汪建昌

摘 要:近年來,學術(shù)界有關(guān)府際關(guān)系研究從關(guān)注縱向或橫向府際關(guān)系逐步走向網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系研究。通過分析與討論理想主義府際關(guān)系的特征,我們可以反思構(gòu)建理想主義府際關(guān)系存在的現(xiàn)實障礙,并且在比較構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系的理想與現(xiàn)實差距的基礎(chǔ)上尋求有效的解決路徑。

關(guān)鍵詞:網(wǎng)絡(luò)型;府際關(guān)系;理想與現(xiàn)實;消解

中圖分類號:D035 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2010)04-0021-03

20世紀90年代末,有關(guān)府際關(guān)系研究的論文和著作開始面世,近年來,更多的學者對此表現(xiàn)出了興趣。這不僅表現(xiàn)在許多政治學者、憲法學者和經(jīng)濟學者分別從集權(quán)分權(quán)、政府間法律關(guān)系和行政區(qū)經(jīng)濟的角度考察政府之間的關(guān)系,還表現(xiàn)在公共行政學開始從公共服務(wù)供給視角關(guān)注府際關(guān)系研究。多學科的介入使府際關(guān)系研究更加深入,府際關(guān)系研究逐步從縱向政府關(guān)系研究、橫向政府關(guān)系研究走向了網(wǎng)絡(luò)型政府關(guān)系研究。

一、網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系研究的興起

1998年,林尚立在《國內(nèi)政府間關(guān)系》中綜合考察政府間關(guān)系時,更加關(guān)注中央與地方的縱向關(guān)系,他認為:“在任何一個國家,中央與地方關(guān)系都將直接決定整個國內(nèi)政府間關(guān)系的基本格局。因為中央與地方關(guān)系決定著地方政府在整個國家機構(gòu)體系中的地位、權(quán)力范圍和活動方式,從而也就決定了地方政府體系內(nèi)部各級政府之間的關(guān)系,決定了地方政府之間的關(guān)系?！盵1]29 2000年,謝慶奎在《中國政府的府際關(guān)系研究》中認為:“府際關(guān)系在改革前后發(fā)生了很大的變化,由單一性走向多樣性,由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主”。[2]隨著經(jīng)濟發(fā)展,地方政府合作與競爭增多,橫向府際關(guān)系的研究越來越多,府際關(guān)系研究由關(guān)注縱向府際關(guān)系轉(zhuǎn)而關(guān)注橫向府際關(guān)系。

近年來不少府際關(guān)系研究者又提出了一些新的觀點,如斜向府際關(guān)系、十字型府際關(guān)系。所謂斜向府際關(guān)系“從廣義上說,是指多元的行政級別,不同的、無隸屬關(guān)系的政府部門與地方政府之間的關(guān)系。”[3]劉祖云提出:“政府間關(guān)系既不僅僅是縱向的上下級政府間關(guān)系,也不僅僅是橫向的同級政府間關(guān)系,而是一個‘十字型的關(guān)系模式。在這種‘十字型關(guān)系模式中,政府間權(quán)力與利益的博弈呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的‘十字博弈的交叉態(tài)勢?！盵4]在此基礎(chǔ)上,伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展、公共服務(wù)供給壓力的增大、民主分權(quán)觀念的深入人心,有更多的學者開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系的研究?！案母镩_放以來,我國的政府間關(guān)系也發(fā)生了很大的變化,傳統(tǒng)的等級控制模式正在逐漸走向瓦解,并顯示出網(wǎng)絡(luò)特征的端倪。”[5]141正是在這種社會變革的前提下,政府間相互交往的機會越發(fā)增多,或是競爭或是合作。政府間關(guān)系不再是簡單的縱向或者橫向關(guān)系,而是變得更加錯綜復(fù)雜,在合作治理的過程,上下級政府,平級政府間不再是簡單的行政隸屬或相鄰關(guān)系,而是更多的呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型特征?！熬W(wǎng)絡(luò)模式的政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與合作為特征,它正在成為中國政府間關(guān)系的未來走勢?！盵5]180近來區(qū)域公共管理的興起,也暗合了政府間關(guān)系呈網(wǎng)絡(luò)化這一趨勢,說明政府間關(guān)系不再是簡單的縱向或橫向關(guān)系,而是多元體平等參與的網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系。

配合府際關(guān)系走向復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化,在理論研究中也呈現(xiàn)多學科共同繁榮的現(xiàn)象,對府際關(guān)系可能發(fā)生的領(lǐng)域,多學科均予以關(guān)注。首先,政治學較早的關(guān)注府際關(guān)系研究,其視角側(cè)重于分析中央與地方政府之間的關(guān)系,即從集權(quán)與分權(quán)的視角去考察府際關(guān)系。薄貴利的《中央與地方關(guān)系研究》、《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》兩部專著“對中央與地方關(guān)系的歷史與現(xiàn)實,集權(quán)與分權(quán)的兩難及其與幾千年中國的興衰關(guān)聯(lián)作了獨到而又深刻的分析?！盵6]任劍濤在《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》中從憲政的視野探討了中央與地方分權(quán)的問題,并提出了在憲政視野中對央地關(guān)系進行安頓需要注意三個避免、三個關(guān)鍵問題和區(qū)分三個行為邊界。[7]其次,公共行政學者為府際關(guān)系研究提供了新的觀察點和思路。嚴強在《公共行政的府際關(guān)系》指出:“如果說在社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中,公共行政的府際關(guān)系中最為突出的問題是在公共物品和公共服務(wù)的供給上地方政府間的過度競爭和行為扭曲的話,那么對這類府際關(guān)系的調(diào)整就必然成為政府間行政研究的重要任務(wù)。因為只有通過必要的協(xié)調(diào),才能緩解政府間的過度競爭,才能使政府行為趨于科學、合理?！盵8]第三,法學的視角考察府際關(guān)系,研究政府間關(guān)系的法律調(diào)整。除了指出原有法律對政府間關(guān)系缺少明確規(guī)定的缺陷外,提出了制定“政府關(guān)系協(xié)調(diào)法”的設(shè)想[9],分析探討司法可能在調(diào)整中央與地方關(guān)系上起到建設(shè)性的作用[10]。第四,基于政府間關(guān)系與經(jīng)濟發(fā)展互動的現(xiàn)實,許多學者從經(jīng)濟學、財政學層面來考察政府之間關(guān)系。有學者從財政關(guān)系、金融關(guān)系和計劃投資關(guān)系三個方面,比較亞洲國家的中央與地方經(jīng)濟關(guān)系。也有學者從財政分權(quán)改革視角對省以下政府間關(guān)系在財政分權(quán)改革中的變遷問題展開充分的討論。[11]多學科的共同關(guān)注為網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系研究提供了理論支持,也促進了政府間關(guān)系走向網(wǎng)絡(luò)化的平等合作。

二、網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系的理想

盡管不同學者對網(wǎng)絡(luò)有著不同的定義,但一般都包含了三個最基本的內(nèi)容:(1)網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動者構(gòu)成的,每個行動者都有自己的目標,且在地位上是平等的。(2)網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因為行動者之間的相互依賴;(3)網(wǎng)絡(luò)行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標。[12]西方學者從上世紀七八十年代起就已開始用網(wǎng)絡(luò)這一工具來研究不同層級的政府之間的關(guān)系。在提供公共物品和公共服務(wù)的過程中,中央政府和地方政府需要相互協(xié)作,單純依靠一方無法完成公共物品與公共服務(wù)的提供;同樣各級各地政府處理各種社會問題時也需要協(xié)手合作,才可能取得有效的治理效果。比如說在治理環(huán)境問題時,需要中央政府的宏觀調(diào)控,也需要各級各地政府的合作,否則無法完成環(huán)境治理?！熬W(wǎng)絡(luò)世界中的各個政府之間尤其是地方政府之間不是互相孤立,當它們無法依靠自身的資源獲取目標時,它們會主動進行聯(lián)系,因此它們的策略是合作而不是競爭?！盵13]152正是因為中央政府與地方政府之間,各級地方政府之間存在在相互依賴關(guān)系,所以構(gòu)建平等的網(wǎng)絡(luò)式府際關(guān)系才有可能。

理想主義網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系的特征可以歸結(jié)為:網(wǎng)絡(luò)社會的信息傳播為良性府際關(guān)系構(gòu)建提供技術(shù)支持;基于信任的政府合作關(guān)系成為府際關(guān)系的主導;政府間關(guān)系突破區(qū)域范圍而擴展到全國范圍內(nèi);以提供公共服務(wù)為政府間合作的目標指向;上下級政府以平等的身份參與到公共服務(wù)的過程中;政府以平等的地位與公民、企業(yè)及第三部門合作。

其一,信息社會網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,為政府組織改變管理結(jié)構(gòu),傳播政府間合作信息提供了前所未有的技術(shù)支持。這可以從兩個方面來考察:首先,信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得信息的傳播不再是以等級為依托自上而下或者自下而上的線性傳播,而是實現(xiàn)了信息傳播途徑的多樣化。政府間合作競爭關(guān)系信息能得到立體化傳遞。第二,信息技術(shù)的發(fā)展為政府組織的變革提供了可能性,組織管理的幅度不斷加大,信息傳遞的便捷性使政府可以管理更大的行政幅度,由多層制逐步走向扁平化成為政府組織未來的目標。

其二,“如果說價格競爭是市場的核心協(xié)商機制、行政命令是等級制的核心機制的話,那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機制?！盵13]152在網(wǎng)絡(luò)化社會中,人與人之間的合作更多的建立在信任上,政府間的合作也更多的奠基于相互之間的信任。究其原因,這源于政府間合作有了三個現(xiàn)實:信息的多渠道、合作主體的多元化和對合作低成本的追求。不斷發(fā)展的信息社會、無所不在的信息網(wǎng)絡(luò),為個體之間、組織之間基于信任的合作提供了更多的相互交流的渠道,為政府間合作主體提供了更多的識別合作方信用的方法與手段。正所謂好事不出門,壞事傳千里,網(wǎng)絡(luò)加速了這一過程。網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)達的信息保存系統(tǒng)、便捷的信息獲取方式和多維的信息交流渠道對交往主體(無論是個人還是政府組織)都是一個無形卻有力的約束,個人或者組織的不良合作記錄都會被無限擴大,經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的傳播,使得有合作意向的主體都能清晰地判斷對方的合作信用,從而確定是否與其合作,還是選擇其它的合作主體。此外,合作主體的多元化則使各地政府有了更多的選擇合作對象的機會。