文／陳瑞林

海事行政執(zhí)法在維護(hù)水上交通安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。它作為行政執(zhí)法的一種，不可避免地存在一定的行政執(zhí)法風(fēng)險。本文以船舶交通管理為主線，從交通管理的基本職責(zé)出發(fā)，系統(tǒng)地闡述交通管理的法定職責(zé)、法定職責(zé)不明確之處、易發(fā)生的責(zé)任風(fēng)險和采取的防范措施。

一、職責(zé)定位

船舶交通管理（VTS）主要是通過船舶報告制度和VTS設(shè)備進(jìn)行監(jiān)控、整頓船舶交通，建立良好的交通秩序，協(xié)助船舶航行，減少海難事故，特別是船舶碰撞、擱淺、觸礁這些船舶交通事故的發(fā)生，從而保證船舶安全，保護(hù)水域環(huán)境和社會環(huán)境，提高船舶交通效率。VTS中心主要職責(zé)是根據(jù)規(guī)則的要求為船舶提供交通服務(wù)，根據(jù)授權(quán)實施船舶交通管理。

二、存在風(fēng)險及成因

（一）制度和政策因素

（1）監(jiān)管職責(zé)的交叉。漁船是由漁政管理部門實施管理，而VTS主要是針對商船的管理，在《中華人民共和國海上交通安全法》中，船舶的定義包括漁船。而在《VTS實施細(xì)則》中，對船舶的概念也未明確。為此，在VTS監(jiān)督管理下，對于漁船的違規(guī)，如占用航道、不聽從海巡艇的現(xiàn)場指揮等，海事機(jī)構(gòu)現(xiàn)場執(zhí)法處置手段有限。

（2）制度的不完善。按照船員有關(guān)條例，船長對船舶的航行安全指揮權(quán)具有絕對的權(quán)力，VTS人員無權(quán)干涉船長的航行指揮權(quán)。在《VTS實施細(xì)則》中，VTS中心及其工作人員不承擔(dān)提供交通服務(wù)而引發(fā)的刑事或民事責(zé)任。實施交通管理中，出現(xiàn)上述情況，需要承擔(dān)什么的責(zé)任，包括承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、民事和刑事責(zé)任，目前相關(guān)的法規(guī)未有明確的說法。

（二）機(jī)制和外部環(huán)境因素

隨著船舶智能化、自動化水平的不斷提高和海上通信技術(shù)的發(fā)展，人、機(jī)、環(huán)境、管理成為海上交通事故四大因素，機(jī)制和外部環(huán)境因素也成為制約海上安全主要外部風(fēng)險，主要表現(xiàn)如下：

1.交通管理運行機(jī)制

船舶交通管理系統(tǒng)主要提供信息服務(wù)、助航服務(wù)、交通組織服務(wù)和支持聯(lián)合行動、監(jiān)管職能等。按照《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》第十六條和《船舶交通管理系統(tǒng)運行管理規(guī)定》第四條，現(xiàn)場水上交通安全管理工作應(yīng)以VTS系統(tǒng)為主線和中心，結(jié)合傳統(tǒng)有效的監(jiān)管手段和方法，形成立體、高效、有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)管體系。

1）在信息服務(wù)職能上，是應(yīng)船舶的要求提供的有關(guān)信息服務(wù)，而作為海事機(jī)構(gòu)職責(zé)主動播發(fā)的航行通（警）告、航行動態(tài)等重要的交通安全信息，這方面易導(dǎo)致責(zé)任問題，如播發(fā)的及時性、內(nèi)容的準(zhǔn)確性等。

2）在助航服務(wù)上，易出現(xiàn)接收船舶請求或主動提供助航服務(wù)后，是否提供該船正確信息，是否對他船進(jìn)行警示，是否保證協(xié)助服務(wù)的有效性等責(zé)任問題。

3）在交通組織服務(wù)及支持聯(lián)合行動上，這些都是主動服務(wù)行為。VTS中心監(jiān)督船舶的行動易出現(xiàn)錯誤指揮、指揮失當(dāng)或是監(jiān)控不到位的行為。在監(jiān)督管理方面如發(fā)現(xiàn)通航秩序混亂沒有采取及時措施改善，發(fā)現(xiàn)船舶航行、錨泊、作業(yè)未遵守有關(guān)規(guī)定沒有及時制止等。

2.外部環(huán)境因素

國際海事組織制定的大量國際公約、決議、指南和我國海上交通監(jiān)督管理機(jī)關(guān)制訂的國內(nèi)交通安全法規(guī)文件中，都涉及環(huán)境因素，環(huán)境因素主要包括港口設(shè)施規(guī)劃和設(shè)計、助航標(biāo)志與設(shè)施、天氣和水文條件等。外部環(huán)境的不確定性和不穩(wěn)定性可能會導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險發(fā)生。除了自然條件外，航道條件（如航道水文、地理和環(huán)境等）和港口設(shè)施條件也成為制約航行安全重要的外在環(huán)境因素。

（三）人為和實施因素

（1）值班人員性格、氣質(zhì)、偏好等人格特質(zhì)各異，導(dǎo)致在實行船舶交通組織管理活動中執(zhí)行安全管理法律、法規(guī)的力度不同。雖然船舶交通管理服務(wù)信息系統(tǒng)運行管理規(guī)定等規(guī)章制度對VTS值班人員配備及任職資格進(jìn)行了明確規(guī)定，但是由于值班人員的性格特質(zhì)和行為趨向、風(fēng)險愛好程度等不同，可以分為風(fēng)險愛好型、風(fēng)險中立型、風(fēng)險厭惡型三種。對于風(fēng)險愛好型值班人員，其在審核船舶進(jìn)出港、指揮和協(xié)助船舶避碰等活動過程中，容易忽視現(xiàn)場情況，如船舶交通流、能見度、潮流、不同船舶操縱性能等，憑借個人主觀臆斷和經(jīng)驗，對風(fēng)險因子認(rèn)識和評估不足，下達(dá)錯誤交通指令；對于風(fēng)險厭惡型值班人員，由于自身對風(fēng)險容忍度較低，其內(nèi)心存在逃避風(fēng)險，因此容易患得患失，過高分析和評估外在風(fēng)險，因此，在執(zhí)行交通組織管理指令時，有時為了安全會過度采取規(guī)避風(fēng)險措施，如禁止船舶航行，這會給船舶航期帶來一定延誤，從而影響船東利益。

（2）船員素質(zhì)高低導(dǎo)致船舶在同一風(fēng)險環(huán)境下應(yīng)對風(fēng)險能力差異很大。船員作為海上船舶航行、錨泊、作業(yè)的直接責(zé)任人，也是水上運輸和安全生產(chǎn)主體，其綜合素質(zhì)不同使其應(yīng)對風(fēng)險處置能力也相差很大。如值班人員下達(dá)同一協(xié)助船舶避碰指令，對于操船技術(shù)熟練、心理素質(zhì)過硬、反應(yīng)能力快速的船員而言，在執(zhí)行安全操作和避碰行動時，能夠根據(jù)當(dāng)時環(huán)境情況積極和及時采取有效操縱行動，達(dá)到寬余避讓效果；對于反應(yīng)遲緩、心理素質(zhì)較差、操船技術(shù)差的船員而言，在滿足安全避碰環(huán)境下，可能會采取不當(dāng)措施造成海上交通事故。因此，也會出現(xiàn)由于船員素質(zhì)過低而影響值班人員下達(dá)指令執(zhí)行效果現(xiàn)象。

（3）船岸信息不對稱容易引發(fā)道德風(fēng)險。船舶在流動中，所處環(huán)境時刻在變化，如船舶航行中遭遇霧襲，突遇狂風(fēng)巨浪，其可能為了經(jīng)濟(jì)效益向交通管理部門報告錯誤船舶動態(tài)信息，這可能直接導(dǎo)致交通管理人員做出錯誤決策和指導(dǎo)意見。而在海事調(diào)查過程中，很難追查出船舶事發(fā)現(xiàn)場氣象、海況情況，由于船舶所處安全信息與岸基管理部門和交通管理部門掌握航行安全信息不對稱，容易引發(fā)船舶船員將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到交通組織指揮人員身上。

（4）交通管理人員與船舶生產(chǎn)人員的價值取向不同，和諧安全營運環(huán)境很難達(dá)成共識。交通管理人員作為海上交通安全管理者，其維護(hù)海上交通安全主要依賴行政手段，而行政強(qiáng)制手段具有強(qiáng)制、直接、快捷特點，船舶生產(chǎn)人員作為被管理者，由于其所處地位不平等和心理對抗特點，使得他們對安全生產(chǎn)認(rèn)識高度很難達(dá)到交通管理人員的要求，因而和諧安全營運環(huán)境很難達(dá)到。

（5）交通組織管理活動隨機(jī)性。如在審核船舶進(jìn)出港計劃活動中，雖然各種類型的船舶均在通航評估中對天氣條件包括風(fēng)力、能見度、潮流等各種限制做出規(guī)定，但是值班人員在界定這些天氣條件時存在一定的隨機(jī)性，個人取定的標(biāo)準(zhǔn)存在差異而導(dǎo)致延誤船舶靠離港計劃所致的損失等，行政相對人由此有可能對存在的取值標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致行政爭議。

三、防范措施和建議

（1）加強(qiáng)立法，規(guī)范管理。鑒于我國船舶交通管理起步晚、發(fā)展快的現(xiàn)狀，現(xiàn)有法律、法規(guī)明顯不能充分發(fā)揮交通組織的管理職能，建議整合和優(yōu)化海上執(zhí)法資源；在國家立法無法到位的情況下，建議先爭取地方立法。

（2）加強(qiáng)對人機(jī)管理和管理心理學(xué)等管理學(xué)前沿領(lǐng)域研究，選拔、打造一支適崗交通組織管理人員隊伍，制定、建立和完善相關(guān)值班人員準(zhǔn)入、培訓(xùn)、交流等相關(guān)制度。

（3）海事管理機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)事中應(yīng)急和處置的同時，應(yīng)強(qiáng)化源頭管理，在船員考試、評估和發(fā)證環(huán)節(jié)要嚴(yán)把關(guān)口，對在職船員應(yīng)加大知識更新培訓(xùn)力度。

（4）海事管理機(jī)構(gòu)正確處理好監(jiān)管和服務(wù)之間關(guān)系，交通組織管理部門在正確履行交通組織管理職責(zé)的同時，應(yīng)給予船舶充分發(fā)揮作為安全航行行為主體的作用。交通組織管理部門可能會對現(xiàn)場動態(tài)不完全掌握，對船舶綜合態(tài)勢也不是很了解，特別是協(xié)調(diào)避碰成為目前海上船舶航行和船員常用做法時，值班人員如果仍然機(jī)械按照《避碰規(guī)則》規(guī)定對船舶進(jìn)行交通組織、指揮和協(xié)調(diào)，可能起到事倍功半的效果。

（5）船舶交通管理作為管理活動之一，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該處理好交通計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)等幾個基本活動，如進(jìn)一步完善船舶報告制度，加強(qiáng)制定重點水域船舶定線制度，合理控制交通密度和交通流，高效協(xié)調(diào)指導(dǎo)船舶避讓行動等。