申曉青

統(tǒng)一的監(jiān)管機構和允許相互進入的政策是三網融合的制度基礎

三網融合已是不可阻擋的歷史潮流。據公開資料與專家分析,世界各國陸續(xù)出臺相應的政策來促進三網融合,尤其是美國、英國、法國、日本等發(fā)達國家在三網融合的發(fā)展方面都已取得重大突破。

工信部官員和專家指出,國外三網融合方面有許多經驗值得借鑒,一是電信和廣播有各自的規(guī)律和特性,新技術、新業(yè)務的發(fā)展給電信、廣電的監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn),二者的融合將改變現有的監(jiān)管體制,但是各國目前對IPTV等融合性業(yè)務的監(jiān)管尚處于探索、認識之中;二是允許電信與廣電部門互相進入,而不是人為設置壁壘,是國際主流做法;三是建立統(tǒng)一融合的監(jiān)管機構,并采用統(tǒng)一的法律和政策既是發(fā)展趨勢,具有一定的可行性。

美國:立法促融合

對于電信業(yè)和廣電業(yè)的混業(yè)經營,美國政府的態(tài)度經歷了從禁止到支持的變化。FCC(聯邦通信委員會)是美國對廣播電視、電信進行管理的獨立監(jiān)管機構。直至《1996年電信法》,三網融合的法律障礙才得以掃清。

據新華社報道,1970年至1990年間,為保護新生的有線電視業(yè),避免處于壟斷地位的電信公司采用不公平競爭手段排擠有線電視公司,FCC禁止電信公司混業(yè)經營有線電視業(yè)務。

到20世紀90年代初,FCC認為,有線電視業(yè)經過整合后已發(fā)生很大變化,應允許電信公司進入視頻節(jié)目服務市場,以促進視頻節(jié)目多樣化,因而建議國會廢除混業(yè)經營的禁令。

不過,這一建議未被國會接受。自1992年年底開始,美國多家電信公司相繼以聯邦電信委員會政策侵犯言論自由為由向聯邦法院提起訴訟,并最終勝訴。這些訴訟最終導致《1996年電信法》出臺。

《1996年電信法》規(guī)定,有線電視運營商及其附屬機構從事電信服務,不必申請獲取特許權;特許權管理機構不得禁止或限制有線電視運營商及其附屬機構提供電信服務,也不得對其服務施加任何條件;電信企業(yè)可以通過無線通信方式、有線電視系統(tǒng)以及開放的視頻系統(tǒng)提供廣播電視服務。

這一法律徹底打破了美國信息產業(yè)混業(yè)經營的限制,增強了基礎電信領域內的競爭,允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務等業(yè)務互相滲透,也允許各類電信運營者互相參股,創(chuàng)造自由競爭的法律環(huán)境。由此,整個電信市場獲得了前所未有的競爭性準入許可。通過電纜和光纖傳輸信號的有線電視公司借助其設備優(yōu)勢,紛紛進入電話和網絡市場;電話公司則通過設施升級和兼并等方式開始拓展網絡和電視服務。原先分屬不同領域的企業(yè)所提供的服務差異越來越小,“語音+視頻+數據”一體化的模式日趨普遍,并正朝著“語音+視頻+數據+無線”的方向發(fā)展。

盡管監(jiān)管機構FCC 的組織架構仍采用傳統(tǒng)的產業(yè)導向作為內部分工的基準,但是在一個統(tǒng)一部門下的內部機構間的協調遠比兩個獨立部門之間的協調更為容易。不過,FCC現有的組織結構模式仍不能完全符合產業(yè)融合的趨勢,一方面造成內部管理資源浪費,另一方面甚至出現了政策或執(zhí)法不一的情況,以致造成監(jiān)管漏洞,企業(yè)往往選擇對其最有利的部門申請業(yè)務。為此,FCC于1999年發(fā)布了《21世紀新FCC戰(zhàn)略計劃藍圖》,指出未來發(fā)展目標是將現行以產業(yè)導向型的各局室重組為功能導向型的組織。

在如今的美國,電視、電話及寬帶網絡三網融合被稱之為“捆綁服務”。電信企業(yè)和有線電視運營商在三網融合的技術和基本設施方面各有特色,但又均存在不足。為了增強實力,一些公司在融合初期組成“臨時夫妻”,共同渡過困難期。

三網融合給美國用戶帶來不少益處:一是方便。三項服務一次搞定,用戶不需向三家公司申請。二是價格便宜。一般情況下,三網融合的“捆綁服務”費用每月要比單獨申請服務的費用便宜20美元至30美元。三是技術的進步提供了更多便利。目前有的公司已經將電話與電視結合起來,看電視時如有電話進來,電視機屏幕上將會顯示出電話號碼;此外,電視與電腦的結合,使用戶可以通過電視機上網,也可在電腦上看電視節(jié)目。

英國:最徹底的融合監(jiān)管

管理機構的融合,是網絡融合發(fā)展到一定程度的必然要求。2003年,英國依據《2003年通信法》設立了融合性的監(jiān)管機構OFCOM(英國通信管理局),將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會5個機構融合,徹底打破了原來信息領域中存在的各種壁壘,使技術和業(yè)務得到進一步融合。

因此,在融合監(jiān)管方面,英國在各國中做得最為徹底和典型,從OFCOM部門分類和部門職責中,基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。OFCOM直接對議會專門委員會(該議會專門委員會同時負責英國貿工部和文化、媒體與體育部的有關事務)負責,而不需對內閣大臣或政府部長負責。OFCOM分為六大塊:內容標準分部、技術標準和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。

與歐盟、美國等其他國家和地區(qū)一樣,英國允許運營商自行選擇相應的網絡傳播內容。歐盟監(jiān)管框架指令認為,無需考慮傳播內容的種類,而將“電子通信網”定義為“廣播與電視網以及有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定(電路交換和分組交換)網絡及互聯網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源”。基于這一要求,英國、法國、德國等歐盟國家都已經將其轉化為國內法律。

英國立法明確規(guī)定準許傳統(tǒng)廣電和電信雙向進入,同時對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法,對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。根據《2003年通信法》對于經營電信業(yè)務實行一般授權制,申請電信業(yè)務不需要許可證,而經營廣播電視業(yè)務需要許可證。對融合性業(yè)務形態(tài),廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經營。

英國電信作為英國最大的網絡運營商,現在不僅同時提供互聯網、電話等通信服務,也開辦了自己的網絡電視頻道;而著名的英國廣播公司(BBC)也進軍網絡,一年前推出在線電視服務,憑借內容優(yōu)勢吸引了大批網絡用戶。

在接受中國媒體采訪時,英國電信公司全球聯合通信業(yè)務的負責人史蒂夫?馬斯特斯表示,網絡融合可以分為三個階段,首先是統(tǒng)一產業(yè)標準;其次是基礎設施的融合;然后是延伸拓展階段,即各種通信服務的融合。

對英國來說,網絡融合遇到的一個問題就是如何改造老的電話網,它們是二三十年前建造的,大量使用銅線,還應用了許多技術標準不同的設備。到了2000年后,這些網絡才逐漸統(tǒng)一到一個主干網上。

隨著技術進步,現在音頻、視頻、電子郵件和即時消息等都被集成,變成電腦或手機上的一個功能。馬斯特斯說:“這是真正的延伸拓展階段,我們在人與人的交流(通信方式)方面取得了真正的融合,我們的工作變得更有效率,并能更大限度地分享信息?！?

法國:便宜又便利

目前,三網融合在法國也快速發(fā)展。市場研究機構Pyramid在一份最新的報告中指出,到2014年,隨著法國各運營商加快投資光纖網絡,將有50%以上的家庭選擇三網融合的服務。

早在2003年下半年,法國電信就推出了非常豐富的IPTV產品,包括交互式電視與電子節(jié)目指南、視頻點播、個人視頻存儲、電視上網和收發(fā)郵件、電視商務、視頻游戲等。截至2006年6月,法國IPTV用戶達173萬,而同期的數字電視用戶為30.6萬。

家住巴黎15區(qū)的紀錄片制作人尼古拉?古熱訂購了因特網服務供應商Free公司的服務套餐,每月只需繳納30歐元,就能享受電話、上網和電視等多重服務。這比先前單獨購買各項服務便宜了許多。

除價格優(yōu)勢外,便捷是消費者青睞三網融合服務的另一個原因。消費者只要面對一家運營商,每個月一張發(fā)票就能搞定所有事情。古熱說,看電視或打電話的同時可以從網上下載文件,而且運營商為消費者提供交叉服務,比如用電腦看電視,用電腦打電話等,這一切都讓他的生活更加快捷。同時,三網融合對消費者的設備要求也比較簡單。古熱說:“我一共只需要兩個盒子,一個用于連接互聯網和電話線,另一個接電視,這套系統(tǒng)就可以運行了?！?/p>

日本:繼續(xù)破條塊分割

三網融合在日本正在催生網絡的融合、用戶終端的融合和相關法律的融合。

據新華社報道,日本正在著手開發(fā)下一代網絡——NGN。雖然實現三網融合,目前的電信、廣電和互聯網仍是各有各的網絡,NGN所要實現的目標簡單說來,就是消除這些網絡的界限,整體更新為以互聯網技術為基礎的網絡,實現各種服務的融合。NGN博采現有的電信、廣電網絡和互聯網之長,它既具備傳統(tǒng)電話網的可靠性和穩(wěn)定性,又像IP網絡一樣具有彈性大、經濟劃算的優(yōu)點,而且比現在的互聯網通信速度更快、通信品質更高、安全性更強。

三網融合還推動用戶終端的融合。日本日益流行的信息家電就是傳統(tǒng)家電和信息通信技術的結合。

三網融合在日本面臨的難題是有關法律的重整。日本2002年出臺《電信業(yè)務廣播法》。該法的出臺,使通過電信寬帶網絡承載電視節(jié)目成為可能。不過,富士通綜合研究所執(zhí)行顧問佐佐木一人說,日本的通信產業(yè)和廣電產業(yè)仍分屬獨立的法律體系,因此,以日本廣播協會為代表的廣電產業(yè)和通信產業(yè)迄今一直是“劃界而治”,各自獨立發(fā)展的。兩個產業(yè)各有各的固有既得權益,在價值觀和文化方面也存在差異。所以,當要推動通信和廣電融合時,勢必要涉及如何調整兩者間上述種種的課題。另外,近年來出現的新服務超出了現行《廣播法》和通信領域相關法律調整的范疇。

日本國際通信經濟研究所高級研究員裘春暉介紹,日本總務省計劃2010年向國會例會提交《信息通信法》的草案。這部法律將統(tǒng)一與通信和廣電相關的《電波法》、《廣播法》、《電氣通信事業(yè)法》等9部現行法律,旨在打破條塊分割,以創(chuàng)造一個通信、廣電相關企業(yè)都能自由參與競爭的環(huán)境。

在監(jiān)管方面,日本在總務省下面設立信息通信政策局和綜合通信基礎局,同時監(jiān)管電信和廣播。信息通信政策局主要負責制定廣播和通信發(fā)展的政策;綜合通信基礎局主要對廣播和通信設施及業(yè)務的管理負有責任。

對中國的啟示

縱觀各發(fā)達國家經驗,工業(yè)和信息化部電子科技情報研究所拓冬梅稱中國可獲得啟示如下:

1.統(tǒng)一的監(jiān)管機構和允許相互進入的政策是三網融合的制度基礎。信息技術持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網融合的基礎,但是英國等國家和地區(qū)的實踐表明,制度和體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。

2.寬帶基礎設施是三網融合的物理基礎。三網融合是典型的雙邊市場,有線電視運營商和電信運營商圍繞寬帶用戶展開了激烈的平臺競爭。英國家用帶寬相對較窄已經成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。速率為1Mb/s至2Mb/s的帶寬只能支持標準清晰度電視和同步寬帶互聯網的連接,這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務。

3.監(jiān)管政策要考慮廣電和電信的屬性差異。三網融合確實改變了廣電與電信相互隔離的外部關系,但雙方各自獨立的內在特性依然存在。

4.三網融合的發(fā)展要充分發(fā)揮市場機制的作用,市場機制是推進三網融合的基礎。英國早已經在電信市場上實現了競爭,還對廣電體制進行了改革,將廣電公共管理和市場運作區(qū)分開來。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網絡融合業(yè)務,而無需在不熟悉的環(huán)境內開拓業(yè)務。