申欣旺

《憲法》將選舉權(quán)和被選舉權(quán)列為公民基本權(quán)利的首位，它是公民參與管理國家和社會事務(wù)的必要前提和有效途徑。25年來，蔡定劍和同仁們不懈推動《選舉法》逐步完善，他希望中國人能夠享有“人人平等”的選舉尊嚴(yán)。

3月8日上午，選舉法修正案草案如期提交十一屆全國人大三次會議審議。本次《選舉法》修改，最核心的內(nèi)容是廢棄所謂“四分之一條款”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表。修法的總體思路非常明確：體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等。

三天之前，溫家寶總理在政府工作報告中提出，“要發(fā)展社會主義民主，切實保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。此番表述被解讀成選舉法修正案草案的通過前奏。

“選舉制度的變遷反映了三十年來民主的發(fā)展。”中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍教授如此評價。這話并非信口說來，蔡定劍親歷、參與推動中國選舉制度發(fā)展，經(jīng)歷了“暗流涌動”“起起伏伏”的四分之一世紀(jì)。

1986年，蔡定劍進入全國人大常委會研究室，開始接觸選舉并從此“身陷其中”。25年后，他被公認為是該領(lǐng)域最權(quán)威的專家之一。2003年，他以一本《中國選舉狀況的報告》告別人大機關(guān)和他人羨慕的副局級身份，開始了離開官場的教學(xué)、研究生涯。

3月4日，蔡定劍和《中國新聞周刊》記者暢談《選舉法》修改，話題涵蓋三十年來中國選舉制度與民主進程的得失。

民主在試錯中前進

蔡定劍希望修改后的《選舉法》能夠給中國公民帶來更多“能夠?qū)崿F(xiàn)的平等”。將近60年的艱難實踐后，“城鄉(xiāng)公民相同比例選舉人大代表”寫進草案，在他看來具有“政治上的象征意義”，意味著“農(nóng)民在這個國家有地位、有同等的話語權(quán)”。

是否擁有平等的選舉權(quán)通常被視為民主實現(xiàn)程度的基本指標(biāo)，對選舉權(quán)進行具體規(guī)范的《選舉法》，其地位之高，在蔡定劍看來，“與人大組織法一道，是重建人民代表大會制度的基礎(chǔ)”，而后者則是我國的根本政治制度。

但《選舉法》與選舉權(quán)并非只是這樣抽象的政治符號，蔡定劍更愿意用活生生的例子來描述這部法律的具體意義。比如它是海淀區(qū)人大代表吳青被推選為北京市人大代表候選人的法律依據(jù)，它是深圳高級技工學(xué)校校長王亮被選為深圳福田區(qū)人大代表的權(quán)利基石。

1989年，身為北京外國語大學(xué)教師的吳青因出色履行區(qū)人大代表職責(zé)，被海淀區(qū)人大代表以“十人聯(lián)名”推舉的方式，當(dāng)選為北京市人大代表。

王亮的當(dāng)選有著不一樣的經(jīng)歷，但殊途同歸。

2001年4月，王亮所在的學(xué)校員工決定參加深圳福田區(qū)第四屆人大代表選舉時，卻發(fā)現(xiàn)學(xué)校錯過了選民登記，并因此失去了提名候選人的時機。在這種背景下，王亮自我推薦為候選人，也就是媒體所稱的“獨立候選人”，并通過選民“另選他人”的方式，獲高票擊敗兩名正式候選人而當(dāng)選為人大代表。

像吳青、王亮等人的當(dāng)選，并非某些官員的指派或者恩賜，實為選舉法有“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”的明確規(guī)定。

蔡定劍認為，1979年以來的歷次選舉法修改，彰顯了民主的進步。

1979年《選舉法》的重新制定直接推動了公眾對于民主實現(xiàn)途徑的探索，“1980年11月，北京市海淀區(qū)直選區(qū)人大代表，北京大學(xué)要選兩名人大代表，其中一名是學(xué)生。經(jīng)初步提名醞釀后，18名學(xué)生被提名確定為初步候選人。當(dāng)時，競選的大字報、辯論會、演講、座談會盛極一時，候選人經(jīng)常在餐廳、教室、廣場進行辯論、回答提問、發(fā)表演說。一系列競選后，一名國政系研究生以登記選民57％的得票率當(dāng)選?！?/p>

在全國范圍內(nèi)，湖南師院、浙江大學(xué)等也出現(xiàn)不同程度的競選。但此后，全國縣級直選總結(jié)報告指出，須堅決反對“極少數(shù)人利用選舉人大代表的機會，搞所謂競選”。

“1982年選舉法把‘用各種形式宣傳代表候選人改為只能‘在選民小組會上介紹所推薦的代表候選人，限制競選。”蔡定劍回憶，“這個微小的改動對競選形式進行了規(guī)范，民主實現(xiàn)的形式實際上被控制了?！?/p>

此次修正案草案中規(guī)定，“選舉委員會根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，介紹本人的情況，回答選民的問題”，實際上是對1982年的修正，使候選人能夠更大范圍地與選民交流，宣傳自己。

“這表明我們的民主政治在進步，很多東西在慢慢地回歸?！辈潭▌υu價說。

1986年，蔡定劍進人全國人大常委會研究室工作，正逢新一輪的選舉法修改。

“這次修改有—個特殊的背景，一方面經(jīng)過幾年的改革開放，社會上有力量要求進一步開放，并進行政治體制改革，另一方面也開始了對資產(chǎn)階級自由化的批評。當(dāng)時中央整體精神是發(fā)揚民主，中央書記處還專門轉(zhuǎn)發(fā)全國人大機關(guān)黨組《關(guān)于縣級以下人民代表大會換屆選舉若干問題的意見》，時任全國人大副委員長王漢斌還專門就縣鄉(xiāng)兩級選舉發(fā)表《依法辦事，尊重選民行使民主權(quán)利》的講話?！?/p>

蔡本人亦參與到具體的選舉工作中去，“1986年天津選舉的時候，我全程在場，當(dāng)時李瑞環(huán)同志是天津市長，他提名的副市長落選，而代表推選的副市長則選上了。”

后來為很多人稱頌的朱镕基市長選舉演說就發(fā)生在這個背景下。1988年4月24日，朱镕基應(yīng)上海市普陀區(qū)人大代表的要求，作了整整110分鐘的演說，贏得30多次掌聲，當(dāng)選為上海市第七任市長。

隨后形勢逆轉(zhuǎn)，民主選舉步人低潮。蔡定劍客觀評價說，“當(dāng)時的反復(fù)，為后來的《選舉法》修改甚至推動民主的發(fā)展積累了經(jīng)驗?！?/p>

制度在實踐中完善

蔡定劍介紹說，《選舉法》的很多制度是在實踐中完善的。比如，1979年《選舉法》曾對直接選舉和間接選舉中確定正式代表候選人規(guī)定了預(yù)選的方式：“如所提候選人名額過多，可進行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民(或代表)的意見，確定正式代表候選人名單?！?/p>

1986年的修法中刪去了這個條文。當(dāng)時的背景是“考慮到在一些地方選民集中起來比較困難，搞預(yù)選會增加選舉的工作量，所以就刪除了預(yù)選的規(guī)定”。

“預(yù)選是為多個候選人的出現(xiàn)所設(shè)計的一個制度，因為選民十人以上就可以提名，導(dǎo)致實踐中規(guī)定只有兩個正式候選人，但進入候選人名單的有數(shù)十人，這就需要—個預(yù)選程序來確立正式的候選人?！辈潭▌φJ為，“預(yù)選本身是—個不錯的制度，但很多地方省去了這個環(huán)節(jié)，直接從數(shù)十人中選出代表，因此受到詬病?！?/p>

刪去預(yù)選之后，選舉法規(guī)定由選民小組(或全體代表)反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民(或代表)的意見，確定正式代表候選人名單。

問題隨之而來，“選民提名的候選人往往在‘協(xié)商的過程中‘被協(xié)商掉了，暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重?！?/p>

經(jīng)過反復(fù)實踐，預(yù)選制度在1995年的

修訂中又被恢復(fù)。1995年《選舉法》明確規(guī)定在間接選舉中，如果所提候選人的人數(shù)超過法定的最高差額比例，“進行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，按照本級人民代表大會的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進行投票選舉。”

另外，在對代表的監(jiān)督、罷免和補選等方面，隨著實踐的發(fā)展和認識的提高，制度也在不斷完善。

1979年《選舉法》對代表的監(jiān)督、罷免和補選做了基本的規(guī)定。1982年《選舉法》則增加了對代表資格終止情況下補選的規(guī)定：地方各級人大代表“在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選?！?986年選舉法對代表罷免和補選的具體程序作了進一步規(guī)定：罷免代表和補選代表的“程序和方式，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定?！?/p>

此后，1995年、2004年的修改做了更為細致的規(guī)定。比如2004年《選舉法》修改將罷免縣級人大代表的選民聯(lián)名數(shù)提高到了50人，“對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務(wù)委員會書面提出罷免要求?！?/p>

人人得享尊嚴(yán)的選舉夢想

盡管進步可喜，但回溯過去三十年的實踐，蔡定劍認為，“中國的選舉制度發(fā)展應(yīng)有更大的期許?！彼睦碛墒?，“公民的權(quán)利意識增加了，主體意識也越發(fā)多元化，需要對此作出制度安排，才能更多地實現(xiàn)公民的政治權(quán)利，使公民享有應(yīng)有的尊嚴(yán)?！?/p>

蔡定劍反復(fù)強調(diào)未來選舉制度發(fā)展需要推進擴大直選范圍、解決非戶籍人口的選舉、推動競爭性選舉、選舉程序更加民主、對賄選進行界定、選舉委員會保持中立等六大改革。

對于擴大直選范圍而言，蔡定劍強調(diào)，“作為重建人大制度的基礎(chǔ)，1979年選舉法三大重要成果之一就是直選的推進，從之前鄉(xiāng)一級的直選推進到縣鄉(xiāng)兩級直選?，F(xiàn)在應(yīng)該向更高的層級推進?！?/p>

關(guān)于非戶籍人口的選舉問題，蔡定劍曾專門在東莞虎門鎮(zhèn)調(diào)研?！爱?dāng)?shù)氐姆菓艏Ｗ∪丝谑?0萬，戶籍人口只有5萬，比例達到了2:1，選舉權(quán)的問題在當(dāng)?shù)睾車?yán)重。”

“他們的選舉權(quán)問題變得緊迫，比如在東莞，當(dāng)?shù)厝艘词抢习?，要么是主管、會計之類，外地人大多是打工。東莞人就是資方，外地人就是勞方，在這樣情況下，政府很難嚴(yán)格監(jiān)督工廠，執(zhí)行《勞動法》。如果人大代表中有打工的農(nóng)民工在里面，他們的權(quán)利就會維護得好一些，情況也就有所不同了?！?/p>

蔡認為，“中國社會的發(fā)展迫切地需要解決常住非戶籍人口的選舉權(quán)。”他提出建議，只有采用以居住地為選舉所在地，才能根本上解決農(nóng)民的話語權(quán)和政治參與權(quán)問題，才能更好、更直接地反映選民的聲音，有效地解決選民跟代表的脫節(jié)問題。但遺憾的是，此次選舉法修正案沒有涉及這個問題。

對于競爭性選舉，蔡定劍認為，此次把“可以”設(shè)立秘密投票站改成“應(yīng)當(dāng)”，是個進步，但還需繼續(xù)改進?！?004年增加了預(yù)選，但沒有體現(xiàn)競爭性選舉。此次修改，應(yīng)該考慮增加選舉競爭性的原則和程序?！?/p>

再比如選舉程序上，蔡定劍提出“要更加民主化，公開化，透明化”。對于王亮采用的自薦選舉這種模式，蔡定劍建議立法者認真考慮，“原先的組織推薦，缺少嚴(yán)格的選舉程序?，F(xiàn)在人大代表可以自我推薦，此次修法應(yīng)該考慮這種模式?！?/p>