黨國(guó)英

真正落實(shí)土地保護(hù)責(zé)任、處理土地違法案件,中央機(jī)構(gòu)難免顧此失彼。每年數(shù)以萬計(jì)的土地違法事件,依靠中央政府機(jī)構(gòu)無論如何是應(yīng)付不過來的。農(nóng)地保護(hù)也需要建立一種有效的中央和地方的分權(quán)機(jī)制

中國(guó)改革的使命是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的過渡?？偨Y(jié)已經(jīng)完成過渡的國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn),改革的難題集中在三個(gè)方面,分別是處理好國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系以及勞動(dòng)和資本的關(guān)系?，F(xiàn)筆者就中央與地方的關(guān)系談點(diǎn)看法與認(rèn)識(shí)。

中央與地方的關(guān)系,核心是公權(quán)在不同層級(jí)政府之間的合理配置問題,其中關(guān)鍵,是解決地方政府的適度自治問題。過去我們有一種似是而非的觀點(diǎn),以為一提自治,就和“聯(lián)邦制”這類政體有關(guān)。其實(shí),地方自治是一切現(xiàn)代國(guó)家的制度安排,只是自治程度不同而已。歐洲一些國(guó)家至今仍然在推進(jìn)地方自治。自治在我們國(guó)家被稱為擴(kuò)大自主權(quán)。

從一般規(guī)律來講,自治與決策所依據(jù)的信息成本成正比,與決策所涉及的公共性成反比。信息成本越高,相應(yīng)的決策權(quán)越應(yīng)下放給基層政府;公共性越強(qiáng),相應(yīng)的決策權(quán)則越應(yīng)該收歸中央政府。我國(guó)農(nóng)村改革的一些難點(diǎn),也與政策制定和實(shí)施的權(quán)力在中央和地方之間的配置有關(guān)。總體上看,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)存在中央政府“一頭熱”的狀況。當(dāng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度加大以后,地方自主權(quán)問題更加明顯。

支農(nóng)政策的對(duì)象瞄準(zhǔn)。國(guó)家支農(nóng)政策直接或間接地要落在農(nóng)民頭上,但我國(guó)目前究竟有多少真正的農(nóng)民?這個(gè)問題不清楚,就會(huì)發(fā)生支農(nóng)資金的浪費(fèi)。目前支農(nóng)政策基本上覆蓋到了所有戶籍農(nóng)民,而實(shí)際上真正的農(nóng)民只是其中的一部分。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),專業(yè)農(nóng)戶日趨增加,兼業(yè)農(nóng)戶日趨減少。中央要掌握農(nóng)民的職業(yè)狀況,信息成本相當(dāng)高昂。因此,要依賴地方政府建立一種“注冊(cè)農(nóng)戶”制度,并下放支農(nóng)政策實(shí)施的監(jiān)管權(quán)。

財(cái)政支農(nóng)的效率。我們初步搜集的數(shù)據(jù)表明,目前全國(guó)約近20個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)在“三農(nóng)”領(lǐng)域有投入,所列的計(jì)劃或工程達(dá)120多項(xiàng)。有的工程項(xiàng)目由不同機(jī)構(gòu)在不同名目下設(shè)立。這種多頭、分散、細(xì)碎的投入難免影響到資金使用的綜合效益,有時(shí)還會(huì)增加地方政府的“尋租”成本。地方政府的對(duì)應(yīng)辦法是將資金捆綁起來使用,叫做“分賬不分事”。地方政府有時(shí)采取“翻牌”辦法應(yīng)付上級(jí)檢查工作。通過擴(kuò)大地方自主權(quán),建立一種機(jī)制讓地方政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中負(fù)起更大的責(zé)任,解決“一頭熱”問題,是一件需要認(rèn)真謀劃的事情。

農(nóng)地保護(hù)。在農(nóng)地保護(hù)方面,我們同樣面臨中央和地方廓清責(zé)任的問題。盡管中央政府現(xiàn)在可以利用衛(wèi)星圖片對(duì)土地使用進(jìn)行監(jiān)測(cè),但真正落實(shí)土地保護(hù)責(zé)任、處理土地違法案件,中央機(jī)構(gòu)難免顧此失彼。每年數(shù)以萬計(jì)的土地違法事件,依靠中央政府機(jī)構(gòu)無論如何是應(yīng)付不過來的。農(nóng)地保護(hù)也需要建立一種有效的中央和地方的分權(quán)機(jī)制。

“18億畝耕地紅線”政策被落腳在“基本農(nóng)田保護(hù)”上,是土地管理制度的一個(gè)很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本農(nóng)田”和非基本農(nóng)田之間玩障眼法,給農(nóng)地保護(hù)增添麻煩。應(yīng)該明確講“農(nóng)地保護(hù)制度”,而不應(yīng)劃分“基本農(nóng)田”和非基本農(nóng)田。所有農(nóng)田都應(yīng)保護(hù)。(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任、研究員)