薛坤斌 上海鐵路局總工程師室

鐵路技術(shù)規(guī)章是指鐵道部、鐵路局、站段制定的涉及技術(shù)裝備、行車組織、信號顯示等技術(shù)管理方面的一系列規(guī)定的總稱。鐵路具有高度集中、半軍事化、各個工作環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、協(xié)同動作的特點，這決定了鐵路技術(shù)規(guī)章是鐵路運輸企業(yè)為了安全、正點、優(yōu)質(zhì)、高效完成運輸任務，組織生產(chǎn)活動，約束經(jīng)營行為的規(guī)范和準則。在鐵路運輸企業(yè)管理中，技術(shù)規(guī)章制度管理屬于技術(shù)管理的范疇。在生產(chǎn)過程中，正確、合理地制定規(guī)章制度，科學、規(guī)范地管理規(guī)章制度，全面有效地實施規(guī)章制度，是鐵路運輸企業(yè)技術(shù)管理的主要任務。

在鐵路運輸中，有關(guān)單位、部門和職工，必須嚴格執(zhí)行鐵路技術(shù)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，才能實現(xiàn)鐵路運輸安全正點、方便快捷、高速高效的目標。因此，按照“高標準、講科學、不懈怠”的基本要求，積極探索鐵路運輸?shù)膬?nèi)在規(guī)律，進一步加強鐵路技術(shù)規(guī)章的管理，建立科學嚴密、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)優(yōu)化、具體可行的技術(shù)規(guī)章體系，確保技術(shù)規(guī)章的科學性、先進性及實施中的權(quán)威性、實效性，是確保鐵路運輸安全的前提和基礎(chǔ)，也是衡量鐵路運輸企業(yè)管理水平的重要標志。

1 鐵路技術(shù)規(guī)章管理現(xiàn)狀分析

1.1 面臨的形勢和任務

2004年以來，全國鐵路系統(tǒng)安排了110項重大科研課題，開展高速鐵路技術(shù)創(chuàng)新工作。通過大量工程試驗和實踐，形成了具有世界先進水平的中國高速鐵路技術(shù)標準體系和成套工程技術(shù)。圍繞京津城際鐵路，鐵路部門側(cè)重研究高速鐵路系統(tǒng)設(shè)計技術(shù)和標準體系、系統(tǒng)兼容匹配和接口技術(shù)、系統(tǒng)總體聯(lián)調(diào)聯(lián)試技術(shù)、系統(tǒng)綜合仿真技術(shù)、系統(tǒng)集成管理和質(zhì)量控制技術(shù)。圍繞武廣鐵路客運專線，鐵路部門組織了重大工程科研攻關(guān)和再創(chuàng)新工作，開展了客運專線路基填筑技術(shù)、大跨橋梁和特長隧道修建技術(shù)、無砟軌道技術(shù)、大型客站、施工裝備等科研工作。目前，包括京滬高速鐵路等在建鐵路重點工程有277項，一大批重點工程將陸續(xù)完工，開工建設(shè)的客運專線及城際鐵路項目已超過40項，建設(shè)規(guī)模超過10000km。今年全國投產(chǎn)鐵路新線將達5600km，我國鐵路營業(yè)里程將達到86000km，居世界第二位。到2012年，我國鐵路營業(yè)里程將達到110000km，電氣化率、復線率將達到50%，以“四縱四橫”客運專線為骨架的高速鐵路里程達到13000km，建成長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)及其他城市密集地區(qū)的城際鐵路系統(tǒng)，形成以北京為中心到全國絕大部分省會城市的1h至8h交通圈；以上海、鄭州、武漢、廣州、西安、成都、沈陽等中心城市與周邊城市0.5h至1h的交通圈，輻射我國70%的50萬人口以上的城市，覆蓋人口達7億多。屆時，發(fā)達完善的鐵路網(wǎng)初具規(guī)模，鐵路運輸瓶頸制約基本緩解，人民群眾將享受到更加安全、快捷、方便、優(yōu)質(zhì)的運輸服務。

這種大力發(fā)展高速鐵路的特點就是：立足高起點、高標準，瞄準世界先進水平，堅持以我為主，自主創(chuàng)新，把原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新結(jié)合起來，全面掌握先進的核心技術(shù)，形成具有中國自主知識產(chǎn)權(quán)的高速鐵路技術(shù)體系。具體來說，線路、橋梁、隧道、涵洞等工程技術(shù)，以原始創(chuàng)新為主，形成完全獨立的技術(shù)標準和自主知識產(chǎn)權(quán)；通信、信號、牽引供電系統(tǒng)，堅持系統(tǒng)集成創(chuàng)新，形成滿足我國客運專線系統(tǒng)集成的標準和要求；運營調(diào)度和旅客服務系統(tǒng)，堅持自主創(chuàng)新，適應我國客運專線運營要求；高速動車組，按照“引進先進技術(shù)，聯(lián)合設(shè)計生產(chǎn)，打造中國品牌”的要求，通過引進消化吸收再創(chuàng)新，實現(xiàn)具有世界先進水平的客運動車組的國產(chǎn)化。

在動車組技術(shù)、列控系統(tǒng)技術(shù)、軌道高平順、高穩(wěn)定技術(shù)、大斷面隧道建造技術(shù)、牽引供電技術(shù)、現(xiàn)代化客運樞紐建設(shè)技術(shù)等許多方面的創(chuàng)新突破，大大豐富和完善了我國高速鐵路建設(shè)技術(shù)標準體系，對于提升我國高速鐵路建設(shè)水平，順利完成京滬高速鐵路等其他客運專線建設(shè)任務，高標準、高質(zhì)量、高效率地建成我國鐵路快速客運網(wǎng)具有重要意義。這些新技術(shù)、新設(shè)備的廣泛運用，使鐵路技術(shù)規(guī)章管理面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。如何用好、管好這些新設(shè)備，使廣大職工在作業(yè)中有章可依，建立健全完善的技術(shù)規(guī)章體系，是實現(xiàn)鐵路運輸安全、方便、快捷、高效目標的關(guān)鍵。

1.2 技術(shù)規(guī)章管理存在的問題

1.2.1 技術(shù)規(guī)章管理尚不能完全適應路局直管體制的要求

2005年鐵道部實施撤銷分局，實行鐵路局直接管理站段的管理體制改革，這直接導致技術(shù)規(guī)章管理由原來的鐵道部、路局、分局、站段四級管理模式，變?yōu)殍F道部、路局、站段三級管理模式。此外，為加強客運專線技術(shù)規(guī)章管理，鐵道部要求客運專線技術(shù)規(guī)章實行鐵道部和鐵路局二級管理，規(guī)定“客運專線的技術(shù)規(guī)章由鐵道部和鐵路局兩級統(tǒng)一制定、發(fā)布”。這些管理要求的變化，對鐵路局層面的技術(shù)規(guī)章管理工作提出了更高的要求。在分局管理期間，路局除制定《行車組織規(guī)則》外，大部分技術(shù)規(guī)章只作原則性規(guī)定，具體實施細則等技術(shù)規(guī)章，都由各分局結(jié)合實際制定。路局直管站段以后，雖然路局根據(jù)鐵道部規(guī)章，制定了一些實施細則，但受管轄范圍廣，設(shè)備種類多等因素的制約，仍然存在“細則不細”的問題，很多具體規(guī)定仍然需要站段進行補充完善。站段在制定規(guī)章的規(guī)程中，為了工作方便，往往降低要求，為部分違章作業(yè)“開口”，造成規(guī)章制度“參水”，消弱了技術(shù)規(guī)章的權(quán)威性。

1.2.2 專業(yè)規(guī)章之間不協(xié)調(diào)

各部門在貫徹鐵道部基本規(guī)章的基礎(chǔ)上，相繼結(jié)合本部門工作的特點，相繼制定了一些專業(yè)技術(shù)規(guī)章。但由于缺乏溝通或者對規(guī)章含義理解不同，各專業(yè)規(guī)章之間存在相互矛盾和抵觸的情況，如鐵道部要求客運專線所有檢查、檢測作業(yè)均應納入“天窗”點內(nèi)進行，但工務規(guī)章卻規(guī)定允許部分作業(yè)項目可以在“天窗”點外進行，明顯違反鐵道部有關(guān)規(guī)定。

1.2.3 員工素質(zhì)不能完全適應

隨著客運專線的開通運營，許多新技術(shù)、新設(shè)備被廣泛使用，鐵路員工素質(zhì)不高，不能適應修管用要求的問題愈加突出。一是職工老化現(xiàn)象嚴重，關(guān)鍵崗位出現(xiàn)年齡斷層，如車站值班員崗位，50歲以上職工已占崗位總?cè)藬?shù)的72%。二是文化結(jié)構(gòu)不合理，全局大專以上人員僅占職工總數(shù)的12%。三是職工對崗位自學成材缺乏積極性，缺乏學技練功的良好氛圍。四是日常培訓效果有待提高。這些因素都直接影響到技術(shù)規(guī)章的執(zhí)行效果。

1.2.4 日常檢查制度不落實

對技術(shù)規(guī)章現(xiàn)場執(zhí)行情況實施跟蹤檢查，是確保規(guī)章準確執(zhí)行，對鐵路運輸生產(chǎn)中的不安全行為和因素及時糾正的手段。但由于缺乏有效的檢查制度或者檢查制度未能得到有效落實，導致不能及時發(fā)現(xiàn)作業(yè)過程中存在的問題，對現(xiàn)場作業(yè)和管理上存在的傾向性問題，未能及時制定有效安全卡控措施。據(jù)統(tǒng)計，在發(fā)生的鐵路交通事故中，80%以上的責任事故都是因為違章作業(yè)造成的。

1.2.5 技術(shù)規(guī)章日常管理不到位

一是技術(shù)規(guī)章制度歸口管理部門的職責不明確，單位內(nèi)各部門對技術(shù)規(guī)章制度的修訂立廢的分工不清晰。二是對技術(shù)規(guī)章沒有明確的管理辦法，未明確歸口管理部門，還有的站段規(guī)定歸口管理部門為辦公室，不符合技術(shù)規(guī)章管理要求。三是技術(shù)規(guī)章定期清理制度未落實，未定期發(fā)文公布有效技術(shù)規(guī)章目錄。四是技術(shù)規(guī)章制定不規(guī)范，以紀要或通報等形式發(fā)布技術(shù)規(guī)章，不符合技術(shù)規(guī)章制度要求。

2 對策措施與建議

（1）技術(shù)規(guī)章的制定必須以有關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，以標準和試驗驗證為支撐，以確保提速安全為重點，分系統(tǒng)、分層次建立并完善各項技術(shù)規(guī)章，形成“科學嚴密、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)優(yōu)化、具體可行”的技術(shù)規(guī)章保障體系。

科學嚴密，就是結(jié)合新技術(shù)、新設(shè)備大量運用的實際，從理論到實踐，深入進行科研論證，確保各項規(guī)章制度經(jīng)得起運營實踐的檢驗。統(tǒng)一規(guī)范，就是以基本規(guī)章為基準，建立覆蓋各專業(yè)、各層面的專業(yè)規(guī)章、技術(shù)文件、作業(yè)標準和作業(yè)程序，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完備的規(guī)章制度體系。動態(tài)優(yōu)化，就是根據(jù)鐵路運輸生產(chǎn)組織的變化要求和運輸安全工作實際需要，及時廢止、修訂和補充完善各項規(guī)章制度和辦法，確保各項規(guī)章制度具有較強的時效性和指導性。具體可行，就是依據(jù)基本規(guī)章制度，每個層次、各個系統(tǒng)制訂出明確、具體、細化的規(guī)章制度，確保落實到一線、落實到崗位。

（2）以基本規(guī)章制度為主干，建立覆蓋各專業(yè)、各層面的專業(yè)規(guī)章制度，形成統(tǒng)一、規(guī)范、完備的技術(shù)規(guī)章體系。

在技術(shù)規(guī)章制度體系中，下級規(guī)章制度必須服從上級規(guī)章制度，同一層面專業(yè)規(guī)章制度必須服從基本規(guī)章制度。專業(yè)規(guī)章制度之間必須協(xié)調(diào)一致，不得相互抵觸，不得影響相關(guān)作業(yè)單位的作業(yè)過程及其技術(shù)標準、作業(yè)時間。特殊情況下，下級技術(shù)規(guī)章必須“突破”上級技術(shù)規(guī)章時，必須執(zhí)行“先報批，再執(zhí)行”的原則。

（3）堅持從全路、全局出發(fā)，堅持安全、效率、效益統(tǒng)一的原則，滿足合理的運輸生產(chǎn)要求，發(fā)揮設(shè)備潛能，實現(xiàn)最大效能，確保運輸安全。結(jié)合新技術(shù)、新設(shè)備大量運用的實際，從理論到實踐，深入進行科研論證，確保各項規(guī)章制度經(jīng)得起運營實踐的檢驗。

新技術(shù)、新設(shè)備（包括改造后的設(shè)備）投入使用前，設(shè)備管理單位必須提供規(guī)范、完整的設(shè)備使用說明和有關(guān)安全生產(chǎn)要求。使用單位必須編制具體操作使用辦法和有關(guān)規(guī)定報鐵路局，經(jīng)有關(guān)業(yè)務部門審批后納入《站細》、《段細》。設(shè)備管理單位應制定并嚴格施行新技術(shù)、新設(shè)備的養(yǎng)護維修管理辦法。新技術(shù)、新設(shè)備尚無維修、管理、使用辦法的，由設(shè)備推廣部門依據(jù)設(shè)備技術(shù)資料提出修管用辦法，經(jīng)主管業(yè)務部門批準后，在設(shè)備投入使用前公布實施。

部、局新頒布技術(shù)規(guī)章以及行車設(shè)備和技術(shù)條件變化后，各單位應根據(jù)行車組織和安全生產(chǎn)的需要，結(jié)合實際情況制定實施細則，進一步補充完善技術(shù)規(guī)章，使之更加具有可操作性。

（4）根據(jù)鐵路運輸生產(chǎn)組織的變化和運輸安全工作實際，應及時廢止、修訂和補充完善各項技術(shù)規(guī)章，確保技術(shù)規(guī)章具有較強的時效性和指導性。在技術(shù)規(guī)章制度起草過程中應進行充分的調(diào)查研究，廣泛征求有關(guān)單位、部門和專家的意見，必要時進行試驗驗證。根據(jù)有關(guān)意見和試驗驗證情況，經(jīng)協(xié)調(diào)、平衡、歸納，對技術(shù)規(guī)章進行修改，重要的技術(shù)規(guī)章還應組織技術(shù)審查。

（5）技術(shù)規(guī)章的審批實行責任簽認制度。凡涉及技術(shù)規(guī)章制度的起草、核稿、批準等環(huán)節(jié)，從起草部門起草人開始必須層層實名簽認，按管理權(quán)限嚴格實行行政領(lǐng)導簽名負責制，做到分工明確，責任落實。

技術(shù)規(guī)章的建立、補充、修改、廢止及解釋，遵循“誰制定、誰負責”的原則。因規(guī)章制度錯誤直接造成事故的，按《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定處理。對技術(shù)規(guī)章修訂、補充的文件應以技術(shù)規(guī)章發(fā)布部門或單位的名義行文。

（6）技術(shù)規(guī)章的實施要形成檢查監(jiān)督的長效機制和失職追究制度。加強技術(shù)規(guī)章制度的檢查監(jiān)督，路局和站段要定期對技術(shù)規(guī)章的管理進行全面檢查，對技術(shù)規(guī)章制度修改完善不及時、細化措施不具體、配備保管不全、貫徹執(zhí)行不到位等問題組織整改和糾正，檢查結(jié)果應納入安全評估和績效考核內(nèi)容。

（7）加強對技術(shù)規(guī)章的宣傳貫徹、培訓和考核，確保職工準確、熟練掌握相關(guān)內(nèi)容。對有效的技術(shù)規(guī)章實行動態(tài)管理，制定公布新規(guī)章制度的同時，要廢止與其相抵觸的或重復的規(guī)定。每年定期公布有效文件目錄，并在鐵路辦公信息系統(tǒng)網(wǎng)上建立技術(shù)規(guī)章制度電子文件庫，方便干部職工查詢和使用。