呂 濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟南 250014)

檢察權(quán)的憲政意義①

呂 濤

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟南 250014)

以法律監(jiān)督權(quán)為中心的檢察權(quán)與其它國家權(quán)力相互融通和制衡,在保障人權(quán)、制約公權(quán)、規(guī)范秩序、維護公益等憲政層面上發(fā)揮著獨到的作用,是推動中國特色憲政發(fā)展的一支內(nèi)生力量。

檢察權(quán);法律監(jiān)督權(quán);憲政;內(nèi)生力量

我國憲法規(guī)定設(shè)置人民檢察機關(guān),把檢察機關(guān)確立為國家的法律監(jiān)督機關(guān),專門承擔法律監(jiān)督職能,這是我們黨和國家為加強社會主義民主法治建設(shè)而采取的重大憲政舉措,是我國的偉大創(chuàng)造。以法律監(jiān)督權(quán)為核心的檢察權(quán),根植于人民代表大會制度,與行政權(quán)、審判權(quán)相伴而生、相互獨立、相輔相成,共同服從于人大的權(quán)力、落腳于維護人民的利益。在我國的憲政體制下,從價值追求的角度而言,人大行使立法、一般監(jiān)督和重大事項的決定權(quán),其基本價值追求在于民主,是政權(quán)合法性的源泉;行政機關(guān)是人大的執(zhí)行機關(guān),充分保障效率價值的實現(xiàn);審判機關(guān)是法律的適用機關(guān),以公正為基本價值追求;檢察機關(guān)則是維護法律統(tǒng)一正確實施的專門監(jiān)督機關(guān),以實現(xiàn)憲政價值為主要功能。①最高人民檢察院檢察理論研究所:《司法規(guī)律與檢察權(quán)的科學(xué)配置》(第九屆全國檢察理論研究年會優(yōu)秀論文集),2008年 4月,第464頁。有學(xué)者指出,“憲政的基本價值至少應(yīng)包括人權(quán)的切實保障,權(quán)力的合理配置,秩序的嚴格維護,利益的有效協(xié)調(diào)。”②謝維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第119頁。在中國特色憲政發(fā)展道路上,檢察制度的憲政功能已日益彰顯,檢察權(quán)必將成為推動我國憲政發(fā)展的一支重要的內(nèi)生力量。其憲政意義主要體現(xiàn)在:

第一,保障人權(quán)?，F(xiàn)代法治是以人權(quán)保障為邏輯起點的。我國憲法確立了“尊重和保障人權(quán)”的基本原則,為法律的制定、法律的執(zhí)行、法律的適用、法律的監(jiān)督等全方位的法治實踐提供了基本的價值尺度。盡管行政權(quán)、審判權(quán)也都有保障人權(quán)的功能,但檢察機關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能,尤其在彌補其它國家權(quán)力保障功能失靈以及對司法后果再分配領(lǐng)域進行有效調(diào)節(jié)方面發(fā)揮著重要的作用,其功能無可替代,而且具有重要的現(xiàn)實意義。③甄貞等:《我國檢察改革的整體方法與布局設(shè)計》,《政法論叢》2008年第6期。首先,在刑事訴訟活動中,檢察機關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能,實現(xiàn)了對實體人權(quán)和程序人權(quán)的雙重保障。具體來說,檢察機關(guān)通過立案監(jiān)督,監(jiān)督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、漏罪漏犯,監(jiān)督糾正不該立案而立案、違法插手民事經(jīng)濟糾紛的問題;通過審查批準或決定逮捕犯罪嫌疑人,保證正確運用逮捕強制措施,使無辜者的人身權(quán)利不受侵害;通過偵查活動監(jiān)督,監(jiān)督糾正粗暴搜查、逼供逼證、濫用強制措施等問題,發(fā)現(xiàn)和糾正偵查機關(guān)的違法行為,保障公民的人身自由和住宅不被非法侵犯;通過對司法人員刑訊逼供構(gòu)成犯罪案件的及時查處,保障公民的訴訟權(quán)利和人身權(quán)利不受侵害;通過證據(jù)的調(diào)查和審查活動,既調(diào)查收集證明有罪或罪重的證據(jù),也調(diào)查收集證明無罪或罪輕的證據(jù),保證有罪的人被依法追究、罰當其罪,無罪的人不受追究、洗清冤屈;通過對審判活動的監(jiān)督,保障審判機關(guān)依法審判、公正判決,防止枉法裁判的發(fā)生;通過對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督,糾正違法減刑、假釋、保外就醫(yī)、暫予監(jiān)外執(zhí)行等問題,防止超期羈押,制止侵害被監(jiān)管人合法權(quán)利的違法行為,保障被監(jiān)管人的生命權(quán)、健康權(quán)和其他法定權(quán)利。第二,在民事、行政訴訟活動中,檢察機關(guān)有權(quán)對確有錯誤的生效判決、裁定提出抗訴,啟動再審程序,保障人民法院公正裁判,依法確認當事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,確保當事人的合法權(quán)利得到公正的司法保護。第三,檢察機關(guān)行使偵查權(quán)和公訴權(quán)、追訴犯罪本身就是對人權(quán)的有效保障。通過打擊各類刑事犯罪,修復(fù)被犯罪所破壞的社會秩序,維護國家的主權(quán)和統(tǒng)一,維護人民民主專政制度,維護社會安全穩(wěn)定,維護社會主義市場經(jīng)濟秩序,保護國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和公民私人財產(chǎn),保護公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利,從而從根本上保障人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及政治、經(jīng)濟、文化等各項社會權(quán)利。

第二,制約公權(quán)。對公權(quán)的有效制約就是對私權(quán)的最好保障。憲政的核心內(nèi)容表現(xiàn)為對國家權(quán)力的限制和防范。因此,“在國家權(quán)力體制的設(shè)計中,不僅應(yīng)適當分散國家權(quán)力以削減其強度,同時還應(yīng)當讓國家權(quán)力的不同構(gòu)成部分之間形成一定形式的制約平衡關(guān)系以自我抵消一部分強度”。①童之偉:《法權(quán)與憲政》,山東人民出版社 2001年版,第302頁。我國實行人民代表大會制度,國家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會行使,但在二級國家權(quán)力的層面上分散為行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等,其中,檢察權(quán)以專門的法律監(jiān)督的形式與其它國家權(quán)力之間形成制約平衡關(guān)系,從而實現(xiàn)了國家權(quán)力的自我控制,確立了中國特色的憲政體制。

從現(xiàn)實情況來看,我國的行政權(quán)過于強大,行政機關(guān)不作為、亂作為、粗暴執(zhí)法、濫用權(quán)力等違法現(xiàn)象相當普遍。究其原因,主要在于自律機制不能治本,而外部監(jiān)督機制尚不健全、無法與之形成制衡關(guān)系。其中,檢察權(quán)制約行政權(quán)的憲政意圖沒有落到實處,不能不說是憲政資源的極大浪費。事實上,這個問題僅僅是個具體落實憲法規(guī)定的問題,并不存在法理上的障礙。筆者認為,可在三個方面作出具體的制度安排:(1)對于終局行政行為,②目前,我國法律授權(quán)行政機關(guān)行使最終裁決權(quán)的的情形有四種:(1)《公民出境入境管理法》第15條規(guī)定,公民對公安機關(guān)拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機關(guān)作出的裁決為終局。(2)《外國人入境出境管理法》第29條第2款規(guī)定,外國人對公安機關(guān)罰款或拘留處罰不服、提出申訴的,上一級公安機關(guān)作出的裁決為終局。(3)《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定,就國務(wù)院部門或省級人民政府的具體行政行為,對國務(wù)院部門或省級人民政府行政復(fù)議決定不服、向國務(wù)院申請裁決的,國務(wù)院作出的裁決為終局。(4)《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定,省級人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。實際上,對于上述 (1)、(2)兩項,檢察機關(guān)的法律監(jiān)督基本上有了法律授權(quán),那就是《人民警察法》第42條規(guī)定:“人民警察執(zhí)行職務(wù),依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督?！眴栴}在于,監(jiān)督的程序和方式還需要立法完善。而(3)、(4)兩項,立法上尚屬空白。設(shè)定檢察機關(guān)的法律監(jiān)督,有權(quán)啟動行政復(fù)核程序。(2)對不履行或不正確履行法定職責(zé)的行政機關(guān)及其工作人員,有權(quán)提出檢察建議,督促糾正;對貪賄、瀆職等職務(wù)犯罪依法查辦。(3)建立行政公訴制度,對損害公共利益的具體行政行為,啟動司法審查程序,維護不特定社會主體的合法權(quán)益。

檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)的制度設(shè)計,早在我國清末引入司法制度之初就已確立。“司直一官,現(xiàn)擬改為檢察,大理院中附設(shè)之檢察總廳,本隸于臣部,而對于大理院為監(jiān)督之機關(guān)”。③《法部尚書戴鴻慈等奏酌擬司法權(quán)限繕單呈攬折》,《大清法規(guī)大全·法律部》卷四《司法權(quán)限》,第1809-1810頁。轉(zhuǎn)引自張從容:《部院之爭:晚清司法改革的交叉路口》,北京大學(xué)出版社 2007年版,第85頁。新中國成立后,行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)不僅脫離了法院,更獨立于行政機關(guān),檢察權(quán)成為一項專門的國家權(quán)力,既體現(xiàn)了分權(quán)制衡原則,更保證了司法權(quán)尤其是審判權(quán)的自我糾偏,二者均服從于司法公正的價值目標,從體制上保障了人大權(quán)力的集中統(tǒng)一行使和國家法律的統(tǒng)一正確實施。實踐證明,檢察權(quán)的程序性、中間性與審判權(quán)的實體性、終局性相得益彰,促進了審判權(quán)的獨立行使和公正行使,從根本上維護了司法權(quán)威。今后,應(yīng)結(jié)合三大訴訟法的修改,進一步完善檢察機關(guān)在訴訟活動中尤其是民事行政訴訟活動中實施法律監(jiān)督的具體范圍、方式和程序,以切實發(fā)揮監(jiān)督實效。

為保證國家法律的統(tǒng)一正確實施,必然要求立法活動也應(yīng)接受監(jiān)督。我國實行的是統(tǒng)一而又分層次的立法體制,在憲法之下,存在著法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等三個層次的法律規(guī)范,還有大量的司法解釋、行政規(guī)章及規(guī)范性文件。在這種情況下,法律規(guī)范之間的內(nèi)容沖突、效力越位等問題難以避免,以至于違憲的問題時有發(fā)生,嚴重損害了法制的統(tǒng)一和法律的尊嚴。盡管我國確立了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的制度,但由于缺乏專門的實施機關(guān)和專門的違憲審查程序,造成憲法監(jiān)督流于形式。筆者認為,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)啟動違憲審查的職責(zé)和權(quán)限,包括一定的調(diào)查和取證權(quán)。這種制度安排既有利于推動違憲審查的規(guī)范化、常態(tài)化運行,切實增強憲法監(jiān)督的實效;同時,也有利于檢察機關(guān)充分發(fā)揮在立法活動中的法律監(jiān)督職能,使中國特色的檢察權(quán)更加完整和系統(tǒng),這也是檢察權(quán)的憲法定位的應(yīng)有之義。

第三,規(guī)范秩序。憲政的根本目標應(yīng)是實現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。①謝維雁:《從憲法到憲政》,山東人民出版社 2004年版,第246頁。平衡意味著一種秩序。失控的國家權(quán)力必然會破壞這種平衡,最終將吞蝕公民權(quán)利;同樣,無序的公民權(quán)利也將損害這種平衡,最終使公民權(quán)利的保障落空。而公民權(quán)利和國家權(quán)力的失衡必將導(dǎo)致憲政不復(fù)存在。筆者認為,我國的檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),通過對法律實施的監(jiān)督和矯正,可以依法調(diào)整權(quán)利和權(quán)力之間、權(quán)力和權(quán)力之間、權(quán)利和權(quán)利之間的關(guān)系,實現(xiàn)法的規(guī)范價值,起到我國憲政秩序中的“平衡器”的作用。具體表現(xiàn)在:首先,在權(quán)力和權(quán)力之間的關(guān)系中,檢察權(quán)在人大的授權(quán)下,導(dǎo)入了一種適度的競爭性監(jiān)督機制,主要通過對權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗現(xiàn)象的主動性、事后性監(jiān)督,促使行政權(quán)、司法權(quán)和立法權(quán)都在法律的范圍內(nèi)活動,從而有利于維護規(guī)范和廉潔的政務(wù)秩序、公正和權(quán)威的司法秩序、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的立法秩序。其次,在權(quán)利和權(quán)利之間的關(guān)系中,檢察權(quán)代表國家體現(xiàn)了適度的干預(yù)性,主要通過對權(quán)利濫用、危害公益現(xiàn)象的刑事制裁,既保障公民的合法權(quán)益不受非法侵犯,又避免公民權(quán)利濫用以妨害和危及國家權(quán)力、他人利益及社會整體利益。從而維護和諧穩(wěn)定的社會生活秩序、安全流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)秩序、平等競爭的市場秩序。再次,在權(quán)利和權(quán)力之間的關(guān)系中,檢察權(quán)的獨立行使,嚴格控制了國家權(quán)力的越界行為和懈怠行為,同時,通過支持起訴、公益訴訟、檢察建議、立法建議、啟動違憲審查等方式,可以將普遍性的權(quán)利主張轉(zhuǎn)化為具有強制力的訴求,從而為實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約提供支持,有利于彌補權(quán)利分散性的缺陷,維護權(quán)利與權(quán)力的動態(tài)平衡。

第四,維護公益。在法治社會,法律本身就是對公共利益的確認和體現(xiàn),為公共利益的實現(xiàn)提供了最基本的途徑和手段。我國檢察機關(guān)以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施為使命,必然要求檢察機關(guān)擔負起維護公共利益的責(zé)任。在刑事訴訟活動中,檢察機關(guān)站在客觀公正的立場上,既不放縱犯罪、也不牽連無辜,保證罪責(zé)一致、罰當其罪,突出體現(xiàn)了維護公益的功能。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準則》中也規(guī)定,檢察官除應(yīng)在刑事訴訟、監(jiān)督調(diào)查的合法性和監(jiān)督法院判決執(zhí)行中發(fā)揮作用外,還應(yīng)在作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用。實際上,大多數(shù)國家的檢察機關(guān),從產(chǎn)生到現(xiàn)在,都被設(shè)置為公共利益的代言人。

當前,我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,伴隨著經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化,公共利益受到侵害的現(xiàn)象大量存在,突出表現(xiàn)在以下幾個方面:國有資產(chǎn)流失嚴重;環(huán)境污染和資源破壞;壟斷、不正當競爭、損害消費者權(quán)益、價格違法等公益違法行為不斷增多。②俞靜堯編著:《檢察權(quán)的利益分析》,中國人民公安大學(xué)出版社 2007年版,第259頁。侵害公共利益的主體往往是那些擁有強大的政治、經(jīng)濟實力的行業(yè)、企業(yè)及政府部門,與公共利益受害主體的分散性、不特定性相比,顯然存在著主體地位的不對稱性,導(dǎo)致現(xiàn)實中權(quán)利主張舉步維艱。而我國現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法對訴訟主體資格和受案范圍的過度限制,又抬高了公共利益司法保護的門檻,進一步惡化了公共利益訴訟主體缺位的狀況。

“現(xiàn)代國家出于對公共法益的認同和救濟方便的考慮,多賦予普通公民或特定公益代表機構(gòu) (多為檢察官)以訴訟主體資格,或在立法上同時授予二者訴權(quán)并在具體制度設(shè)置上作出協(xié)調(diào)”。③張智輝主編:《中國檢察》(第9卷),北京大學(xué)出版社 2005年版,第315頁。筆者認為,在我國,公民以及公益代表機構(gòu)提起公益訴訟的權(quán)利應(yīng)當?shù)玫搅⒎ǖ某浞直Ｕ?。更重要的?檢察權(quán)應(yīng)當更多地發(fā)揮在民事、行政領(lǐng)域保護公共利益的功能,成為維護公益的主導(dǎo)力量。基本思路就是完善檢察機關(guān)的民事、行政公訴制度,這也是現(xiàn)實可行的一項制度選擇。因為檢察權(quán)是一項國家權(quán)力,由它代表公益,更具有權(quán)威性、專業(yè)性、超脫性,尤其在與行政權(quán)的對抗中,可以有效克服權(quán)利與權(quán)力實力失衡的弊端?？梢哉f,檢察機關(guān)是民事、行政公訴的最優(yōu)主體,具有維護公益的天然優(yōu)勢。盡管檢察機關(guān)的民事、行政公訴制度與公民的公益訴訟權(quán)利并存不悖,但前者以國家干預(yù)的方式,有效彌補了司法保護失靈的缺陷,為公共利益的實現(xiàn)提供了可靠保障。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]06—0077—03

2009-12-27

呂 濤,男,山東大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生,山東省人民檢察院副檢察長。