楊正蓮

一直懸而未決的芙蓉區(qū)東牌樓項(xiàng)目，此次以棚戶區(qū)改造的名義推進(jìn)，而這正是長沙市實(shí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置新政策后的第一個(gè)項(xiàng)目。

2月24日，農(nóng)歷正月十一，一度飆升至30.1℃的湖南長沙，創(chuàng)下有氣象紀(jì)錄以來2月氣溫最高值。艷陽之下，紅色的“征”字，在長沙東牌樓粉白的墻壁上格外醒目。

這一天，長沙市民丁文茵再次確信，東牌樓地塊已經(jīng)被規(guī)劃為中央商務(wù)區(qū)的核心，她家房屋所在的地方將被用于商業(yè)開發(fā)。此前，丁文茵家的房子已經(jīng)被政府以“公共利益”的名義征收，并在—個(gè)月之前被強(qiáng)制執(zhí)行。其依據(jù)是2009年7月開始實(shí)施的《長沙市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置工作規(guī)定》。

十幾天前，國務(wù)院法制辦就《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》面向社會公開征求意見也已經(jīng)結(jié)束。一改此前的“拆遷”為“征收”，正是中國城市房屋拆遷制度變革中的最新亮點(diǎn)，其用意在于規(guī)范政府對國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償。長沙市政府征收的先行試驗(yàn)，無疑具有樣本意義。

“征收”名義下，補(bǔ)償并無改觀

2009年8月5日，早起的丁文茵和長沙市芙蓉區(qū)東牌樓居民發(fā)現(xiàn)，一夜之間，巨大的征收公告貼遍了社區(qū)的各個(gè)角落。長沙市芙蓉區(qū)政府在公告中宣稱，要對東牌樓棚戶區(qū)改造第一期工程項(xiàng)目用地紅線范圍內(nèi)的國有土地上房屋及其附屬物進(jìn)行征收。

根據(jù)國務(wù)院對近幾年的全國城市建設(shè)總體部署，“棚戶區(qū)改造”是解決中低收入家庭擺脫常年失修的危房，住上質(zhì)量安全住房為宗旨的。其要義是，“改善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境”。

但丁文茵和街坊們“改善居住環(huán)境”的訴求，卻很快落空。丁文茵發(fā)現(xiàn)，政府委托的評估公司對他們的房地產(chǎn)分類評估結(jié)果顯示，新住宅基價(jià)只有4563元／平方米。評估公司就此評估結(jié)果作出的說明顯示，這個(gè)價(jià)格已經(jīng)包括了被征收房屋和該房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)及其附屬物。

彼時(shí)，長沙市的商品房均價(jià)已經(jīng)是5000～6000元／平方米。而東牌樓位于長沙的城市中心，湖南當(dāng)?shù)孛襟w形容此地為“流金淌銀之地”。此地居民，有相當(dāng)一部分人依靠租金或者經(jīng)營謀生。丁文茵則在2000年把自家占地三十多平方米的四層小樓房，改成了11間客房，收入足夠一家人的日常生活所需。

“按照這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我們只能在距離現(xiàn)在居住地十公里以外的郊區(qū)買到住房。”丁文茵對此頗為不滿：“這樣不僅損害我們的入學(xué)、就醫(yī)、生活的便利，同時(shí)意味著我們很多靠租金生活的住戶每月租金損失一半以上?！?/p>

丁文茵希望，能夠在棚戶區(qū)改造中就地安置，這也是許多東牌樓原住民的共同心愿。然而，政府的“征收規(guī)劃中”并沒有此項(xiàng)安排，在致東牌樓居民的公開信中，芙蓉區(qū)政府明確表示，就地安置不可能。

國家住建部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確指出，城市和國有工礦棚戶區(qū)改造實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由被拆遷人自愿選擇，可以是貨幣補(bǔ)償，也可以產(chǎn)權(quán)置換補(bǔ)償。

公共利益疑云

出現(xiàn)在東牌樓的“征”字，主要是源于《長沙市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置工作規(guī)定》。該規(guī)定由長沙市政府門戶網(wǎng)2009年7月29日公布，并且在2009年7月1日已經(jīng)開始實(shí)施，其中明確的使用范圍是“符合公共利益的建設(shè)項(xiàng)目需要”。

然而，長沙市發(fā)改委網(wǎng)站上一份《長沙招商項(xiàng)目目錄(2009)》卻引起丁文茵的懷疑。在這個(gè)文件中，東牌樓項(xiàng)目被介紹為，處于中央商務(wù)區(qū)商業(yè)圈，擬建大型購物商場、高檔酒店、服務(wù)式公寓等。同樣的表述，也出現(xiàn)在中國政府采購招標(biāo)網(wǎng)上。

疑點(diǎn)越來越多。在解釋為什么只能實(shí)行貨幣補(bǔ)償安置時(shí)，東牌樓棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征收工作指揮部直言，根據(jù)長株潭城市群中整體規(guī)劃，東牌樓將作為商務(wù)商業(yè)用地，沒有住宅規(guī)劃。

此前，關(guān)于東牌樓地區(qū)的拆遷傳言一直流傳。2006年，當(dāng)?shù)卣噲D引進(jìn)香港恒隆集團(tuán)進(jìn)行商業(yè)拆遷。恒隆地產(chǎn)有限公司也曾在其官方網(wǎng)站上公告稱，該公司計(jì)劃投資40億元人民幣，在長沙市芙蓉區(qū)東牌樓舊城改造區(qū)建—個(gè)大型綜合商業(yè)項(xiàng)目，包括高檔次購物中心、辦公大樓、酒店式公寓等，總建筑面積約達(dá)50萬平方米。但該項(xiàng)目卻遲遲沒有簽訂合同。

“(恒隆)覺得前期的成本太大”，芙蓉區(qū)人民政府副區(qū)長嚴(yán)國益曾經(jīng)對媒體表示，長沙市政府一直與開發(fā)商進(jìn)行洽談，“最后皆因拆遷成本的原因放棄”。

一直懸而未決的芙蓉區(qū)東牌樓項(xiàng)目，此次以棚戶區(qū)改造的名義推進(jìn)，正是長沙市實(shí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償安置新政策后的第一個(gè)項(xiàng)目。

在長沙市的整體規(guī)劃中，未來3年時(shí)間，改造二環(huán)線以內(nèi)的棚戶區(qū)，啟動棚改項(xiàng)目109個(gè)，拆遷面積730萬平方米，涉及18萬居民。2008年底，在接受央視經(jīng)濟(jì)頻道《獻(xiàn)計(jì)中國增長》欄目訪談時(shí)，長沙市市長張劍飛曾經(jīng)表示：“如果能夠把這18萬居民從棚戶區(qū)‘解放出來，還可以產(chǎn)生很大一部分商品房需求?！备鶕?jù)他的推算，1平方米棚戶區(qū)拆遷可以產(chǎn)生1.5平方米需求，730萬平方米棚戶區(qū)拆遷，就可以帶動千余萬平方米的購買需求。

丁文茵證實(shí)，自從2009年8月份東牌樓棚戶區(qū)改造項(xiàng)目啟動以來，周邊房價(jià)漲幅高達(dá)兩千元每平方米。其中，前十—個(gè)月的二手房交易套數(shù)同比翻了一番，房價(jià)上漲成為2009年下半年的長沙市場主旋律。

長沙市政府法制辦副主任錢曉剛向《中國新聞周刊》證實(shí)，《長沙市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置工作規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)主要是基于地方建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。“基層政府在實(shí)踐的過程中遇到了大量的拆遷與《物權(quán)法》相矛盾的地方，老的拆遷條例沒有修改，國家法律配套的東西暫時(shí)還沒有出臺?！彼f，“現(xiàn)實(shí)中存在的建設(shè)要搞，而下面政府的操作方式又不一樣，就必須要有—個(gè)規(guī)范的工作程序。”

此前，湖南省高院也出臺了關(guān)于房地產(chǎn)征收與拆遷司法案件的內(nèi)部指導(dǎo)性意見，試圖平衡公民權(quán)益與城市建設(shè)，并向長沙市發(fā)了司法建議的函件，期望地方政府在這一塊“先行先試”。

初稿由長沙市拆遷辦起草，并在2008年11月成文。文件起草過程中，包括國家建設(shè)部、湖南省高院、省政府等各方均參與討論，省市區(qū)三級法院也協(xié)商研究?！兑?guī)定》也借鑒了國家建設(shè)部在征收制度設(shè)計(jì)上的理念，“我們看到了建設(shè)部起草的草稿手抄本，這樣就能夠掌握國家的方向，我們的一些思考方向不能失誤”。錢曉剛說，“我們的程序應(yīng)該正當(dāng)合法和公平公正，而且征收的前提必須是公共利益?！?/p>

棚戶區(qū)改造到底算不算公共利益?長沙市政府法制辦副主任錢曉剛認(rèn)為，他們并沒有權(quán)力界定公共利益，“我們只是把公共利益作為政府進(jìn)行征收的前提?！?/p>

政府主導(dǎo)

盡管疑點(diǎn)頗多，但是政府作為征收主體卻是不爭的事實(shí)。

早在2009年3月，芙蓉區(qū)政府就注資成立了“長沙城東棚戶區(qū)改造投資有限責(zé)任公司”，作為實(shí)施芙蓉區(qū)舊城區(qū)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目融資和拆遷等工作的主體。

東牌樓棚改項(xiàng)目樓第一期拆遷的總用地面積約78畝，擬籌措資金12億元，補(bǔ)償?shù)馁Y金來自予市區(qū)兩級政府的公共財(cái)政以及政府貸款融資。

《長沙市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快改造工作的通知》顯示，政府棚區(qū)改造由財(cái)政部門返還拆遷補(bǔ)償安置騰地標(biāo)準(zhǔn)后，按市與區(qū)5:5比例分享收益或者同比例分擔(dān)虧損。

在官方的愿景里，政府作為主體進(jìn)行征收，有助于保護(hù)公民利益。但是在丁文茵等居民看來，面對強(qiáng)勢的政府公權(quán)力時(shí)，他們不可能作為平等的博弈主體去談判。

自從2009年9月起，每天早晨8點(diǎn)整，社區(qū)中心的征收指揮部樓頂?shù)拇罄瓤倳?zhǔn)時(shí)宣讀區(qū)政府的公告。丁文茵本人明顯感覺到壓力加大，是從11月開始，“區(qū)直單位全部人員都上馬輪番轟炸，包括檢察院、法院、稅務(wù)局、統(tǒng)計(jì)局、審計(jì)局、衛(wèi)生局，等輪番上陣，最多的時(shí)候八個(gè)人圍著你一家?！?/p>

根據(jù)芙蓉區(qū)官方統(tǒng)計(jì)，從8月29日開始，芙蓉區(qū)各部門抽調(diào)50％以上機(jī)關(guān)干部全面參與征收補(bǔ)償工作。工作的成效，被納入年終考核。在東牌樓部分居民手里流傳著一份《東牌樓拆遷手法》顯示，全區(qū)先后四批抽調(diào)區(qū)機(jī)關(guān)和街道干部582人參與拆遷，加上5個(gè)拆遷事務(wù)所工作人員462人，全區(qū)共計(jì)1044人參與拆遷工作，他們甚至總結(jié)出拆遷“五招三十六法”。

芙蓉區(qū)人民政府副區(qū)長嚴(yán)國益曾經(jīng)向媒體透露，按照以前的拆遷模式，之前預(yù)想的是兩年，現(xiàn)在不到半年就搬走92％。一位不肯透露姓名的被拆遷戶曾先生向《中國新聞周刊》記者表示，因?yàn)楦改改隁q已高，身體不好，經(jīng)不起十幾個(gè)人的輪番轟炸不得不簽約，“我媽媽有高血壓、心臟病，簽完合同就住院了，我們耗不起?！?/p>

盡管堅(jiān)持原地回遷，不肯簽約，丁文茵的房產(chǎn)還是沒有避免被強(qiáng)制執(zhí)行征收的命運(yùn)。2010年1月20日，在她和征收主體的談判尚未達(dá)成之前，位于東牌樓尚德街34號的丁文茵老宅被“征收”。