黃帝榮

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，也是巨災(zāi)頻發(fā)的國(guó)家，幾乎每年都發(fā)生多次重特大自然災(zāi)害。如今年，南方水災(zāi)還沒(méi)有平靜，甘肅舟曲的特大泥石流又接踵而至，造成了重大的人員傷亡和巨大的財(cái)產(chǎn)損失。災(zāi)害不僅給我們帶來(lái)了傷痛，也促使我們進(jìn)行反思。新的災(zāi)情下，傳統(tǒng)的災(zāi)害救助制度越來(lái)越凸顯出它的不足，難以適應(yīng)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的需要，必須以創(chuàng)新的思路對(duì)其加以改進(jìn)和完善。

今年7月14日，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人在解讀《自然災(zāi)害救助條例》出臺(tái)背景時(shí)，曾這樣概括我國(guó)自然災(zāi)害救助的“短腿”：“災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善，災(zāi)后救助制度缺乏，救助款物監(jiān)管不嚴(yán)等?！笨梢?jiàn)，在嚴(yán)重自然災(zāi)害頻發(fā)、“以人為本”理念深入人心的背景下觀察，我國(guó)的救災(zāi)救助體制仍有進(jìn)一步完善的空間。

我國(guó)災(zāi)害救助機(jī)制的完善，應(yīng)按照國(guó)務(wù)院最新頒布的《自然災(zāi)害救助條例》進(jìn)行，總體原則是：以人為本、政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、災(zāi)民自救。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)做好以下工作：

第一，完善和加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警體系建設(shè)。預(yù)警能力不強(qiáng)是我國(guó)災(zāi)害救助中的“短腿”。許多自然災(zāi)害如汶川大地震、甘肅舟曲的泥石流等巨災(zāi)，都是在毫無(wú)察覺(jué)的情況下發(fā)生的，以至釀成慘重?fù)p失。要加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)勘查和氣候預(yù)報(bào)的分析研究，依托氣象預(yù)報(bào)信息發(fā)布系統(tǒng)，建立暴雨、洪澇、旱災(zāi)、高溫、雨雪冰凍、低溫嚴(yán)寒、大風(fēng)雷電、大霧、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害的預(yù)警系統(tǒng)，同時(shí)加強(qiáng)天氣中長(zhǎng)期預(yù)警預(yù)報(bào)工作。要建立預(yù)警信息快速發(fā)布機(jī)制，綜合運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒體，擴(kuò)大預(yù)警信息的社會(huì)覆蓋面，提高群眾的預(yù)警信息接收能力。

第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)能力。減輕自然災(zāi)害造成的傷亡和損失，關(guān)鍵是完善基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府要積極籌集資金，增強(qiáng)水利設(shè)施的抗旱、防洪、排澇功能；提高各類(lèi)建筑物的質(zhì)量，提高住房、辦公生產(chǎn)用房、商場(chǎng)、橋梁等各類(lèi)建筑物的抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收程序，杜絕“豆腐渣”工程。

第三，加強(qiáng)災(zāi)害知識(shí)宣傳教育和普及培訓(xùn)工作，提高國(guó)民災(zāi)害保護(hù)意識(shí)和自救能力。目前，我國(guó)國(guó)民尤其是農(nóng)民災(zāi)害危機(jī)觀念淡薄，防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)。要結(jié)合新農(nóng)村文化建設(shè)，在文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)中，充分利用廣播、電視、板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、手機(jī)短信，以及農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的防災(zāi)減災(zāi)宣傳形式和手段，有針對(duì)性地廣泛深入開(kāi)展減災(zāi)防災(zāi)知識(shí)宣傳，使農(nóng)民了解自己村莊所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、特點(diǎn)及其危害，讓“減災(zāi)防災(zāi)”理念深入人心，為抗災(zāi)救災(zāi)奠定可靠的社會(huì)基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)積極組織農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)開(kāi)展就如何應(yīng)對(duì)諸如洪澇、地震、火災(zāi)等突發(fā)事件的演練，使農(nóng)民掌握預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救知識(shí)，掌握基本的逃生手段和保護(hù)措施，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)教育，增強(qiáng)農(nóng)民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，杜絕亂砍濫伐林木、隨意排放污染物的現(xiàn)象。要引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，走科學(xué)致富之路。

第四，建立較為完整的國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家以及一些發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)制定了系統(tǒng)的國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，如印度的國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急救助基金的救助標(biāo)準(zhǔn)，明確了29個(gè)補(bǔ)助項(xiàng)目和補(bǔ)助額度，每5年修訂一次。鑒于目前我國(guó)農(nóng)村居民社會(huì)保障體系仍不健全，特別是貧困人群的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力普遍薄弱的情況，農(nóng)村災(zāi)害救助要適當(dāng)降低接受救助的資格條件，將低收入家庭納入救助范圍，在其陷入赤貧之前，針對(duì)其所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，給予預(yù)防性救助，避免他們的困境進(jìn)一步惡化。

第五，建立救災(zāi)資金多元投入體制。反觀國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的救災(zāi)資金來(lái)源渠道過(guò)于單一，那種主要依靠國(guó)家財(cái)政投入的做法，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)救災(zāi)工作的需要。要在發(fā)揮政府財(cái)政投入主渠道作用的同時(shí)，廣泛發(fā)動(dòng)和依靠社會(huì)力量，建立多元化的資金籌集渠道：一是國(guó)家應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)救災(zāi)基金，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁挪用和用于投資，由救災(zāi)部門(mén)統(tǒng)一管理。二是大力拓寬救災(zāi)資金的渠道，建立企業(yè)、非政府組織、普通民眾、國(guó)際社會(huì)和災(zāi)民自己的社會(huì)化救災(zāi)資金投入體系。在完善現(xiàn)有的社會(huì)捐助、救災(zāi)基金、商業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)際援助的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該探索更多的資金籌集方式。

第六，發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共擔(dān)機(jī)制。目前已有11個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立并成功實(shí)施了14個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，如美國(guó)的全國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、夏威夷颶風(fēng)減災(zāi)基金、日本地震保險(xiǎn)株式會(huì)社、臺(tái)灣財(cái)團(tuán)法人住宅地震保險(xiǎn)基金、加勒比海巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)共保體等。我國(guó)目前尚未建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，利用保險(xiǎn)手段分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力還比較有限。應(yīng)充分發(fā)揮政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司的作用，建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，通過(guò)國(guó)內(nèi)外再保險(xiǎn)市場(chǎng)，將保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)有效地加以分散。

第七，建立專(zhuān)業(yè)化的救災(zāi)隊(duì)伍和群眾性防災(zāi)組織。根據(jù)多種災(zāi)害突發(fā)性和災(zāi)害應(yīng)急工作的特點(diǎn)，市、縣兩級(jí)都要組建一支災(zāi)害應(yīng)急救助隊(duì)伍，通過(guò)培訓(xùn)演習(xí)，形成多層次綜合應(yīng)急救助隊(duì)伍。民政部門(mén)要和地震、水利部門(mén)一樣，建立不同類(lèi)型的緊急救援隊(duì)伍，配備必要的救災(zāi)裝備，平時(shí)有針對(duì)性地開(kāi)展緊急救助訓(xùn)練，災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)趕赴災(zāi)區(qū)實(shí)施緊急救援。與此同時(shí)，也可引入市場(chǎng)機(jī)制組建民間的救援隊(duì)伍，注意發(fā)揮社區(qū)、群眾的自救互救作用，形成專(zhuān)業(yè)救援和群眾自救相結(jié)合的龐大救護(hù)援助體系。

第八，加大資源整合力度，優(yōu)化救助管理。要統(tǒng)一組織管理，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的災(zāi)害救助指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)救助資源的統(tǒng)籌和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法規(guī)的擬定。要建立災(zāi)害觀察員、災(zāi)情信息管理和災(zāi)民救助卡“三位一體”的救助工作機(jī)制，確保在突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)，受災(zāi)群眾在最短的時(shí)間內(nèi)得到有效救助。

第九，建立災(zāi)害救助制度的評(píng)估和監(jiān)控體系。災(zāi)害評(píng)估從時(shí)間上分為災(zāi)前評(píng)估、災(zāi)中評(píng)估和災(zāi)后評(píng)估。從內(nèi)容上分為災(zāi)害預(yù)測(cè)評(píng)估、災(zāi)害損失評(píng)估、災(zāi)害救助評(píng)估。災(zāi)害的評(píng)估與監(jiān)控有助于了解災(zāi)情，提高災(zāi)害救助工作的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性，最大限度地減少損失，同時(shí)也有助于規(guī)范救助工作，提高救助水平。建立災(zāi)害救助制度的評(píng)估和監(jiān)控體系，主要應(yīng)做好以下工作：一是要制定自然災(zāi)害評(píng)估法規(guī)；二是要明確自然災(zāi)害救助評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)；三是要建立災(zāi)害救助評(píng)估的組織；四是要加強(qiáng)災(zāi)害救助評(píng)估的監(jiān)督，建立行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

第十，科學(xué)對(duì)待災(zāi)后重建。災(zāi)后重建不是簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工作， 需要國(guó)家各部門(mén)間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各盡其責(zé)、共同協(xié)作。要順應(yīng)自然，遵循自然規(guī)律，以人的安全為本，科學(xué)規(guī)劃、合理布局。凡是地震帶和山體滑坡地帶，基本上都要列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，不應(yīng)再建城鎮(zhèn)甚至房屋等。要防止在沒(méi)有弄清楚災(zāi)害發(fā)生地基本情況時(shí)，就匆忙地建造房屋、修復(fù)城市原貌等。

作者單位：湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院

（責(zé)編/朱艷秋）