為民作為最高的價值取向，把人民群眾作為最高的價值主體，把為廣大人民群眾謀利益作為最高的價值追求，把實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為最高價值理想，這就是以人為本的思想理念。堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀就是要把人的全面需要和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，圍繞人們的生存、享受和發(fā)展的需要，提供充足的物質(zhì)文化產(chǎn)品和良好的服務(wù)。因此，財政作為政府實現(xiàn)其職能的主要手段，應(yīng)把保障和改善民生作為重要的工作任務(wù)，讓人民群眾充分享受經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的成果。同時，財政以改善民生為己任有利于提高社會經(jīng)濟(jì)福利。“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古根據(jù)邊際效用基數(shù)論認(rèn)為，國民收入分配愈是均等化，社會經(jīng)濟(jì)福利就愈大。因此，要增加經(jīng)濟(jì)福利，在分配方面必須消除國民收入分配的不均等。因為邊際效用是遞減的，窮人收入增加所帶來的效用要大于富人等量收入減少所減少的效用。而財政向保障和改善民生傾斜正是逐步使民眾享受均等化的公共服務(wù)，縮小貧富差距，從而增加整個社會經(jīng)濟(jì)福利的客觀要求。

二、現(xiàn)行財政支出結(jié)構(gòu)面臨的主要問題

(一)行政經(jīng)費支出在一定程度上擠占了民生支出

小政府、大社會是市場經(jīng)濟(jì)的一個普遍原則。然而我國目前的一個顯著的特點是政府占據(jù)過多資源，具體表現(xiàn)就是公務(wù)員和政府行政人員作為一個階層已膨脹到無以復(fù)加的地步，行政經(jīng)費居高不下。唐斯最早對官僚的目標(biāo)做了系統(tǒng)地描述，認(rèn)為官僚追求兩方面的目標(biāo)：一是作為職業(yè)主義者，希望獲得權(quán)力、收入、聲望、安全感，等等；二是作為父愛主義者，希望能夠忠誠地服務(wù)于公共事業(yè)。但尼斯卡南只強(qiáng)調(diào)唐斯所說的第一個目標(biāo)，把官僚的目標(biāo)理解為各種P的函數(shù)，包括權(quán)力(power)、聲望(prestige)、報酬(pay)、提拔(promotion)、特權(quán)(perquisite)等。而所有這些又都是他所在部門規(guī)模的函數(shù)，所以官僚的目標(biāo)與廠商和政治家都有所不同，他并不為自己爭取最大化的利潤或選票，而是為其所在的部門爭取最大化的規(guī)模。這一目標(biāo)使他的行為具有鮮明的特點：追求預(yù)算規(guī)模的最大化。也許這就是我們每次的行政機(jī)構(gòu)精簡改革總是進(jìn)入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的循環(huán)怪圈的重要原因之一。目前，在全心全意為老百姓辦實事做好事的名義下，做大政府的帕金森氏綜合癥還較為嚴(yán)重，由此形成了政府主體力量與其占有資源之間的循環(huán)推動，以致于在整個財政支出中，養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)過重。同時，行政資金使用過程中存在效率低下和嚴(yán)重的鋪張浪費，這是行政性經(jīng)費居高不下的主要原因。政府機(jī)構(gòu)的龐大和行政經(jīng)費的攀高不僅成為貪污腐敗的溫床，而且擠占了有限的財政資源，以致于許多本應(yīng)由政府承擔(dān)的民生項目，財政力不從心，這極不利于以改善民生為目的的財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(二)城鄉(xiāng)民生支出差距較大

公共財政把保障和改善民生作為己任，其目的之一就是通過擴(kuò)大民生支出，逐步使民眾享受均等化的公共服務(wù)，進(jìn)一步縮小貧富差距，從而從整體上增加社會經(jīng)濟(jì)福利。然而，在我國大力提倡財政關(guān)注民生、改善民生的當(dāng)今，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、收入差距較大的局面并沒有因此而改變，從某種意義上講，城鄉(xiāng)民生支出的差異反倒使城鄉(xiāng)居民的收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這與科學(xué)發(fā)展觀要求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相悖。目前，許多公共服務(wù)還沒有普遍惠及農(nóng)村，廣大農(nóng)民群眾對于教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生以及社保等民生需求得不到滿足。首先，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)教育布局和資源配置不盡合理，農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱，師資力量短缺，教育教學(xué)質(zhì)量明顯落后于城市；在許多城市中小學(xué)校園公園化、設(shè)備現(xiàn)代化的同時，很多農(nóng)村中小學(xué)卻在艱難地維持。其次，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系還不健全。城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置不盡合理，醫(yī)療服務(wù)公平性不高，衛(wèi)生服務(wù)成本較大，農(nóng)民不能享受城鎮(zhèn)職工衛(wèi)生資源和醫(yī)療補(bǔ)貼，農(nóng)民看病貴、看病難、因病致貧、因病返貧的問題和現(xiàn)象仍然比較突出。同時，城鄉(xiāng)社會保障差距較大。在城鎮(zhèn)包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等在內(nèi)的社會保障體系日趨完善的同時，農(nóng)村社會保障還很不健全，保障覆蓋面依舊偏小，保障水平較低，除社會救濟(jì)、新型合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)、貧困移民及殘疾農(nóng)民享有最低生活保障外，涉及農(nóng)民后顧之憂的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等尚未真正建立，等等。這些相當(dāng)于隱性收入的民生支出在城鄉(xiāng)之間的差別，正是人們?yōu)橄硎艿匠鞘懈玫墓卜?wù)不惜付出高昂的房價進(jìn)駐城市，從而導(dǎo)致城市住房需求增大，進(jìn)而推動房價不斷上漲的原因之一。它使得我國城市住房這個重要的民生問題更加令人頭痛。

(三)民生支出比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱

1.民生支出比重依然偏低的事實被低基數(shù)下的高增幅所掩蓋。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展，2003年我國人均GDP首次突破1 000美元，2007年達(dá)2 600美元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來豐盈的財政收入使政府改善民生有了堅實的財力保障和足夠的信心。近年來，民生改善方面取得了一些積極的成果，涉及民生的各項支出同比增長幅度也較快。但這并沒有改變民生支出比重依舊偏低的事實。以2007年前11個月為例，全國財政支出同比增長25.2％，同期農(nóng)林水事務(wù)支出同比增長31.4％，教育支出同比增

長32.7％，醫(yī)療衛(wèi)生同比增長40.6％，社會保障和就業(yè)支出同比增長28.6％，科學(xué)技術(shù)同比增長33％，可以看出，涉及民生的各項支出同比增幅均高于同期財政支出的平均增幅。然而，我們稍加分析便不難發(fā)現(xiàn)：涉及民生的各項支出同比增幅之所以較高，是因為政府既往對民生支出的歷史欠賬太多，政府過去在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域支出水平過低。這種低基數(shù)下的高增幅，并不足以說明財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了多大實質(zhì)性的變化，反倒是容易掩蓋民生支出比重依舊偏低的事實。其實，在2007年前11個月的全國財政支出中，上述所有的民生支出總共也僅為同期全部財政支出的39.4％。因此，我們的媒體在報道歷年政府向人大提交的財政預(yù)算報告中，涉及民生的支出，總是一味強(qiáng)調(diào)增長幅度的高低，而并不說明或很少說明教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等支出比重的變化，在一定程度上影響了各級政府以改善民生為目的的財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.少數(shù)地方政府民生支出比重超過當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力。盡管我們一再強(qiáng)調(diào)要求提高現(xiàn)行民生支出的比重，但這并不是說解決民生問題可以一蹴而就，只是要求民生的支出比重提高到與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相稱的水平。然而，在全國民生支出總體水平依舊偏低的同時，有些地方政府為適應(yīng)近年來我國財政支出結(jié)構(gòu)加速向“公共財政”轉(zhuǎn)變，特別是加速向“關(guān)注民生的財政”轉(zhuǎn)變這種理念潮流，不顧本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財政承受能力，出現(xiàn)了民生投入過快增長的現(xiàn)象，甚至像河南這種經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地區(qū)民生支出比重竟然在2007年達(dá)到52.2％，明顯高于全國平均水平43.1％。這種把徹底解決民生問題看成是一件一勞永逸的事的做法，影響了政府必要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，進(jìn)而影響民生支出的最終資金來源，不利于民生支出的可持續(xù)增長。

三、基于改善民生的財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議

(一)精簡行政機(jī)構(gòu)，提高行政資金使用效率

行政經(jīng)費支出一方面是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、組織社會主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化各項事業(yè)的財力保證，另一方面它又是一種經(jīng)常性的消費性支出。根據(jù)行政經(jīng)費的這一特點，應(yīng)該堅持按照實事求是、“保障供給、厲行節(jié)約”的原則進(jìn)行合理的安排和使用?？刂菩姓?jīng)費開支，重點是解決機(jī)構(gòu)膨脹、人員經(jīng)費增長過猛和行政經(jīng)費使用效率低下的問題。為此，首先應(yīng)切實地按照市場經(jīng)濟(jì)原則的要求界定和轉(zhuǎn)換政府職能，把政府不該管的事交給社會，交給市場，糾正財政越位，下大力氣撤消一切不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，裁減不需要的機(jī)關(guān)冗員，做到精兵簡政，而不應(yīng)該像尼斯卡南所說的為實現(xiàn)官員的自身各項目標(biāo)而去追求本部門的規(guī)模最大化。其次是要提高行政經(jīng)費使用效率，避免資金浪費，這就要求我們必須加強(qiáng)對重點控制支出的管理。第一，要加強(qiáng)公務(wù)用車管理。在有條件的地區(qū)，應(yīng)積極推行公務(wù)用車的貨幣化改革，降低公務(wù)用車的使用成本，最大限度地提高公務(wù)用車的使用效益。第二，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)一切不必要的設(shè)備購置，大力壓縮不必要的會議，嚴(yán)格控制會議數(shù)量和規(guī)模，簡化會議形式，把設(shè)備購置費和會議費壓縮到最低范圍。第三，加強(qiáng)行政單位辦公大樓建設(shè)的管理。對黨政機(jī)關(guān)辦公大樓建設(shè)要堅持效用和務(wù)實原則，堅決杜絕借所謂注重形象之名而去貪大求洋的不正之風(fēng)。無論是辦公大樓建設(shè)的規(guī)模、裝修標(biāo)準(zhǔn)，還是項目工程造價和資金來源都要嚴(yán)格控制。第四，要大力提倡勤儉節(jié)約，進(jìn)一步完善黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待制度，明確接待范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制接待費，防止超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)接待，同時嚴(yán)格禁止借出差、開會之際用公款游山玩水和在內(nèi)部工作交往中用公款饋贈禮品等不正當(dāng)行為。第五，要通過進(jìn)一步加強(qiáng)收支兩條線管理和完善公務(wù)員工資制度來規(guī)范收入分配，嚴(yán)把預(yù)算外收入關(guān)，清理政策外津貼補(bǔ)貼。第六，加強(qiáng)審計監(jiān)督，對行政單位全面實行定期審計，對審計出的問題要嚴(yán)格按規(guī)定嚴(yán)肅處理。

(二)進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)民生支出差距

縮小城鄉(xiāng)民生支出差距，不僅是城市和農(nóng)村之間不平等狀況的現(xiàn)實使然，也是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的體現(xiàn)。因此，中央和地方各級政府必須調(diào)整財政資源和建設(shè)資金的投向，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，切實承擔(dān)起為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)的責(zé)任，實現(xiàn)公共財政向涉農(nóng)支出傾斜，確保涉農(nóng)支出隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財力的增強(qiáng)而穩(wěn)定增長。由于基本公共服務(wù)是覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務(wù)，能否為農(nóng)民、農(nóng)村提供均等化公共服務(wù)直接關(guān)系到農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的長治久安，所以為真正體現(xiàn)三農(nóng)的優(yōu)先發(fā)展，還必須使涉農(nóng)支出的增長速度超過其他城市支出的增長速度入群體、特殊困難群體傾斜。首先，財政必須增加農(nóng)村在教育方面的投入，大力加快推進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平，并把解決城鄉(xiāng)教育的公平性作為重中之重。當(dāng)前應(yīng)著力支持解決“上學(xué)難、上學(xué)貴”的問題，這不僅要求適當(dāng)增加財政性教育經(jīng)費，使其增長速度快于同期財政支出的速度，而且要求調(diào)整財政性教育支出的結(jié)構(gòu)，包括教育級次結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，確保這些支出主要用于在全國推行農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費保障機(jī)制改革和全面建立與完善對家庭困難學(xué)生的資助政策體系上。其次，應(yīng)從財政投入和醫(yī)療衛(wèi)生體制等多方面著手建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生保健制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度逐步并軌，使人人都能夠得到體現(xiàn)社會公平、政府和群眾都能夠負(fù)擔(dān)得起的基本醫(yī)療衛(wèi)生保健。再者，要積極探索農(nóng)村社會保障制度的新思路，建立健全農(nóng)村的養(yǎng)老、失業(yè)等保障制度。同時，為保證農(nóng)村公共服務(wù)供給資金的均衡分布，必須進(jìn)一步完善地方轉(zhuǎn)移支付制度。一是要建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整地區(qū)間的既有財力，特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應(yīng)提高無條件轉(zhuǎn)移支付的比重；二是要加大省級財政轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用其來平衡不同地區(qū)的公共服務(wù)供給，同時，注重省以下的轉(zhuǎn)移支付制度的完善；三是要充分發(fā)揮專項撥款對農(nóng)村公共服務(wù)供給的保障作用，對專項撥款既要進(jìn)行合理分類，又要在充分考慮各種因素的情況下，合理確定地方政府的配套比率，并保證專項撥款的及時到位。

(三)堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生雙重視

一方面，隨著社會的進(jìn)步，每個人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及外延都在不斷地擴(kuò)大和深化，因此政府的責(zé)任還在不斷地加大，與此相關(guān)的財政支出規(guī)模也在擴(kuò)大，這就要求我們必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)；只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財政收入增長了，才能為不斷增長的民生需要提供有力的物資保障。市場經(jīng)濟(jì)條件下，盡管從總體上說政府不應(yīng)從事具有競爭性的商品經(jīng)營，而只是為市場和企業(yè)提供公平和完善的外部環(huán)境，但由于市場失靈的存在，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的我國，政府為糾正市場失靈，實行宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還必須在一定范圍和程度直接從事一些商品的生產(chǎn)經(jīng)營，政府投資仍是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領(lǐng)域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點競爭性領(lǐng)域，政府投資還不能過早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。從長期看，財政僅僅重視社會公共性的民生支出是不夠的，還必須重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資，政府仍需在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中保持有一定的比

重。譬如，政府財政要加大諸如城鄉(xiāng)道路、鐵路、公路網(wǎng)、水、電、公交車輛、居民住房、城市綠化等社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境，緩解和消除經(jīng)濟(jì)增長的瓶頸；為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，財政要加大對那些風(fēng)險大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效應(yīng)的項目投資的支持力度；財政要繼續(xù)支持和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅要通過投資手段，逐步解決現(xiàn)有一些國有大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)資本金不足的矛盾，還要支持國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)改造，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高國有經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平和競爭能力，等等。

另一方面，增加民生支出是公共財政的本質(zhì)要求，它既能使民眾直接受惠，又能帶動經(jīng)濟(jì)增長，更有利于社會穩(wěn)定。尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，民生支出會刺激內(nèi)需，更好地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們應(yīng)實施“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生雙重視”的財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財政收入蛋糕的基礎(chǔ)上，按照公共財政理念，通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把民生支出比重提高到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水平。這不僅要繼續(xù)減少一般競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴(yán)格控制并努力壓縮行政經(jīng)費支出，更為關(guān)鍵的是要逐步改變現(xiàn)行存量不動、增量調(diào)節(jié)的財政資金分配方式。因為這種方式在某種程度上意味著保了不該保的，壓了不該壓的，它維持的既得利益往往是強(qiáng)勢利益集團(tuán)群體的利益，由此而相應(yīng)減少了很多弱勢群體應(yīng)有的利益。正因為這樣，才形成了自1998年進(jìn)行公共財政體制改革以來，民生支出許多年份不升反降的局面。因此，政府要切實承擔(dān)起改善民生的重任，使財政在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入比重增加到應(yīng)有的高度，逐步打破不合理的既得利益格局，改變現(xiàn)行財政支出的運行軌道，使財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整有一個由量變到質(zhì)變的飛躍。

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責(zé)任編輯：一凡