王 婧 劉艷平

中國的抗災(zāi)能力,從時間軸來看,呈現(xiàn)出明顯的橄欖形——在災(zāi)難發(fā)生后的緊急救援時刻,表現(xiàn)得很突出;但在災(zāi)前的預(yù)防和災(zāi)后的重建,能力相對弱小

西南五省大旱、玉樹地震、多省洪災(zāi)、舟曲泥石流……2010年,在剛剛過去的8個月里,中國經(jīng)歷了太多不幸和苦難。據(jù)國土資源部的《全國地質(zhì)災(zāi)害通報》,2010年上半年,全國共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害19553起,是去年同期的10倍以上。

“多難興邦”,兩年前的汶川地震之后,溫家寶總理曾經(jīng)在北川中學(xué)的黑板上寫下這4個大字——這也是對國人極大地鼓舞。

中國,有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴重的地區(qū)。兩年過去了,這個世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家,準備好了嗎?

“中國目前的抗災(zāi)能力,從時間軸來看,呈現(xiàn)出明顯的橄欖形——在災(zāi)難發(fā)生后的緊急救援時刻,表現(xiàn)得很突出;但在災(zāi)前的預(yù)防和災(zāi)后的重建,能力相對弱小?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長鄧國勝,在接受《中國新聞周刊》采訪時如是說。

預(yù)防,從5000萬到50億

“1990年-2008年間,我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人(次)受災(zāi),倒塌房屋約300萬間,緊急轉(zhuǎn)移安置人口約900萬人,直接經(jīng)濟損失近2000億元?！痹?010年5月7日的“國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”上,民政部國家減災(zāi)中心周洪建給出了以上數(shù)據(jù)。

他在一幅中國地圖上標注:在東北,“顯著變暖,極端高溫頻繁”;在華北,“降水明顯減少”;在長江流域,“中下游降水增多,洪澇頻繁,上游降水減少,干旱加重”;在東南沿海及華南地區(qū),“臺風(fēng)和咸潮災(zāi)害加重”;在西北,“明顯變暖,冰川后退”;在青藏高原,“雪線上升”;在西南地區(qū),“降水增加,但季節(jié)性干旱頻繁發(fā)生”。

在中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測室主任周平根的地圖中,這7大區(qū)域更是被細化成了約20萬個點,分布在他那1640張以縣為單位的“地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)性分區(qū)圖”上。在這1640個縣里,有1000多個縣已經(jīng)完成了地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警系統(tǒng),“但真正做得好的不多”。

就在舟曲泥石流發(fā)生前一周,國土資源系統(tǒng)的專家在重慶探討,“中國自然災(zāi)害的風(fēng)險究竟有多大?”

“我們不能總是強調(diào)人定勝天,我們要順應(yīng)自然的規(guī)律。在中國,我們評估后給出的數(shù)據(jù)是,在預(yù)防上,我們沒有把握說零傷亡,我們的最低風(fēng)險仍然有300人。這就意味著,即使按照發(fā)達國家的水平加大投入,我們每年仍然有300人左右無法避免因地質(zhì)災(zāi)害死亡的命運?，F(xiàn)在,除去特殊狀況,中國平均每年因地質(zhì)災(zāi)害死亡的人數(shù)約為七八百人?！敝芷礁f。

《中國新聞周刊》采訪的多位專家都表示,災(zāi)前的預(yù)防,是整個防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的重中之重。防患于未然,才能事半功倍。

但周平根認為,國家在地質(zhì)災(zāi)害防治上的投入還遠遠不足。

在2008年以前,中央政府每年在地質(zhì)災(zāi)害治理上的投入是5000萬元,但汶川地震后讓國家對自然災(zāi)害的防治更加重視。周平根介紹,2009年,中央財政投入了8億治理經(jīng)費,2010年投入了14億, “2011年,我們要爭取50億以上的投入用于地質(zhì)災(zāi)害的防治,我們準備把這個寫入‘十二五規(guī)劃中。”

地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)費的投入主要包括三部分。周平根解釋,“一是采取工程治理現(xiàn)有的特大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點;二是搬遷一些重災(zāi)區(qū);三是加強非工程措施,主要是用來發(fā)動群眾群測群防,加強重點地區(qū)和重點災(zāi)害的專業(yè)監(jiān)測,以及宣傳防災(zāi)減災(zāi)的必備知識。”

對于重災(zāi)區(qū)的搬遷,周平根稱,現(xiàn)在約有1萬個重災(zāi)點需要搬遷,涉及人數(shù)為100萬人左右,“如果每年花20個億搬遷20萬人,5年可以搬完。”

救援,從應(yīng)急到專業(yè)

汶川地震發(fā)生后,溫家寶總理當(dāng)即趕赴災(zāi)區(qū),親臨現(xiàn)場指揮救災(zāi)。災(zāi)區(qū)各級政府快速啟動應(yīng)急預(yù)案,同時,部隊也迅速投入到救災(zāi)工作中。中國快速、高效的救援行動,受到國內(nèi)外的一致好評。

與此相對應(yīng)的是,美國卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生時,美國總統(tǒng)布什還在度假,直到兩天后才終止度假返回白宮。美國的救援指揮部于颶風(fēng)發(fā)生36小時之后才成立,5個小時后才向災(zāi)區(qū)派遣第一支救援部隊,人數(shù)只有1000人。而向來以行政高效著稱的日本,在阪神大地震發(fā)生后,政府行動遲緩,備受民眾指責(zé)。

“中國建立的應(yīng)急救助體系和四級響應(yīng)系統(tǒng)在汶川地震中充分發(fā)揮了作用?！编噰鴦偃缡窃u價,“具有中國特色的政府主導(dǎo)、軍隊參與的緊急救災(zāi)模式具有明顯優(yōu)勢。”

這套四級響應(yīng)系統(tǒng)是王振耀推動建立的。那時,他剛剛上任民政部救災(zāi)救濟司司長。2003年的“非典”觸動了中國應(yīng)急管理的軟肋,從而催生了中國應(yīng)急體系的從無到有。

到2005年禽流感爆發(fā)之時,這套應(yīng)急體系已經(jīng)逐漸成熟。2006年,國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。一年后,《突發(fā)事件應(yīng)對法》開始實施,中國的危機管理制度進入一個嶄新的階段。

如今,56歲的王振耀辭去民政府慈善司司長一職,跳槽到北京師范大學(xué)壹基金公益研究院擔(dān)任院長。但談到四級響應(yīng)系統(tǒng),王振耀仍然很自豪,“制度在那放著,當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后,死亡多少人,轉(zhuǎn)移多少人數(shù),倒塌多少房屋,應(yīng)該啟動哪一級的預(yù)案,主管領(lǐng)導(dǎo)什么時間到達現(xiàn)場,物資什么時候到達,都有明確的規(guī)定。即使我走了,這套制度依然在很好地運轉(zhuǎn)。”他把這套制度稱為“一個體制性的跨越”。

不過,王振耀坦誠,“在黃金72小時,政府的表現(xiàn)的確可圈可點。但我們還必須承認,我們還有很多地方值得改進。一個最顯著的表現(xiàn)就是,唐山大地震的時候,我們是用鐵鏟去救援,幾十年過去了,到汶川地震的時候,我們?nèi)匀贿€是用鐵鏟去救援,甚至是用手刨?！?/p>

在中國的歷次救災(zāi)中,政府始終發(fā)揮著絕對主導(dǎo)作用,軍隊則是當(dāng)之無愧的救災(zāi)主力軍。2006年,國務(wù)院辦公廳和中央軍委辦公廳曾聯(lián)合發(fā)文,要求“進一步加強軍地(軍隊與地方)自然災(zāi)害信息共享機制建設(shè)”。此后,總參和國家20多個部委建立了信息溝通機制——包括中國地震局、民政部、水利部和林業(yè)局等。

2008年,13.7萬大軍馳援汶川,有媒體評價 “驚天地,泣鬼神”。但在專業(yè)人士看來,中國救援能力的軟肋暴露無遺。俄羅斯的專業(yè)救援人員共有50萬,美國則至少有40萬?！昂芏嘀衼唶业膶I(yè)救援隊伍都有近10萬人,但我們的專業(yè)救援隊,在汶川地震時,只有240人?！蓖跽褚f。在他看來,中國“怎么都得有一支10萬人的專業(yè)救援隊伍吧”。

汶川地震以后,中國國際救援隊——這支中國唯一的專業(yè)救援隊,從240人擴充到了480人。

2009年,國務(wù)院辦公廳專門發(fā)布《關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》。2010年4月,解放軍總參謀部應(yīng)急辦主任田義祥對媒體宣布,軍隊將建成8支共5萬人的國家級專業(yè)應(yīng)急救援部隊,按要求2010年底將全部形成應(yīng)急救援能力。

此外,2009年,民政部對中央救災(zāi)物資儲備庫重新規(guī)劃布局,數(shù)量由原來的10個增加到24個,但多數(shù)都在規(guī)劃或在建。

2010年5月,昆明中央救災(zāi)物資儲備庫建成并投入使用。這是中國目前已建成的規(guī)模最大救災(zāi)儲備庫:“可同時停放起降兩架大型直升機;可滿足70萬災(zāi)民的基本生活需求?！背啥贾醒刖葹?zāi)物資儲備庫仍然處于在建狀態(tài),這將成為中國規(guī)模最大的物資儲備庫。

有專家指出,緊急救援的背后,有設(shè)備需求、專業(yè)人員需求、保險需求、醫(yī)療救助體系等等,“每年國內(nèi)將有上千億人民幣的市場潛力,國際需求也將近千億美元。但目前,救援產(chǎn)業(yè)鏈在民間市場還未得到進一步開拓和提升?！?/p>

民間,500億善款怎么用?

“在緊急救援階段,面臨的主要任務(wù)是在黃金72小時之內(nèi)搶救生命,解決災(zāi)民最基本的生活問題,解決問題的基本原則是速度快,但民間組織或公眾參與的程度相對低。政府在決策時,并不需要征得民間組織的同意?！编噰鴦僬f,“但在災(zāi)后重建階段,面臨的主要任務(wù)是災(zāi)民的心理撫慰、生計發(fā)展、社區(qū)再造等問題,這是適應(yīng)性的問題。解決適應(yīng)性問題的基本原則是解決速度相對慢,民間組織或公眾參與的程度相對高?！?/p>

因為有了汶川地震,2008年成為中國“公民社會元年”。在這一年,中國大陸地區(qū)民眾個人捐款達458億元,占捐款總額的54%,遠高于大陸地區(qū)企業(yè)捐款數(shù)的388億元。

“中國社會存在著豐富的慈善資源,汶川地震進一步喚醒了中國公眾的慈善意識,改變了國內(nèi)的捐贈來源結(jié)果?！蓖跽褚诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時說,“過去幾年中,我國個人和企業(yè)捐贈保持著2:8的比例。但汶川地震中,來自個人的捐贈首次超過了企業(yè)?！?/p>

那時,民政部慈善事業(yè)協(xié)調(diào)辦公室的一份報告中說,“我國的全民慈善已經(jīng)初現(xiàn)雛形?！?/p>

2008年9月,民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司成立,王振耀從呆了11年的民政部救濟與救災(zāi)司調(diào)任社會福利與慈善事業(yè)促進司任司長,他比喻接手的是“在汶川地震里長大10歲的中國慈善”。

在汶川抗震救災(zāi)中,給國人印象最深的是捐款方式的多樣性?！耙郧耙惶崞鹁杩?給我最直接的反應(yīng)就是捐款箱?！币晃槐本┦忻窀嬖V記者,“但是現(xiàn)在抗震救災(zāi)的捐款方式真讓我大開眼界,除了募捐箱募捐之外,網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬、手機短信捐款等都出現(xiàn)了,甚至通過網(wǎng)上購物平臺都能捐款,讓捐款變得十分方便!”

因此,把汶川地震捐贈情況和1998年抗洪的募捐數(shù)據(jù)比較,中國慈善發(fā)展的速度就可見一斑:1998年抗洪募捐的款物總計約為64819萬元,10年后在GDP總量增長3倍的基礎(chǔ)上,2008年汶川地震捐款數(shù)額已是1998年的近58倍。

“平民慈善的力量到底有多大?”王振耀算了一筆賬:“目前我國城市生活的人口是5億,如果每人一年捐100元錢,僅此一項全國每年就能募集到500億善款?！笔聦嵣?2007年,我國公眾和企業(yè)的慈善捐贈總額才達到了223.16億元,這就是說,“平民慈善是我國慈善事業(yè)尚待開發(fā)的一個寶藏,潛力無窮?！?/p>

汶川地震之后,中國人的慈善意識迅速覺醒。

玉樹地震之后,在央視的賑災(zāi)募捐晚會上,短短幾個小時的時間,就籌得善款21.75億元。根據(jù)國家審計署最新數(shù)據(jù)顯示,截至7月9日,全國共接收“玉樹地震”捐贈款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元,而中央財政今年撥付的重建專項資金另有90億元。

另一支迅速成長的力量是NGO。結(jié)合各方面數(shù)據(jù)估算,汶川地震救災(zāi)期間入川志愿者為在130萬人次;省內(nèi)志愿者在300萬人次。根據(jù)中國社會工作協(xié)會志愿者工作委員會專家測算,在其他省市,參與賑災(zāi)宣傳、募捐、救災(zāi)物資搬運的志愿者超過1000萬人,所有志愿者的服務(wù)價值高達165億元。

救災(zāi),給社會更多機會

在汶川大地震的捐贈中,有80%以上的善款間接或者直接捐給了政府部門,或者通過地方慈善機構(gòu)交由政府統(tǒng)籌使用。但中國紅十字總會、中華慈善總會和全國性公募基金會所接受的社會捐贈資金,仍可由這些民間組織自行安排使用。這筆資金大約有74.11億元,只占到整個救災(zāi)捐贈的11.36%。

即便如此,在2008年下半年,紅十字基金會就從13億元賑災(zāi)捐款中拿出2000萬元,分三輪公開招標汶川大地震災(zāi)后重建項目,以基金會對接草根NGO的模式,讓民間的資源回歸民間。在紅十字基金會看來,“這2000萬投入的社會效應(yīng),遠遠超過了之前與政府合作、在硬件建設(shè)上投入的6億元?！?/p>

此后,在2009年8月,中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等七家基金會,再次面向草根NGO發(fā)起了一輪公益項目招標,招標總額同樣達到了2000萬元人民幣。

在災(zāi)后重建階段,NGO“招標”的模式,在鄧國勝看來是一個“巨大的進步”,因為這是“從政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。

然而,中國 “小政府,大社會”的公民社會還遠遠沒有成型。在玉樹地震后,7月7日,民政部會同五部委發(fā)布《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》,13家全國性公募基金會募集的善款,需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中,由青海省方面統(tǒng)籌安排使用。

這引發(fā)了社會的種種質(zhì)疑。民政部有關(guān)負責(zé)人對此解釋,這是考慮到“玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)十分艱巨繁重,并面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態(tài)脆弱和建筑資源嚴重不足等特殊困難”后做出的決定。

鄧國勝對此評價,“對全國公募基金會的收繳規(guī)定,意味著政府的權(quán)力更進一步了?！?他認為,從國外的經(jīng)驗看,捐贈資金的多元、分散使用,總體來說效果要優(yōu)于政府“集中使用”,比如,“對于農(nóng)村的災(zāi)區(qū)而言,民宅或?qū)W校是集中建設(shè),還是分散建設(shè)?建在什么地方,采取什么方式建設(shè)?這些問題并沒有唯一的標準答案。再比如,采用哪種扶貧模式才能區(qū)的最好的扶貧效果?選擇哪種重建方案最可行、最有利?這些問題都沒有簡單的答案,需要人們不斷去調(diào)整和適應(yīng)。”

“社會參與救災(zāi)力量的大小,在一定程度上取決于經(jīng)濟發(fā)展的水平、群眾的參與意識等,還有一個重要的因素是政府給予的寬松環(huán)境。現(xiàn)在的問題是,政府要給社會一個機會?！编噰鴦僬f,“一個理想的模式是,通過民間組織救災(zāi)聯(lián)合會或網(wǎng)絡(luò)的方式,將民間組織或志愿者納入救災(zāi)管理的體制?！?★