范麗萍 李祥云

(1.中南財經(jīng)政法大學 教務部，湖北 武漢 430073；2.中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院，湖北 武漢 430073)

為解決長期以來我國農村義務教育經(jīng)費投入不足和分配不公的問題，2005年12月24日，國務院發(fā)布了《關于深化農村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，要求自2006年春季學期開始，在西部農村中小學率先實施義務教育經(jīng)費保障的“新機制”(以下簡稱“新機制”)。目前,“新機制”不僅從西部農村試點擴大到了中、東部農村，而且也已經(jīng)惠及到了城市。“新機制”實施的成效究竟如何？還存在哪些問題？少數(shù)學者對其進行了實證研究，但這些基于某一或某幾個地區(qū)典型調查的研究，很難對“新機制”運行績效作出系統(tǒng)、全面的評估。本文利用已有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結合我們對19省所轄80多個縣的農村中小學的實地調查，按照C·本森提出的“充足、公平和效率”三個標準，試圖對“新機制”運行績效進行分析和評價，并就其進一步完善提出了幾點建議。

一、“新機制”實施成效與存在的主要問題

(一)政府義務教育投入仍不能滿足農村中小學實際需求

要評價“新機制”的實施是否滿足了義務教育經(jīng)費“充足”的要求，首先必須弄清“充足”的含義和標準。然而，究竟什么是我國義務教育投入的“充足性”，至今尚無公認的含義。不過，透過大量的文獻不難發(fā)現(xiàn)，“新機制”實施以前，學者所指的我國義務教育投入不足，主要是指政府投入不足。具體說，一是認為國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例和財政預算內教育支出占財政支出的比例沒有達到國務院有關法律文件規(guī)定的標準。二是認為義務教育是純公共品，義務教育的投入責任在政府，義務教育應該是免費的，學生不能因繳不起學費而失學。三是從實際需求角度來界定政府義務教育投入不足，如教師工資不能按時足額發(fā)放；公用經(jīng)費難以維持學校正常教學活動；辦學條件差，學校負債重等。按照這些對義務教育經(jīng)費“充足性”標準的界定，“新機制”實施的確大大增強了政府義務教育投入“充足性”。2009年政府教育投入總量占GDP的比重達到了3.48%，比2005年的2.82%提高了0.66個百分點，提高的幅度是比較大的。2008年秋季開始，隨著城鎮(zhèn)義務教育階段學生雜費的免除，全國義務教育經(jīng)費投入也全部納入了財政保障的范圍。另外，國家還為農村義務教育階段的學生免費提供了教科書。同時根據(jù)我們對一些貧困縣的調查，農村中小學寄宿生享受生活困難補助的覆蓋率也達到30%，基本消除了義務教育階段學生失學和輟學的經(jīng)濟根源[1]。

盡管農村稅費改革后政府對義務教育的投入大幅增加，但仍沒有達到1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的要求，也就是國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產總值4%的比例。從各項支出對中小學實際需求滿足情況來看，調查結果表明，中小學公用經(jīng)費能按時足額到位，且基本能維持學校運轉。目前反映最強烈的是人員與基建維修支出不足。就人員支出而言，除了極少數(shù)地方不能按時足額兌現(xiàn)國家規(guī)定的教師基本工資外，絕大多數(shù)地方所說的人員支出不足不是反映在賬面上的工資收入不足，而是指農村中小學教師沒有同等享受當?shù)毓珓諉T所享受的福利待遇，包括住房公積金、各種各樣的暗補和年終獎勵。就基建維修支出而言，近幾年中央財政加大了中、西部農村中小學的基建維修支出，原則上要求地方配套，但實際調查發(fā)現(xiàn)不少地方財政根本就沒有配套，所缺資金靠舉債，其后果是一些學校的負債規(guī)模越來越大。

(二)義務教育公共支出的利益分配不公的狀況尚未得到根本改善

義務教育經(jīng)費在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分配不公是社會普遍關注的另一個焦點。“新機制”實施后，中央分擔了中西部尤其是農村地區(qū)大部分義務教育籌資責任。為研究籌資責任主體上移和投入力度加大是否對義務教育支出地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均等的狀況有所改善，我們運用利益歸宿的分析方法對其進行了考察。利益歸宿分析方法是衡量公共支出公平性的一種常用方法，主要是根據(jù)某種福利指標(如收入、消費等)將個人或家庭進行排序，用各群體享有的公共支出份額作為受益的衡量指標，如果一個群體享有的公共支出份額超過其所占總人口比例，此群體則為公共支出的受益者；相反，如果一個群體享有的公共支出份額低于其所占總人口比例，此群體則為公共支出的受損者[2](P121)。世界銀行和趙海利分別對我國1993年和2002年初等教育公共支出的利益歸宿進行了分析，發(fā)現(xiàn)人均收入或GDP最高的地區(qū)是我國初等教育公共支出的最大受益者[3][4]。

我們借鑒世界銀行的研究方法，運用2005年和2007年的相關數(shù)據(jù)，對“新機制”實施前后我國公共義務教育支出利益歸宿的地區(qū)、城鄉(xiāng)分布進行了考察。在分析公共義務教育支出利益歸宿的地區(qū)分布時，采用人均GDP作為福利指標，將全國30個省(直轄市、自治區(qū))人均GDP從低到高進行排序，并將其地區(qū)五等分；在分析公共義務教育支出利益歸宿的城鄉(xiāng)分布時，分別以非農業(yè)人口與農業(yè)人口作為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口。為了便于比較，我們引入一個指數(shù)“EPI”，即RE/ RP(其中，RE表示某地區(qū)所享受的公共義務教育支出份額，RP表示某地區(qū)所占總人口份額)，以此考察某地區(qū)從公共義務教育支出中的受益情況。若EPI等于或大于1，則該地區(qū)為義務教育公共支出的受益者，反之為受損者。考慮到各地區(qū)公共義務教育支出的需求差異，我們還引入了另一個指數(shù)“ESI”，即RE/RS(其中，RE表示某地區(qū)所享受的公共義務教育支出份額，RS表示各地區(qū)所占義務教育階段學生數(shù)的比例)，以此考察某一地區(qū)公共義務教育支出對該地區(qū)義務教育需求的滿足程度。若ESI等于或大于1，則公共義務教育支出滿足或超過了該地區(qū)的義務教育需求，反之為不滿足[5]。其結果見表1、表2和表3。

表1 2005年和2007年全國小學公共教育支出利益歸宿的地區(qū)分布

表1顯示：從各地區(qū)享有的小學公共支出份額來看，“新機制”實施前的2005年，人均GDP最高的1/5地區(qū)是小學公共支出的最大受益者，EPI指數(shù)高達1.58，即它們享有的公共支出份額遠高于其所占人口比例。其余四個地區(qū)均為受損者，且人均GDP越低受損程度越嚴重?！靶聶C制”實施后的2007年，人均GDP最高的1/5地區(qū)仍是小學公共支出的最大受益者，但EPI指數(shù)有所下降。而人均GDP位于中間、次低和最低的三個1/5地區(qū)的EPI指數(shù)均略有提高。從各地區(qū)小學公共支出對其需求的滿足程度來看，2005年人均GDP最高和次高的1/5地區(qū)所占小學公共支出份額均超過其需求；而其余三個1/5地區(qū)所占小學公共支出份額均不能滿足其需求。與2005年相比，2007年人均GDP最高和次高的1/5地區(qū)所占小學公共支出份額仍超過其需求，但ESI指數(shù)略有下降。相應地其余三個1/5地區(qū)的ESI指數(shù)均略有提高。

表2 2005年和2007年全國初中公共教育支出利益歸宿的地區(qū)分布

表2顯示：從各地區(qū)享受的初中公共支出份額來看，“新機制”實施前的2005年，人均GDP最高和次高的兩個1/5地區(qū)都是初中公共支出的受益者。其余三個地區(qū)都是受損者。與2005年相比，2007年人均GDP最高和次高的兩個1/5地區(qū)仍為初中公共支出的受益者，余下的三個地區(qū)均為受損者。但同小學一樣，“新機制”實施后初中公共支出利益歸宿分布不合理狀況有所改善，即受益地區(qū)的EPI指數(shù)略有下降，受損地區(qū)的EPI指數(shù)略有提高。

表3 2005年和2007年我國小學和初中義務教育公共支出的利益歸宿的城鄉(xiāng)分布

表3給出了“新機制”實施前(2005年)和實施后(2007年)全國小學和初中公共支出利益歸宿的城鄉(xiāng)分布。從城鎮(zhèn)和農村享受的公共義務教育支出受益份額來看，2005年城鎮(zhèn)是小學和初中公共支出的受益者，而農村是受損者。而“新機制”實施后卻出現(xiàn)了相反的情況。相比較而言，從需求角度更能客觀反映“新機制”實施前后公共義務教育支出利益歸宿城鄉(xiāng)分布變化。2005年城鎮(zhèn)小學和初中公共支出都遠遠超過了其需求。相應地農村小學和初中的公共支出均不能滿足其需求。2007年仍然是城鎮(zhèn)享有的小學和初中公共支出份額超過了其所占學生份額，農村享有小學和初中公共支出份額低于其所占學生份額。但與“新機制”實施前相比，城鎮(zhèn)享受的小學與初中公共支出份額超過其需求的程度均有所下降，而農村小學和初中公共支出對其需求的滿足程度均有較大提高。

總體上“新機制”實施后義務教育公共支出的利益歸宿在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分布均出現(xiàn)了趨于合理的跡象，但尚未從根本上改變公共義務教育支出利益歸宿地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不公的狀況。

(三)義務教育財政體制適度集中和中央政府降低了義務教育供給效率

全面評價一項制度運行績效，除了考察經(jīng)費的充足和分配的公平之外，還應了解體制調整對“義務教育供給效率”的影響，對此我們從兩個方面展開了調查：一是2002年義務教育事權由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”變?yōu)椤耙钥h為主”，事權主體上移是否對資源配置效率產生影響。二是2005年實施“新機制”，中央和省級政府強勢干預，是否影響到縣級政府對義務教育財政投入的積極性。從我們的調查中發(fā)現(xiàn)，義務教育財政體制適度集中和上級政府強勢干預，在一定程度上破解了原“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”義務教育財政體制下的一些難題，如為改變“村村辦小學、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中”分散辦學的格局提供了體制保障。但與此同時，義務教育事權上劃到縣以后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再管理學校的具體事務，這在一定程度上也招致義務教育供給的效率損失。根據(jù)我們2008年對全國19省80多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 000多名中小學教師問卷調查統(tǒng)計的結果，回答義務教育財政及管理體制調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少過問和基本不過問學校事務的教師占調查對象79%，67%的教師認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理學校最了解學校的需求；在被問到縣級教育主管部門委派相關人員到學校了解情況的次數(shù)時，回答一年一次都沒有的占調查對象的37%，一年大約有1～2次的占被調查對象的44%；有近61%的教師認為，縣對轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育經(jīng)費分配不合理。另外，我們在訪談和問卷調查中還發(fā)現(xiàn)，“新機制”的實施，中央和省對縣義務教育財政轉移支付力度加大，不僅降低了縣級義務教育財政支出的努力程度，有接近75%的教師認為縣對本轄區(qū)的中小學投入未盡力，且還出現(xiàn)了道德風險，如一些縣為套取上級轉移支付資金而虛報教師編制數(shù)和學生數(shù)。

二、“新機制”運行中存在問題的體制成因

“新機制”運行中存在的上述問題，表明該機制設計還存在不少缺陷，而這些缺陷又與我國現(xiàn)行的財政體制和行政管理體制密切相關。

(一)財政分權、地方政府支出行為偏離與義務教育支出不足

對于實行“新機制”后，義務教育支出仍不能滿足實際需求，主流觀點把其歸結為縣級財政困難，但我們研究發(fā)現(xiàn)，縣級義務教育支出不足不完全是縣級財力不足，而在很大程度上是縣級義務教育支出“激勵不足”。我們以2007年某省為案例的縣級農村義務教育財政供求分析發(fā)現(xiàn)，只要各縣義務教育財政支出占總財政支出的比例達到30%，其財力不能滿足基本需求的縣有10個，且缺口的數(shù)額也不大。若這一比例提高至35%，其財力不能滿足其需求的僅有4個。同時還發(fā)現(xiàn)，全國縣級義務教育財政支出占縣級財政總支出比重呈逐年下降的趨勢。

所謂“激勵不足”又稱“努力程度不夠”，即縣級政府有財政能力，但出于自身和轄區(qū)利益考慮，不愿在義務教育上多花錢。我國縣級義務教育投入“激勵不足”，主要是由于在現(xiàn)行財政和行政體制安排下，縣級政府支出行為發(fā)生偏離。具體說，一方面，在我國現(xiàn)行政府管理體制下，地方官員由上一級任命，其工作任務和考核也主要由上級進行；另一方面，在當?shù)鼐用駸o法對當?shù)卣闹С鲂袨檫M行有效制約和監(jiān)督的情況下，當?shù)毓賳T利用財政分權賦予的財政支出自由裁量權，將更多的財力安排給有利于自己考核和升遷的支出項目。由于穩(wěn)定與發(fā)展(主要是經(jīng)濟增長)是上級考核下級政績和決定其升遷的兩個重要指標，無疑有利于穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的支出項目便成為地方財政支出的重點。如果說協(xié)調和促進省域內經(jīng)濟增長是省財政工作的重點，那么縣(尤其是貧困縣)財政工作的優(yōu)先目標是保穩(wěn)定，其次是經(jīng)濟增長。為維護社會穩(wěn)定，一方面縣級政府需要雇傭更多的工作人員；另一方面，縣級政府處于國家政權金字塔的最底層，容易受到地方既得利益集團的約束。具體反映到財政支出安排的順序上，縣級財政會將有限的財力優(yōu)先安排給行政部門就業(yè)的人員支出，其次就是有利于經(jīng)濟發(fā)展的基建支出。至于發(fā)展教育，雖然對當?shù)亟?jīng)濟長遠發(fā)展也是有利的，但由于投入周期長，在任期內難以對經(jīng)濟產生立竿見影的效果，在財力緊缺的情況下，教育不僅不會成為政府財政支出優(yōu)先考慮的范圍，相反地用于教育的財力還會進一步被擠占。若上級政府要求縣級政府落實義務教育財政支出責任，縣級政府又會以財政困難為由，反過來倒逼上級加大財政轉移支付的力度。經(jīng)驗分析的結果也支持了這一結論?？h級義務教育財政支出激勵不足，客觀上需要中央和省級政府采取一個合適的干預形式，即將上級專項轉移支付與激勵地方增加義務教育財政支出有機結合起來，但實證分析的結果還發(fā)現(xiàn)，中央和省簡單基于縣財政困難為由的轉移支付對縣義務教育財政支出產生了負激勵[6]。

(二)財力懸殊、轉移支付不規(guī)范與義務教育支出的地區(qū)差異

義務教育的事權與支出責任由原來的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”上收到“以縣為主”，在縣范圍內統(tǒng)一義務教育事業(yè)性支出的標準，大大縮小了縣域內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學事業(yè)性支出差異，但體制適度集中對縮小省間和省內義務教育支出差異的作用卻十分有限。因為在“以縣為主”的義務教育財政體制下，中央只給出了中小學人員和公用支出的最低標準。到省以后，各省通盤考慮全省的財力，確立不低于中央的省級支出標準。具體到了各縣以后，縣作為一級預算主體，又根據(jù)自身的財力和努力程度來確定縣域內中小學的實際支出水平。就我們考察19省部分中小學的實際情況來看，各地執(zhí)行的標準尤其是占較大比重的教師工資存在很大差異。一般而言，東部省份所轄縣財力較雄厚，執(zhí)行中小學的教師工資和公用經(jīng)費標準要高于國家和省規(guī)定的標準。不過，即使同屬于發(fā)達省份，甚至同一個縣，由于財力和努力程度不一樣，各省確定的標準和各縣實際執(zhí)行的中小學經(jīng)費撥款標準差別也很大。與東部發(fā)達省份相比，中、西部省份出現(xiàn)了不一樣的情況。具體說，由于中、西部縣財政都比較困難，在執(zhí)行中小學各項支出標準上與其經(jīng)費來源有密切關系。公用經(jīng)費基本上來自中央和省級的專項撥款，這項經(jīng)費使用的靈活性小，各縣都是按省統(tǒng)一規(guī)定標準執(zhí)行的。雖然人員經(jīng)費很大一部分也來自上級的專款，但由于款項撥到縣后要與縣自有財政收入捆綁使用，縣在執(zhí)行該項標準上有一定的靈活性，財政最困難的縣只執(zhí)行了國家規(guī)定的基本工資，財力較困難的縣只執(zhí)行了省確定的工資標準，財力稍好的縣有選擇性地兌現(xiàn)了部分福利待遇。盡管近幾年來中央對中、西部省份義務教育專項補助的力度很大，但中、西部財政對義務教育財政撥款歷史欠賬太多，所增加的補助在很大程度上僅彌補了農民和學生家庭義務教育投入退出后留下的缺口。

由此可見，義務教育由地方負責，出現(xiàn)全國生均公共義務教育支出分布差距，主要是由于各地財力懸殊和努力程度差異造成的，其中前者是主要因素。若不考慮地方的支出行為，無論是從理論上，還是借鑒國際經(jīng)驗，要從根本上改變義務教育經(jīng)費分布不均的狀況，就需要建立起中央對省、省對縣規(guī)范的一般性轉移支付制度，以均衡各地的財力。而我國現(xiàn)行的中央對省、省對縣的一般性轉移支付不僅規(guī)模較小，且很大一部分維護的是地方既得利益或者是為各項改革順利推進支付的成本，其均等化的作用非常有限。

(三)義務教育事權上劃、信息不對稱與義務教育供給的效率損失

按照傳統(tǒng)西方財政分權理論，義務教育涉及到千家萬戶的切身利益，負責義務教育供給的政府級次越低，越能了解轄區(qū)居民的偏好，義務教育供給也就越有效率。尤其是將教育成本與受益聯(lián)系起來，能激發(fā)轄區(qū)居民對學校教育的廣泛參與，并監(jiān)督學校的運作，這些都有利于提高教育質量。相反，提供和管理義務教育的政府級次越高，獲取正確的教育財政決策信息就越困難，對學校教育管理成本也越高。在原“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”高度分散的義務教育財政體制下，人們更多談論的是這一制度安排的負面影響，而較少關注它的正面作用。從國際經(jīng)驗來看，早期很多國家義務教育籌資和管理責任都是由最基層政府負責的。盡管后來這些國家義務教育籌資責任基本上都實行由各級政府共同分擔，甚至高級別政府承擔了主要籌資責任，但義務教育具體事務仍主要由基層政府來管理。如美國，20世紀60年代以來，州政府義務教育籌資責任在逐漸增強，而義務教育具體事務管理權限并沒有上劃[7]。

我國義務教育的事權由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃到縣，籌資責任由縣級以上政府共同分擔，這不僅加大了教育決策和管理成本，且導致了義務教育供給效率的損失。具體說，一是縣要做出正確的教育財政決策，就必須對管轄范圍內的人口、地理環(huán)境、中小學分布及運行情況有充分了解。我國大多數(shù)縣無論是人口規(guī)模還是管轄地域范圍，均相當于一些發(fā)達國家的州，而獲取信息途徑主要依靠縣教育局及其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的校長。教育局基于成本考慮和管理人員編制限制，不可能事必躬親，中心學校的校長本身要負責中心學校的管理，也不可能有更多時間和精力去充分了解全鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學情況。二是義務教育的管理和籌資責任權上劃后，基層政府和社區(qū)不再像以前那樣積極參與教育決策和對教育投入過程的監(jiān)督，這在一定程度上降低了義務教育的供給效率。另外，目前中、西部省份雖名義上實行“以縣為主”，但在實際運作中，義務教育大部分經(jīng)費均來自中央?？?，而中央提供?？畹闹饕罁?jù)是各縣上報省后匯總的數(shù)據(jù)。由于傳遞鏈太長，監(jiān)管困難，難免會因信息不對稱而出現(xiàn)道德風險。即使不存在虛報數(shù)據(jù)套取中央資金問題，如此多的教育?？睿蚕魅趿说胤礁鶕?jù)本地實際情況發(fā)展教育的自主性。

三、完善“新機制”的政策建議

根據(jù)上述分析，進一步完善我國的義務教育財政體制，滿足義務教育經(jīng)費“充足、效率和公平”三個要求需要著力解決的主要問題包括：一是在義務教育事權劃分上，如何在確保義務教育管理和支出責任“以縣為主”的前提下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村對義務教育財政決策和管理的參與機會，以提高義務教育的供給效率。二是在明確縣是義務教育供給主體的前提下，上級政府如何采取合適的干預機制(合適的補助形式)，有效地解決縣級政府義務教育財政支出“激勵不足”的問題。三是在我國均等化的一般性轉移支付尚未建立起來情況下，如何縮小義務教育生均支出的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距。本文就如何進一步完善我國義務教育財政體制提出了如下幾點建議：

第一，在義務教育事權劃分上，根據(jù)財政分權理論和便于管理的原則，義務教育事權應實行“縣級管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和行政村(社區(qū))為輔，中央和省加強指導”的管理體制。針對農村稅費改革中義務教育事權上劃到縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村對義務教育的管理弱化，導致教育資源配置效率的損失，可以考慮借鑒美國和日本的經(jīng)驗，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、城市街道和社區(qū)建立一個充分反映民意的教育委員會。該委員會為非常設機構，可以定期或不定期的召開會議。人員組成包括村(社區(qū))領導、居民代表、家長代表、學校代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人大代表和主管教育領導、教育專家等，其主要職責是，向縣教育主管部門提出促進當?shù)亟逃l(fā)展的建議，負責審查轄區(qū)中小學的教育預算和規(guī)劃，對教育經(jīng)費的使用進行監(jiān)督等。

第二，義務教育經(jīng)費在多級政府間的分擔上，按照目前正在推進的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政縣管、省財政直達縣”的財政管理體制改革，地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化，而村在我國不構成一級政府，故在法律和制度安排上，我國義務教育籌資責任主要應在中央、省和縣三級政府間共同分擔。至于如何分擔義務教育籌資責任，以及采取什么樣的形式來分擔，必須充分考慮我國的國情。我國人口眾多，不少省的人口比一些發(fā)達國家總人口還多，由中央和省直接承擔某項義務教育支出責任都會因信息不對稱而導致高的決策成本。因此，在我國三級政府間義務教育籌資責任劃分及其分擔形式上，我們傾向借鑒美國的一些具體做法。具體說：中央主要責任是平衡各省的財政能力，為義務教育階段學生免費提供教科書，并采用教育券的形式為困難家庭學生提供額外財政支持。省負有平衡轄區(qū)內義務教育財政能力和矯正地方義務教育供給行為的主要責任。在落實責任的機制上，可以借鑒美國州對學區(qū)撥款公式，即首先核算轄區(qū)范圍內縣標準義務教育財政需求和財政收入，對于有缺口的縣提供基本補助。

第三，考慮到我國中西部省份一些貧困縣的中小學所需新建和維修經(jīng)費缺口較大，在該項支出籌資責任劃分上，國家級貧困縣的項目支出經(jīng)費由中央、省和縣按比例負擔，非國家級貧困縣的項目支出，由省根據(jù)縣財政能力按一定比例對縣進行配套。

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