馬飛煒

（浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華321004）

政府公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的對(duì)策：一種系統(tǒng)的視角

馬飛煒

（浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院,浙江金華321004）

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府公共服務(wù)質(zhì)量問題愈顯重要。政府公共服務(wù)質(zhì)量的影響因素貫穿于整個(gè)反饋式系統(tǒng)的政府服務(wù)過程中。在當(dāng)下的公共服務(wù)實(shí)踐中存在的政府對(duì)民眾需求感知的獨(dú)斷性、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的偏離性、服務(wù)提供的低效性以及服務(wù)改進(jìn)的遲滯性等問題，必須通過轉(zhuǎn)變政府行政理念、加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)、加速服務(wù)流程再造、提高政府執(zhí)行力等對(duì)策來解決。

政府公共服務(wù)；服務(wù)質(zhì)量；環(huán)式系統(tǒng)；反饋式系統(tǒng)；服務(wù)過程

一、政府公共服務(wù)質(zhì)量：基于過程的應(yīng)然分析

政府公共服務(wù)是指政府根據(jù)民眾的需求為其提供各項(xiàng)公共服務(wù)，為民眾參與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)提供保障，其終極目標(biāo)是最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。政府公共服務(wù)質(zhì)量是指民眾每次接受政府服務(wù)時(shí)，該服務(wù)所能滿足民眾的期望與需求的程度。[1]

任何一項(xiàng)政府公共服務(wù)都需要經(jīng)歷計(jì)劃、決策、組織、執(zhí)行、控制等過程和環(huán)節(jié)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，高質(zhì)量的令民眾滿意的政府服務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要在環(huán)式系統(tǒng)之下完成。借鑒公民參與理論及發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，政府服務(wù)應(yīng)是一個(gè)反饋式系統(tǒng)的服務(wù)過程（如下圖）：首先，政府與民眾進(jìn)行積極的互動(dòng)，民眾根據(jù)個(gè)人需要以及過去的政府印象經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理性選擇后向政府表達(dá)所期待的政府公共服務(wù)；然后，政府感知民眾的服務(wù)需求，與民眾進(jìn)行有效溝通并共同制定符合民眾需求的人性化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并且嚴(yán)格按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)；最后，政府在服務(wù)過程中積極主動(dòng)地接受民眾的評(píng)價(jià)，及時(shí)高效地回應(yīng)民眾的反饋，努力提高服務(wù)質(zhì)量水平，從而使政府服務(wù)質(zhì)量最大限度地滿足民眾的期望值與需求變化。

政府服務(wù)過程圖

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，作為反饋式系統(tǒng)的政府服務(wù)過程的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都影響著政府服務(wù)質(zhì)量。在整個(gè)過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，民眾需求始終是政府服務(wù)的依據(jù)，政府與民眾的互動(dòng)始終是實(shí)現(xiàn)廉潔高效政府服務(wù)的重要條件，強(qiáng)有力的政府執(zhí)行力始終是政府服務(wù)質(zhì)量的保證。

同時(shí)，政府公共服務(wù)又是一個(gè)不斷向前發(fā)展的過程。民眾的個(gè)人需求會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有所變化，進(jìn)而對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量的期望值會(huì)隨之提高。為了回應(yīng)這種變化，政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量也應(yīng)隨之而改進(jìn)。

二、政府公共服務(wù)質(zhì)量的實(shí)然：?jiǎn)栴}與困境

根據(jù)反饋式系統(tǒng)政府服務(wù)過程考察政府公共服務(wù)及質(zhì)量，在政府服務(wù)過程的每個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定的問題：

需求感知的獨(dú)斷性。政府提供符合民眾需求的服務(wù)是保證服務(wù)質(zhì)量的前提。根據(jù)政府服務(wù)過程圖，政府服務(wù)內(nèi)容的設(shè)定依據(jù)應(yīng)為政府與民眾進(jìn)行積極溝通的前提下政府充分感知的民眾的服務(wù)需求。但是，目前不少地方政府卻往往基于自身利益“一廂情愿”地為民眾提供政府服務(wù)。正如有學(xué)者指出的，“違背服務(wù)者的意愿推行的‘服務(wù)’，往往會(huì)使服務(wù)變成強(qiáng)迫；不經(jīng)被服務(wù)者同意而承擔(dān)服務(wù)，哪怕再‘全心全意’，也不免使服務(wù)漸成壓制”。[2]這種曲解民意、漠視民眾需求的做法背離了政府服務(wù)的契約性要求，使得正確的反映民眾意愿的信息無法進(jìn)入政策議程，從而影響了之后環(huán)節(jié)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其結(jié)果不但不能使民眾滿意，反而會(huì)造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。比如，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府的慣性思維以及績(jī)效考核影響，有些地方政府將GDP作為最大的追求，“增長(zhǎng)優(yōu)先主義”下形成的是勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”和“形象工程”，而對(duì)于民眾的實(shí)際需求，則是采取視而不見、搪塞或者壓制的態(tài)度。

標(biāo)準(zhǔn)制定的偏離性。在政府服務(wù)中，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有重要的意義，它既是政府提供服務(wù)的具體依據(jù)，也是民眾保障自身利益，監(jiān)督政府行為的依據(jù)。理論上講，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，民眾的各種服務(wù)需求將輸入政策系統(tǒng)，并通過服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出來。然而，民眾的需求形形色色，政府決策部門面臨的問題也紛紜復(fù)雜。政府官僚體系內(nèi)的專家即使能夠正確感知民眾需求的方向，也可能無法獲得制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的所有信息。盡管民眾參與有助于在制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的過程中獲得較充足的信息，但也容易因此而陷入多元主義的困境，使得參與成為一種無實(shí)際功效的“表達(dá)主義”。這樣一來，在各執(zhí)己見的民眾參與的過程中，利益團(tuán)體分子就更有可能乘機(jī)介入以影響服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的生成。要使政府“適時(shí)地做出正確的決策”的前提除了信息暢通、準(zhǔn)確外，還要求政府是利益中立者，不受利益的任何影響。然而，政府實(shí)際上既是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的最終決策者，又是公共服務(wù)的利益相關(guān)人。政府也是多元利益主體之一，也有自身的利益，表現(xiàn)為部門利益、官員利益和小集團(tuán)利益等。在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，政府也會(huì)在自身利益同民眾的公共利益之間進(jìn)行取舍。當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾時(shí)，政府部門及其官員有可能為了自身利益而棄民眾的公共利益于不顧。在這種情況下，政府制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)至多只是形式民主的產(chǎn)物，而不是民眾所期望的。

服務(wù)提供的低效性。當(dāng)一項(xiàng)公共服務(wù)決策已經(jīng)做出，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)制定時(shí)，即要通過政府的組織和執(zhí)行環(huán)節(jié)使其生效。服務(wù)的高效有賴于簡(jiǎn)潔人性化的服務(wù)流程和強(qiáng)有力的政府執(zhí)行力。隨著20世紀(jì)末我國(guó)服務(wù)型政府理念的提出，客觀上需要由傳統(tǒng)的以方便自身為主的政府辦事流程向?yàn)槊癖忝竦霓k事流程轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的職能導(dǎo)向型行政模式向流程導(dǎo)向型行政模式轉(zhuǎn)變。因而重構(gòu)簡(jiǎn)潔人性化的服務(wù)流程勢(shì)在必行。但是目前大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)和部門仍是按照職能安排、人員配備進(jìn)行組織設(shè)計(jì)和流程組合；不少政府部門雖然已開始聯(lián)合審批，但仍缺乏規(guī)范的服務(wù)流程和相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。這使得需要跨部門服務(wù)時(shí)，部門之間由于缺乏明確的制度規(guī)范而互相推諉，民眾則像無頭蒼蠅被迫奔走于各個(gè)職能部門之間，有時(shí)為了完成一個(gè)審批程序，消耗大量的人力、物力、財(cái)力。當(dāng)政府構(gòu)建了明確簡(jiǎn)潔的服務(wù)流程及其相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制后，就需要強(qiáng)有力的執(zhí)行力來落實(shí)。但是，一些政府機(jī)構(gòu)和部門在執(zhí)行過程中卻存在著不執(zhí)行和執(zhí)行不到位的問題。不執(zhí)行即消極執(zhí)行，是指下級(jí)部門對(duì)上級(jí)的各項(xiàng)決策和組織安排不同程度地采取“為我所用”的原則執(zhí)行。符合本部門利益的決策則是“用足用活”，不符合本部門利益的則是“軟拖硬抗”，拒絕執(zhí)行。執(zhí)行不到位是指由于利益、技術(shù)、知識(shí)、能力等各方面因素的影響導(dǎo)致政府執(zhí)行不力，比如對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的模糊認(rèn)識(shí)、曲解而導(dǎo)致的執(zhí)行不到位。

服務(wù)改進(jìn)的遲滯性。羅伯特·B·登哈特認(rèn)為，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機(jī)構(gòu)要求在進(jìn)行服務(wù)時(shí)要保持最高的效率；另一方面，公共組織是為公共利益而運(yùn)作，必須反映服務(wù)對(duì)象的需求和期望?！盵4]政府服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升需要政府積極主動(dòng)的聽取民眾的反饋，并及時(shí)根據(jù)民眾的需求改進(jìn)服務(wù)中存在的不足。可以說，反饋是整個(gè)環(huán)式系統(tǒng)的靈魂，是實(shí)現(xiàn)民眾利益最關(guān)鍵的一環(huán)。然而，目前不少政府機(jī)構(gòu)和部門或是極少聽取民眾意見，或是高呼民意卻流于形式，使得民眾意愿無法進(jìn)入到反饋環(huán)節(jié)中。應(yīng)該說，造成政府對(duì)服務(wù)改進(jìn)缺乏積極性一個(gè)重要原因是傳統(tǒng)政府管理體制的弊病。傳統(tǒng)官僚體制強(qiáng)調(diào)對(duì)“科層體制下僵化的規(guī)則、辦事程序負(fù)責(zé)，面對(duì)社會(huì)公眾，公務(wù)人員、政府常?？梢詿o視或忽視其行為對(duì)受眾所產(chǎn)生的實(shí)際效果，實(shí)施強(qiáng)制性管理”。[5]這種形式主義的遺毒使得服務(wù)改進(jìn)障礙重重。如遇事就開會(huì)下文件，主張形式主義的“聽話”。另外，對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考核缺少民眾的參與評(píng)估也使得公務(wù)員對(duì)服務(wù)改進(jìn)和創(chuàng)新缺乏動(dòng)力。

三、提升政府公共服務(wù)質(zhì)量的對(duì)策

針對(duì)現(xiàn)階段地方政府服務(wù)質(zhì)量存在的諸多問題，本文提出以下四點(diǎn)提升地方政府公共服務(wù)質(zhì)量的對(duì)策：

1.轉(zhuǎn)變政府的行政理念?！罢枪卜?wù)機(jī)關(guān)，公共行政最重要的性質(zhì)就在于服務(wù)，服務(wù)的精神意味著政府施政與公民愿望需要相一致，政府及其公職人員提供盡可能多的產(chǎn)品與服務(wù)，同時(shí)又是高品質(zhì)的服務(wù)”，[6]提升政府服務(wù)質(zhì)量的前提即政府確立服務(wù)行政的理念?；仡櫸覈?guó)的行政發(fā)展歷程可見，從統(tǒng)治行政到管理行政，不可剝離的是政府的官本位思想，盡管20世紀(jì)末“服務(wù)行政”被提出來，但“它尚未完全展現(xiàn)出自己的全部特征?！盵7]在官本位思想下，公共服務(wù)是作為行政的一種副產(chǎn)品存在的，政府服務(wù)表現(xiàn)出強(qiáng)制性的、單一性的、不平等的特征。因此，政府首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變行政觀念，努力樹立民本位的思想，以全心全意為人民服務(wù)作為自己的職業(yè)追求和個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，在工作中轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度，提供民眾需要的、公正平等的公共服務(wù)，以此來實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的目標(biāo)?？梢哉f，這是政府服務(wù)的基礎(chǔ)和前提。只有秉持“為民服務(wù)”的行政理念，才能在政府服務(wù)過程中真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，自覺地提高服務(wù)質(zhì)量。

2.加強(qiáng)政府與民眾的互動(dòng)。在“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)行政理念之下，政府服務(wù)過程必定需要政府與民眾在服務(wù)的全過程中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，這正是反饋的實(shí)現(xiàn)形式和渠道。只有實(shí)現(xiàn)政府與民眾的良好溝通，才能保證服務(wù)質(zhì)量得到民眾的滿意。政府與民眾的互動(dòng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是決策機(jī)制上擴(kuò)大民眾的參與度。政府工作的目標(biāo)是為民眾提供滿意的服務(wù)，了解民眾需要什么樣的服務(wù)是提供民眾滿意服務(wù)的前提。政府在制定任何一項(xiàng)決策之前都要深入了解民情、民意，決策內(nèi)容要充分反映民意和民智，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化；二是在監(jiān)督和反饋機(jī)制上尊重民眾的意見。首先應(yīng)該公開服務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)透明行政，保障民眾的知情權(quán)，使民眾明白政府能提供什么服務(wù)，民眾可以享受到什么服務(wù)。其次是主動(dòng)要求民眾參與服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。民眾應(yīng)在對(duì)政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有所了解的前提下對(duì)享受到的服務(wù)進(jìn)行理性的評(píng)估，并將評(píng)估反饋給相關(guān)政府部門。相關(guān)政府部門則要對(duì)民眾的服務(wù)質(zhì)量反饋意見做出準(zhǔn)確高效的回應(yīng)，及時(shí)了解相關(guān)情況并轉(zhuǎn)達(dá)正確指令，在最短的時(shí)間內(nèi)滿足民眾的服務(wù)需求。

3.加速政府服務(wù)流程再造。傳統(tǒng)官僚體制按照職能體系來劃分政府管理機(jī)構(gòu)，其自身存在的官場(chǎng)病以及不斷膨脹的慣性使得政府機(jī)構(gòu)關(guān)卡林立、臃腫不止，其機(jī)械性、封閉性和非人性化使得民眾只有花費(fèi)巨大的時(shí)間成本和人力成本方可“享受”到政府的服務(wù)。要為民眾提供高效、便捷、公正的服務(wù)就必須實(shí)現(xiàn)政府流程再造。服務(wù)流程由政府職能導(dǎo)向向民眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，打破政府既定的職能分工和等級(jí)層次，圍繞民眾的需求變化，以最大可能滿足民眾需求為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)彈性組織，以防止“規(guī)則怪圈”、“分工怪圈”，避免陷入工具理性吞噬價(jià)值理性的泥潭。值得注意的是，流程再造雖然需要政府相關(guān)部門根據(jù)民眾需求變化構(gòu)建富有彈性的“任務(wù)型組織”，但是流程再造必須是規(guī)范化、制度化的，以此防止出現(xiàn)部分公務(wù)員濫用自由裁量權(quán)、暗箱操作、差別服務(wù)等現(xiàn)象。同時(shí)，提高電子政務(wù)水平，由窗口的一站式服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化電子公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，將政府部門內(nèi)外的職能整合同電子政務(wù)的發(fā)展契合起來，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程的電子化、并聯(lián)化、動(dòng)態(tài)化、部門集成化，提高服務(wù)效率。4.提高政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行作為將政策目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)的載體和手段，其重要性不言而喻，政府執(zhí)行力的“強(qiáng)弱關(guān)系到黨和國(guó)家的政策能否得到貫徹落實(shí)，關(guān)系到公民的訴求能否得到回應(yīng)和滿足，關(guān)系到公共利益能否得到認(rèn)同，關(guān)系到政府的公信力能否得到認(rèn)同”。[8]目前政府執(zhí)行力總體而言存在的“不執(zhí)行”和“執(zhí)行不到位”兩大難題，應(yīng)從幾方面入手解決：首先應(yīng)保證決策的科學(xué)性、民主性和可操作性；其次，提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力，提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的解讀能力和服務(wù)執(zhí)行能力；再次，采取包括民眾評(píng)估在內(nèi)的多方評(píng)估的科學(xué)的績(jī)效考核制及問責(zé)制，揚(yáng)善罰惡，對(duì)提供良好服務(wù)的公務(wù)員適當(dāng)提高待遇并給予表?yè)P(yáng)；對(duì)不履行法定職責(zé)、未嚴(yán)格按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的，嚴(yán)肅追究當(dāng)事人的相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，必須保證整個(gè)執(zhí)行過程的公開透明，使其在民眾的參與、互動(dòng)和監(jiān)督之下運(yùn)行。惟其如此，才能保障政府服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要求準(zhǔn)確快速地落到實(shí)處，保證和提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量。

四、結(jié)語

一個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)行關(guān)涉到整個(gè)過程中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的通暢，每一個(gè)步驟的實(shí)施又受制于整個(gè)系統(tǒng)的性質(zhì)和所處的整體環(huán)境。整體和部分的關(guān)系，可以幫助闡釋這種實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的內(nèi)在要求和規(guī)律，即：一方面，我們需要從“部分”入手，對(duì)關(guān)聯(lián)于政府服務(wù)的決策、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)逐一改進(jìn)，改革機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能、重組流程，對(duì)過程中的細(xì)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的把握；一方面，我們又必須從“整體”入手，進(jìn)一步推進(jìn)整體性的行政體制改革，轉(zhuǎn)變行政理念，實(shí)現(xiàn)政府行政的根本性變革?？傊?，政府服務(wù)質(zhì)量的提升將依賴于對(duì)斯二者不可偏廢的重視和落實(shí)，漸進(jìn)式的改革應(yīng)是較合理的路徑選擇。

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A

1002-7408（2010）04-0019-03

馬飛煒（1984-），女，浙江上虞人，浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事服務(wù)型政府研究。

[責(zé)任編輯：孫巍]