新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實施，標(biāo)志著我國已經(jīng)完成了以農(nóng)支工、以鄉(xiāng)供城的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，開始進入以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。這就必然導(dǎo)致財政體制變革：由以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財政時代進入到一個主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代。縣鄉(xiāng)財政作為地方財政的基礎(chǔ)和國家財政的重要組成部分，不僅在保障基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、促進社會和諧穩(wěn)定及國家財政的穩(wěn)固與平衡方面發(fā)揮著重要作用，同時還擔(dān)負(fù)著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要職能。因此，改革縣鄉(xiāng)財政體制，是建設(shè)新農(nóng)村與促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。本文將以湖北省s縣與四川省L縣為例，分析新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實施后我國縣鄉(xiāng)財政體制改革現(xiàn)狀，并有針對性地提出建議。

一、農(nóng)村財政體制改革的主要措施與成效

新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實施后，中央加大了對農(nóng)村財政的投入，在緩解縣鄉(xiāng)村財政困難和建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度方面采取了一系列措施：(1)以實施“三獎一補”政策和擴大“省直管縣”財政體制改革試點為標(biāo)志，開始了理順省以下財政體制與充實農(nóng)村基層財政的改革。2009年，中央財政支農(nóng)資金達到7161.4億元，進行“省直管縣”試點的省已經(jīng)超過20個。(2)以取消“農(nóng)業(yè)四稅”(農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)為標(biāo)志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅賦體制過渡，以實施農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”為標(biāo)志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)同等的義務(wù)教育制度轉(zhuǎn)變，以建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標(biāo)志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的醫(yī)療服務(wù)制度方向邁進，以探索建立農(nóng)民最低生活保障制度為標(biāo)志開始向基本實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度方向努力。十七屆三中全會已經(jīng)將城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立作為2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)，其中新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點已經(jīng)從2009年起開展，預(yù)定目標(biāo)是2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

這些措施的成效也是有目共睹的：(1)縣鄉(xiāng)村財政收支結(jié)構(gòu)明顯改善。中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)縣鄉(xiāng)村財政收入由主要依靠農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽可霞壺斦D(zhuǎn)移支付。如在農(nóng)村稅費改革前，湖北省s縣和四川省L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中“農(nóng)業(yè)四稅”與五項統(tǒng)籌所占比例均超過50％；在取消農(nóng)業(yè)稅后，來自上級的財政轉(zhuǎn)移支付均達到了其財政收入的70％以上。近兩年來，這兩個縣的縣級財政收入中來自上級的財政轉(zhuǎn)移支付也達到了50％。其支出結(jié)構(gòu)中用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障的比例明顯上升。(2)縣鄉(xiāng)村財政實力有所增強，縣鄉(xiāng)村三級干部與農(nóng)村中小學(xué)教師的工資有了基本保障。(3)鄉(xiāng)村兩級的財務(wù)管理開始規(guī)范，濫收濫支、舉債建設(shè)的現(xiàn)象基本消除。

二、現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政體制存在的主要問題

與建設(shè)新農(nóng)村的要求相比，現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政體制仍然有許多不適應(yīng)的方面，其主要表現(xiàn)有：

1.沒有建立有公眾參與的自下而上的公共財政體制

目前所建立的村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管等自上而下的財政監(jiān)管體制雖然可在規(guī)范財政管理方面起到一些作用，但不能確保公共支出的效率與公正。從理論上講，基層財政最貼近公共品或服務(wù)的消費者，更容易獲得農(nóng)民對公共品或服務(wù)的需求信息，而且這些信息由基層財政使用不會出現(xiàn)因政府間信息傳遞可能發(fā)生的信息失真現(xiàn)象，更便于政府高效地安排公共支出。而基層財政能高效地提供公共服務(wù)是以轄區(qū)居民能夠準(zhǔn)確反映其需求、有效參與決策為前提的。如果基層財政開支不能體現(xiàn)公眾的意愿，其結(jié)果既不會公平也不會有效率。中國農(nóng)村地域廣大，區(qū)域發(fā)展不均衡，自然條件、人文環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與種植結(jié)構(gòu)等差異極大，不同地區(qū)農(nóng)村對公共品的需求相對于城市來說差異更大。因此，縣鄉(xiāng)村財政開支更需要廣大農(nóng)民參與決策、管理和監(jiān)督。

村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管體制雖在規(guī)范財政收支方面起到一些作用，但不利于廣大農(nóng)民行使對財政開支的民主決策、民主管理與民主監(jiān)督權(quán)：(1)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人可以此為借口不公布其財政收支明細(xì)，甚至不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表或村民代表會議提交預(yù)算報告。例如，2006年以后，L縣J鎮(zhèn)就不再在公示欄內(nèi)公布財政收支情況，也不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會提交財政預(yù)決算報告。其理由是：取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不向農(nóng)民收取任何費用了，其主要收入來源于上級的財政轉(zhuǎn)移支付和撥款；有許多撥款是沒有計劃的，完全要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長個人爭取，根本無法納入預(yù)算；因鎮(zhèn)財縣管，其收支已經(jīng)縣相關(guān)部門嚴(yán)格審核，不需要提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，也不必在公示欄公開。其下轄的村也上行下效，在2006年取消農(nóng)業(yè)稅后就不再公開財務(wù)收支細(xì)目了。理由同樣是：村沒有向村民收取任何費用，就沒有必要向村民公布賬目；現(xiàn)在是村財鎮(zhèn)管，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)審核村的收支，如果誰不放心，可到鎮(zhèn)里去查。(2)廣大農(nóng)民特別是村民代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也誤以為村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管是上收財政管理權(quán)，上級財政轉(zhuǎn)移支付的錢應(yīng)該由上級來管，因而放松了對財政的監(jiān)管，更何況到上級查賬比在本級審賬更麻煩。s縣自從2005年實行村財鄉(xiāng)管后，盡管不少村民和村民代表對村級開支的合理性有懷疑，但從未主動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)查過村級開支。

現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政預(yù)算制度與干部考核制度也不利于公眾的參與?？h鄉(xiāng)財政預(yù)算的主要問題是：(1)預(yù)算編制過程不透明，沒有廣泛征求轄區(qū)居民的意見。(2)提交人民代表大會審批的預(yù)算草案既不全面——沒有包括政府所有部門的開支，特別是沒有列支各部門的人員工資、獎金與辦公經(jīng)費，也不詳細(xì)——沒有詳盡的分類分項數(shù)據(jù)，特別是沒有將各類公共服務(wù)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費與工程經(jīng)費區(qū)分開來。(3)預(yù)算約束力較弱，違反預(yù)算方案的行為沒有得到有力制裁。縣鄉(xiāng)村干部考核制度的主要問題是：縣鄉(xiāng)村干部考核的標(biāo)準(zhǔn)不由縣鄉(xiāng)人民代表大會或村民代表會議制定而由上級制定；考核的主要依據(jù)不是其轄區(qū)居民對公共服務(wù)是否滿意、其財政收支是否嚴(yán)格執(zhí)行了預(yù)算方案，而是其是否完成了上級領(lǐng)導(dǎo)布置的各項任務(wù)。

2.財政轉(zhuǎn)移支付不透明、不規(guī)范且結(jié)構(gòu)不合理

財政轉(zhuǎn)移支付的不透明主要表現(xiàn)在財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、規(guī)模、程序、去向、用途沒有向社會公開；不規(guī)范主要表現(xiàn)在中央、省、市的財政轉(zhuǎn)移支付方案不是經(jīng)人民代表大會討論通過并明文公布實施的，轉(zhuǎn)移支付資金未經(jīng)嚴(yán)格審計。其結(jié)果是縣鄉(xiāng)村三級組織及其各部門領(lǐng)導(dǎo)人都可通過個人關(guān)系到自己的上級政府及相關(guān)部門爭取資金，所爭取資金的相當(dāng)部分沒有按申請的用途使用，不僅降低了轉(zhuǎn)移支付資金使用的效益，而且滋生了腐敗。如s縣是個農(nóng)業(yè)縣，在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務(wù)是向農(nóng)民收取各種稅費；在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務(wù)是招商引資和到上級政府及相關(guān)部門爭取各種資金。每年國慶節(jié)到春節(jié)的4個月時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和財政所長的主要精力都放在通過各種關(guān)系到省、市、縣各部門“找錢”上，所爭取的資金基本上沒有納入預(yù)算，其使用也沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的批準(zhǔn)與審核，留下了不少腐敗的空間。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決辦公經(jīng)費不足、機關(guān)工作人員的自籌工資與獎金來源問題，竟然明文規(guī)定：凡能夠從上級政府及其相關(guān)部門爭取到資金的可給予一定比例的活動經(jīng)費或獎金。于是，請客送禮甚至行賄與虛列公共開支項目等便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭取上級資金的主要方法。

財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在，專項轉(zhuǎn)移比重太大，一般支付比重太小。專項轉(zhuǎn)移就是中央根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展情況與社會發(fā)展需要來決定農(nóng)村公共品的類別，并將財政資金直接劃撥到相關(guān)部門，通過自上而下的部門系統(tǒng)來提供相關(guān)公共品，如義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、新合作醫(yī)療補助、土地整治等經(jīng)費是分別通過教育、交通、衛(wèi)生、國土資源等部門系統(tǒng)支付的。一般支付就是中央和省市不規(guī)定其轉(zhuǎn)移支付的具體用途，而由縣鄉(xiāng)村根據(jù)本地的實際來決定其用于公共品供給的種類。

專項轉(zhuǎn)移的好處是能夠保證資金按規(guī)定用途使用，確保國家資金的投入重點。專項轉(zhuǎn)移存在的問題是：(1)自上而下的各級部門本身就有既得利益于其中，這些部門在提供公共品時首先考慮的是部門的利益而不是農(nóng)民的利益。如劃撥給s縣的新合作醫(yī)療補助，受益最大的不是農(nóng)民，而是縣鄉(xiāng)醫(yī)療部門。其結(jié)果是實行合作醫(yī)療后，縣鄉(xiāng)醫(yī)療設(shè)備更新了，醫(yī)生待遇提高了，但醫(yī)療價格并沒有下降。(2)自上而下劃撥的專項經(jīng)費往往與農(nóng)村的實際需求有一定差異，從而不能準(zhǔn)確反映出農(nóng)民對農(nóng)村公共品需求的偏好。如近幾年來，s縣的土地綜合治理資金有幾千萬，都是由國土部門根據(jù)上面的要求來決定其用途。這些資金沒有用于農(nóng)民最需要的水渠、泵站維修和鄉(xiāng)村道路建設(shè)，而集中用于平整土地和修建所謂的標(biāo)準(zhǔn)化渠道。其結(jié)果是每畝投入資金近萬元，但一些山坡挖成的田和由湖泊堰塘填成的田，當(dāng)年根本無法種莊稼，標(biāo)準(zhǔn)化渠道根本無法供分田單干的小農(nóng)使用。(3)專項經(jīng)費容易向資源優(yōu)勢地方集中，造成扶強不扶弱的狀況。因為現(xiàn)在的某些專項撥款往往需有鄉(xiāng)村兩級配套資金，而公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，沒有能力配套；有能力配套的地方，公共品又相對豐富一些。如S縣鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金在最初大多投入到了交通相對便利、有能力配套的地方；而一些偏遠(yuǎn)地方由于沒能力配套，往往得不到資金。

一般支付的好處是，縣鄉(xiāng)政府是農(nóng)村基層政府，比較容易了解農(nóng)村公共品的需求狀況，并能分清輕重緩急，從而比較容易準(zhǔn)確到位地供給其轄區(qū)居民最需要的公共品。存在的問題是，在缺少強有力監(jiān)督的情況下，縣鄉(xiāng)政府傾向于將更多的資源用于政績工程乃至“謀利工程”。

相比較而言，專項轉(zhuǎn)移可能比一般支付問題更多，因為專項轉(zhuǎn)移的監(jiān)管主要來自上面，是以“一對多”；一般支付的監(jiān)管主要來自廣大群眾，是以“多對少”。在監(jiān)管效力方面，“一對多”不如“多對少”。

3.農(nóng)村公共服務(wù)財政投入機制改革不到位

以“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)財政投入機制改革，2003年開始于湖北咸安，目前在湖北、四川、河南、安徽等中西部農(nóng)業(yè)大省實行。改革的要點是：將鄉(xiāng)村事業(yè)單位中為三農(nóng)服務(wù)的農(nóng)技站、農(nóng)機站、畜牧獸醫(yī)站、水利站等站所(統(tǒng)稱“七站八所”)全部推向社會，其人員全部退出國家人事編制和財政供養(yǎng)系列，按照自愿選擇和自愿組合的原則，重新組建企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟實體——農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)公司；鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年需要完成的農(nóng)村公益性服務(wù)項目，連同具體的服務(wù)時間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、考核結(jié)算的要求等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財力的許可共同確定，并面向社會公開招標(biāo)。農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)公司和凡是具有規(guī)定資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會中介服務(wù)組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務(wù)活動。

這種改革雖然在精簡人員和機構(gòu)、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)上取得了一些實效，但給我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系造成的危害卻是毀滅性的，它造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技專業(yè)人員的大量流失、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的斷裂。改革后，農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)公司成為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，只能以事定費、以費定崗、以崗聘人，并且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一年一聘。農(nóng)技人員沒有了固定編制，其工資和福利也沒有了保障，干好了也不一定能干一輩子，與沒有技術(shù)、沒有固定職業(yè)的普通農(nóng)民工沒有兩樣。于是，S縣和L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員中50多歲的大多提前退休，年輕的大多外出打工，目前在崗的大多在40歲左右，數(shù)量不及改革前的一半。而且在崗的農(nóng)技人員中只有少數(shù)人仍然堅信農(nóng)村不能沒有專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)隊伍，將農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)推向社會不會長久，國家及地方政府總有一天會重新建立農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在等待中認(rèn)真從事本職工作；大多數(shù)人只愿做政府看得見、容易得到考核的表面工作，如發(fā)農(nóng)技報、搞技術(shù)培訓(xùn)等，不愿認(rèn)真學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，更不愿經(jīng)常深入農(nóng)戶和田間跟蹤觀察生豬、水稻、水果等的生長情況，因此不能及時發(fā)現(xiàn)禽畜和莊稼的病蟲害，不能及時對農(nóng)戶進行技術(shù)指導(dǎo)。近幾年S縣和L縣因禽流感、生豬高熱病、稻飛虱等高危害性的病蟲害流行和水旱災(zāi)害嚴(yán)重而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)收入減少與此不無關(guān)系。

這種改革特別不利于推廣見效慢、有一定風(fēng)險但有綜合效益的農(nóng)業(yè)新技術(shù)。因為農(nóng)民大多不愿承擔(dān)新技術(shù)試驗風(fēng)險與成本，只有身邊的農(nóng)民示范成功后，其他人才愿意仿效。而這種示范必須有以農(nóng)技推廣為終身職業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才全身心投入，才有可能成功。這些投入很難衡量，無法通過市場購買，非專業(yè)技術(shù)人才也不可能有這種投入。如既節(jié)水又增產(chǎn)的旱育稻技術(shù)、可以改善土質(zhì)的秸稈還田技術(shù)近幾年在四川、湖北農(nóng)村推廣緩慢，就是因為缺乏專業(yè)技術(shù)人員的大力推廣與示范。

4.縣鄉(xiāng)村財政的整體造血能力不強，且區(qū)域差別較大

新農(nóng)村戰(zhàn)略實施后，縣鄉(xiāng)村財政的整體實力有所增強，但與廣大農(nóng)民特別是貧困地區(qū)農(nóng)民對基本公共服務(wù)的需要相比，仍有差距。其主要表現(xiàn)是：縣鄉(xiāng)兩級均無自已的主體稅源，村對集體資源的支配能力下降；工商業(yè)不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)運轉(zhuǎn)與人員工資發(fā)放尚且困難，更不用說提供農(nóng)村公共品了。如2006年L縣J鎮(zhèn)財政預(yù)算支出只有296萬元(主要來自轉(zhuǎn)移支付)，但實際支出需400多萬元，其中村組干部的工資獎金預(yù)算為56萬元，實際支出為70多萬元；機關(guān)辦公經(jīng)費、人員工資獎金(統(tǒng)稱行政管理經(jīng)費)預(yù)算為144萬元，實際支出為230多萬元；其他(含農(nóng)業(yè)、水利、道路、社保等支出)預(yù)算為96萬元，實際支出為100多萬元?？傆嬞Y金缺口100多萬元，主要靠書記、鎮(zhèn)長、財政所長通過個人關(guān)系到上級政府爭取。有意思的是，所需資金基本上可在春節(jié)前爭取到位。而且，全國大多數(shù)財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法都類似于J鎮(zhèn)：不將政府工作人員的自籌工資與年終獎列入年初的預(yù)算支出，而在年終通過關(guān)系找上級政府及其他部門爭取資金，而且一般都能將這些資金爭取到位。

縣鄉(xiāng)村財政的區(qū)域差異不僅表現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的差別，而且也表現(xiàn)在同一地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差別。如與J鎮(zhèn)相隔不遠(yuǎn)的綿竹市x鎮(zhèn)，其所轄面積與J鎮(zhèn)相近，人口只是J鎮(zhèn)的1.5倍，但財政實力是J鎮(zhèn)的3倍。x鎮(zhèn)2006年的預(yù)算支出為843萬元，主要包括：農(nóng)業(yè)85萬元，水利(V型渠、水毀工程、水利設(shè)施)和氣象95萬元，工業(yè)交通(含村道建設(shè)補助和原修建工程遺留款)120萬元，文體廣播20萬元，教育22萬元，醫(yī)療衛(wèi)生9萬元，行政管理(含下發(fā)到村的轉(zhuǎn)移支付約100萬元)351萬元，公安28萬元，撫恤和社會福利45萬元，其他68萬元。其實際支出為900多萬元，多支出的部分主要用于水利。比較J鎮(zhèn)與x鎮(zhèn)的開支就可看出財政貧富差別：窮鎮(zhèn)用于農(nóng)村公共服務(wù)的預(yù)算資金很少，其行政管理經(jīng)費在預(yù)算中留有很大缺口，年終爭取的資金主要用于彌補這一缺口；富鎮(zhèn)預(yù)算中用于農(nóng)村公共服務(wù)的資金較多，其行政管理經(jīng)費預(yù)算留有余地，其預(yù)算執(zhí)行較好。

5.解決縣鄉(xiāng)村債務(wù)問題的措施不得力

關(guān)于縣鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模，目前還沒有全國性的權(quán)威數(shù)字，有人估計鄉(xiāng)村兩級債務(wù)已達10000億元，全國縣級政府債務(wù)大約在6000～9000億元之間。需要說明的是，全國縣鄉(xiāng)村債務(wù)分布是很不均衡的。如湖北省s縣2006年12月底的村級債務(wù)總額達到3.2億元，村平84.89萬元，人平646元；2007年初步審計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)直各部門的負(fù)債超過2億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1500萬元。而同為中西部地區(qū)的四川省綿竹市基本上沒有鄉(xiāng)村債務(wù)。關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)的成因及危害，已有很多研究”，不再贅述。需要注意的是，不準(zhǔn)清收前幾年的農(nóng)業(yè)稅及提留尾欠，在客觀上縱容了村民故意與鄉(xiāng)村兩級組織作對的行為和不守信用的行為，也縱容了村民對村集體和國家的賴賬行為，挫傷了以前按時足額繳納稅費、服從鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民的積極性；鄉(xiāng)村兩級組織不積極償還拖欠個人的債務(wù)，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)村基層黨組織與政府的信譽。這是目前湖北等地農(nóng)村難以通過“一事一議”興辦公益事業(yè)的根本原因。

三、進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制的建議

1.建立民主、透明、整體、有約束力的縣鄉(xiāng)村財政預(yù)算機制

從理論上講，凡是基層政府能夠做的事情，就盡量讓基層政府來做。只有基層政府做不了或做不好的事情，才應(yīng)當(dāng)由上一級政府或者是中央政府來做。因為基層政府更加能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r和居民需求來提供相應(yīng)的服務(wù)：一個地方的居民的喜好肯定要比總體人口的喜好要統(tǒng)一；基層政府的決策者更加了解地方的實際情況；不同地區(qū)有可能采取不同的方法提供公共服務(wù)，使用不同的方法來解決問題。地區(qū)間還可以互相學(xué)習(xí)，以提高公共服務(wù)的效率。

從目前的政府間事權(quán)劃分狀況看，縣鄉(xiāng)村三級財政在實際上也承擔(dān)了主要的農(nóng)村公共品和公共服務(wù)的供給：關(guān)系到起點公平與人力資源開發(fā)的農(nóng)村義務(wù)教育，是“分級管理、以縣為主”；關(guān)系到農(nóng)民身體健康的農(nóng)村合作醫(yī)療的資金籌集、補償以及日常運轉(zhuǎn)，由縣級組織負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)村協(xié)助；關(guān)系到農(nóng)民基本公共福利水平的鄉(xiāng)路、村路建設(shè)，是以縣鄉(xiāng)財政投入為主，村組籌資籌勞與之配套；與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的小型農(nóng)田水利設(shè)施的新建、改建、擴建、維修與管理，依賴縣鄉(xiāng)財政的支持與村組的協(xié)調(diào)；與農(nóng)民生活密切相關(guān)的民事糾紛調(diào)解和社會秩序的維護，主要由鄉(xiāng)村兩級組織負(fù)責(zé)。因此，從某種程度上說，縣鄉(xiāng)村三級財政資金使用的效率與公正性，直接決定了農(nóng)村的公共服務(wù)水平與政府的治理水平。而要確保這種效率與公正，必須建立民主、透明、整體、有約束力的預(yù)算制度。即縣鄉(xiāng)兩級財政預(yù)算必須得到縣鄉(xiāng)人民代表大會的審批，村級財政預(yù)算必須經(jīng)村民代表會議或村民大會審批；預(yù)算的內(nèi)容和程序必須公開，并允許公眾參與討論；預(yù)算應(yīng)包括所有將要開支的項目及其規(guī)模、理由、資金來源，特別是應(yīng)詳細(xì)地列支各部門的人員工資、獎金與辦公經(jīng)費和各項公共工程的資金；預(yù)算方案一經(jīng)權(quán)力機關(guān)(人民代表大會或村民代表會議)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，沒有預(yù)算的項目不能開銷，已經(jīng)在預(yù)算中列支的資金不能挪用，任何違反預(yù)算方案的行為都是違法的，必須追究法律責(zé)任。

為了保證預(yù)算能真正反映當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需要，必須完善現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)人民代表大會制度與村民代表會議制度：(1)代表應(yīng)按小選區(qū)選舉，即按代表名額及其所代表的人口數(shù)劃分選區(qū)，盡可能使各選區(qū)的人口基本相等，一個選區(qū)選舉一名代表，其中村民代表必須居住在其所代表的村民附近，以固定選民與代表的聯(lián)系；(2)代表與選民的聯(lián)系應(yīng)制度化，縣鄉(xiāng)代表應(yīng)經(jīng)常深入自己的選區(qū)了解選民的公共服務(wù)需求，村民代表必須及時向村民代表會議反映所代表村民的公共服務(wù)要求；(3)適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)人民代表大會的會議次數(shù)或延長會期，以便人民代表能仔細(xì)審批預(yù)算方案和審核預(yù)算執(zhí)行情況。同時，縣鄉(xiāng)財政預(yù)算草案應(yīng)在提交縣鄉(xiāng)人民代表大會審批前的一個月通過當(dāng)?shù)貓蠹垺⒂芯€電視與其他媒體向社會公布，還可舉辦聽證會，以廣泛征求轄區(qū)居民意見；預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)成為縣鄉(xiāng)人民代表大會考核縣鄉(xiāng)干部的主要依據(jù)。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，要建立透明、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體制。中央以及各級地方政府都應(yīng)在預(yù)算中根據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃制定詳明的財政轉(zhuǎn)移支付計劃，在提交同級人民代表大會審批后向社會公布。公布的內(nèi)容應(yīng)包括每一項轉(zhuǎn)移支付的確定數(shù)額、具體去向、使用要求，以便受益地居民參與規(guī)劃管理，并接受全社會的監(jiān)督。其次，應(yīng)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。主要是清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，將花錢的權(quán)力還給基層，增加基層財政的可支配財力。最后，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵循“雪中送炭”的原則，以縮小地區(qū)社會發(fā)展差距特別是基本公共服務(wù)水平的差距。凡是財力雄厚的地方，中央政府和上級政府應(yīng)“少提供”甚至“不提供”；凡是財力不足的地方，則應(yīng)當(dāng)“多提供”、“及時提供”，幫助它們達到全國最基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)與預(yù)防新增債務(wù)的機制

已有債務(wù)的化解辦法為：一是認(rèn)真清理，擠出債務(wù)中的水分。漏登的集體資產(chǎn)要追繳，虛報的債權(quán)債務(wù)要核減。二是認(rèn)真查處干部的違紀(jì)行為。追繳他們揮霍貪占的資產(chǎn)，按比例賠償因違紀(jì)行為造成的損失。三是分類化解債務(wù)。對于向民間高息借款形成的存量負(fù)債，實行本息分離，不準(zhǔn)利息轉(zhuǎn)本金；對以鄉(xiāng)村的名義為企業(yè)貸款而形成的債務(wù)，根據(jù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，劃轉(zhuǎn)由企業(yè)償還，其中關(guān)停的企業(yè)以拍賣閑置資產(chǎn)等形式償還債務(wù)；對確系用于公益事業(yè)的合理開支，可用集體經(jīng)濟收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠逐步償還；對因執(zhí)行義務(wù)教育達標(biāo)等國家政策而造成的債務(wù)，應(yīng)由中央或省級政府通過轉(zhuǎn)移支付償還；對因修建辦公大樓和干部職工住宅而產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)拍賣其房屋還賬。四是加大鄉(xiāng)村債權(quán)清償力度，疏通債務(wù)化解渠道。對應(yīng)當(dāng)繳納且有能力繳納農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅而故意拖欠的，要嚴(yán)格依照稅法規(guī)定追征，以保證基層財政收入，維護稅法的嚴(yán)肅性；對村提留尾欠，則根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民的實際承受能力，分年度、有計劃地進行清收。對無能力還款的困難戶，可經(jīng)村民大會討論實行減、免、緩的政策；對一次性還清欠款有困難的農(nóng)戶，可讓其分期償還；對欠款大戶，可給予優(yōu)惠政策鼓勵其積極還款；對有能力還款而拒不償還的農(nóng)戶，需要通過訴訟程序，依法清欠。五是通過壓縮行政事業(yè)開支償還債務(wù)。凡沒有能力償還到期債務(wù)的縣鄉(xiāng)政府和村級組織，其干部不得領(lǐng)取年終獎，其單位不準(zhǔn)有招待費開支，不得購買小轎車，不得興建或裝修樓堂館所，不得舉辦慶典或紀(jì)念性的會節(jié)。

預(yù)防新增債務(wù)的機制應(yīng)包括：屬于中央、省、市政府承擔(dān)的支出，相關(guān)財政部門應(yīng)該安排足額的經(jīng)費，不留資金缺口，盡量降低要求縣鄉(xiāng)財政配套的額度；減少上級財政對縣鄉(xiāng)財政的達標(biāo)升級考核，提高縣鄉(xiāng)財政自主理財?shù)哪芰?；?yán)格財政預(yù)算與審計制度，所有的預(yù)算支出必須有相應(yīng)的資金來源，預(yù)算要留有余地。

4.調(diào)整分稅制與改革農(nóng)業(yè)直補方式

首先，進一步進行省以下分稅制改革，合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善縣鄉(xiāng)財政收入體系?？砷_征財產(chǎn)稅作為縣鄉(xiāng)財政的主要稅源，也可將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅收入的大部分留給縣鄉(xiāng)兩級財政，或提高縣鄉(xiāng)財政分享的比例。其次，將村直接做為縣、鄉(xiāng)財政的預(yù)算單位，以便村集體有錢辦事和更好地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。只有讓村集體有錢辦事，才能發(fā)揮村民民主議事的作用，調(diào)動農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性，村兩委才能組織村民積極主動改善生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，完善“一事一議”籌資籌勞興辦公益事業(yè)的辦法?？蓪ⅰ耙皇乱蛔h”的基本單位由村縮小為村民小組，因為相對于行政村來說，村民小組更穩(wěn)定，組內(nèi)村民間相互了解，利益較為一致，容易達成共識。為調(diào)動廣大農(nóng)民籌資籌勞興辦公益事業(yè)的積極性，國家不僅應(yīng)對“一事一議”工程進行財政補貼與獎勵，而且還應(yīng)維護“一事一議”的權(quán)威。只要“一事一議”得到了2/3以上村民同意，就可以對沒有正當(dāng)理由而不出工出錢的受益村民進行制裁，如可用糧食直補金抵賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也應(yīng)予以協(xié)助。讓村民自主決定應(yīng)當(dāng)如何生產(chǎn)以及生產(chǎn)怎樣的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，可以更好地動員鄉(xiāng)村社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展動力。最后，要完善農(nóng)業(yè)直補的方式。不僅要對生產(chǎn)糧食的農(nóng)戶進行直補，而且還要對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量高的縣、鄉(xiāng)兩級政府進行補貼，以調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

需要說明的是，以前我們曾經(jīng)主張取消農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政，是因為在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的功能主要是從農(nóng)村吸取資源，取消其財政可以防止其債務(wù)增加與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我們現(xiàn)在主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)，是因為新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要功能是向農(nóng)村提供公共服務(wù)，而且經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)有了大幅度擴大。

5.建立有利于農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才隊伍穩(wěn)定的專項財政制度

應(yīng)遵照《國務(wù)院關(guān)于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》(國發(fā)[2006]30號)的精神，區(qū)分公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)，加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)公益性服務(wù)的財政投入，完善對公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)與推廣的專業(yè)技術(shù)人員的管理體制，確保種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)機械、水利等專業(yè)技術(shù)人才有較穩(wěn)定的收入。

注釋：

湖北s縣和四川L縣的材料和數(shù)據(jù)來自作者近幾年在湖北荊門、四川德陽農(nóng)村所做的多次調(diào)研，后不再注明。

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