□方 菲 張 麗 郭 倩

我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行中的公正問(wèn)題透析

□方 菲 張 麗 郭 倩

農(nóng)村最低生活保障制度作為公正的制度化形式,是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公正的一種制度安排。本文在對(duì)山西 Y地區(qū)農(nóng)村“低保”制度運(yùn)行情況調(diào)查的基礎(chǔ)上,以農(nóng)村低保制度的運(yùn)行為載體,分析其中存在的不公正現(xiàn)象及其成因,從而以社會(huì)公正為理念,對(duì)積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公正機(jī)制進(jìn)行有益探索。

農(nóng)村最低生活保障制度;公正;社會(huì)公正

農(nóng)村作為我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的重要部分,農(nóng)村的和諧將直接影響著我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建,對(duì)我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)具有重大意義。黨和政府也一直把完善農(nóng)村最低生活保障制度作為關(guān)注民生、保障民生、改善民生的重要舉措之一,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

然而長(zhǎng)期以來(lái),由于自然、歷史因素、人口因素、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等原因,到 2007年末,我國(guó)農(nóng)村還有 1479萬(wàn)絕對(duì)貧困人口,初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口也有 2841萬(wàn)人[1]。當(dāng)前,物價(jià)的大幅攀升和生活成本的急劇增加,席卷全球的金融危機(jī)背景下引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使大批農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng),則更加速了新一批農(nóng)村貧困居民的形成,致使目前我國(guó)農(nóng)村仍然有大量貧困人口處在饑餓、寒冷、疾病和愚昧的重壓之中。因此,政府需要建立一項(xiàng)救濟(jì)制度來(lái)為這部分困難群體的基本生活“兜底”,從最低層次改善農(nóng)村貧困人口的生存狀態(tài),解決農(nóng)村民生問(wèn)題,維護(hù)社會(huì)公正,促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

因此,本文在對(duì)山西 Y地區(qū)農(nóng)村“低?！敝贫冗\(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上,以農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行為載體,研究當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)中的不公正現(xiàn)象及其影響因素,從而以社會(huì)公正理念為指導(dǎo),積極進(jìn)行和諧社會(huì)視野下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)公正機(jī)制的有益探索,進(jìn)一步深化對(duì)我國(guó)社會(huì)公正問(wèn)題的研究。

一、農(nóng)村最低生活保障制度：追求社會(huì)公正的重要實(shí)踐形式

“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值,正像真理是思想體現(xiàn)的首要價(jià)值一樣?！盵2]公正 (正義)作為一種倫理和道德觀念,任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和安排都需要以公正為理念,才能夠維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)和諧。[3]現(xiàn)代政府作為社會(huì)公正的維護(hù)者,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的主導(dǎo),彌補(bǔ)市場(chǎng)帶來(lái)的不足。因此,政府作為設(shè)計(jì)主體須秉持公共人的價(jià)值訴求,在追求制度效率目標(biāo)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)重視制度本身蘊(yùn)涵的倫理精神,體現(xiàn)倫理與道德關(guān)懷及社會(huì)的公正。

農(nóng)村最低保障制度作為社會(huì)保障制度的重要部分,其本身就是社會(huì)追求公正的產(chǎn)物,公正是農(nóng)村最低保障制度的內(nèi)在需求。農(nóng)村最低保障制度作為公正的制度化形式,是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公正的一種制度安排。

在我國(guó),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,為使社會(huì)利益分配格局公正合理從而促進(jìn)社會(huì)和諧,我國(guó)政府設(shè)計(jì)了建立農(nóng)村最低保障制度,對(duì)家庭人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活標(biāo)實(shí)行差額補(bǔ)助,以滿足其最低生活水平需要。設(shè)計(jì)建立農(nóng)村低保制度,對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,使社會(huì)財(cái)富與收入的分配對(duì)地位不利的人有利,從而真正妥善解決農(nóng)村困難群體的基本生活問(wèn)題,使改革發(fā)展的成果進(jìn)一步惠及農(nóng)村困難群眾,是中國(guó)共產(chǎn)黨人追求社會(huì)公平正義價(jià)值目標(biāo)的重大舉措。

二、社會(huì)公正的缺失：我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行現(xiàn)狀透視

1.農(nóng)村最低保障對(duì)象的選擇與界定

調(diào)查結(jié)果表明,低保家庭中,通過(guò)自己申請(qǐng),審核通過(guò)者所占比例較低 (16.4%),不清楚或者其他原因者占 24.6%,而低保對(duì)象的確定 59%是村干部指定的,這不可避免地出現(xiàn)應(yīng)保未保、關(guān)系保、人情保等不公正、不公平現(xiàn)象——非低保對(duì)象中 61.6%的人認(rèn)為存在應(yīng)保未?，F(xiàn)象,而低保對(duì)象中只有 31.3的人認(rèn)為低保對(duì)象的選取非常公正或者比較公正,從而違背了低保制度建立的初衷,阻礙了黨和政府改善農(nóng)村落后面貌、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的進(jìn)程。

但是,村民對(duì)于這種不公正行為,通常也只是采取不作聲、默認(rèn)的態(tài)度,能夠主動(dòng)采取向媒體、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢舉此種現(xiàn)象、尋求公正待遇的方式所占比例極低,反映出農(nóng)民對(duì)于維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)不高,亟需提升。

2.農(nóng)村最低保障對(duì)象的審核程序

低保制度的運(yùn)行過(guò)程中,審核程序、審核內(nèi)容、審核對(duì)象應(yīng)是村委會(huì)信息公開(kāi)的一項(xiàng)主要內(nèi)容,是政府的義務(wù),村民對(duì)此享有知情權(quán)。而從樣本的分析來(lái)看,村委會(huì)對(duì)于低保相關(guān)信息的公示程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,甚至存在不予公開(kāi)現(xiàn)象,導(dǎo)致有 58%村民對(duì)于如何申請(qǐng)成為低保對(duì)象不知道,有一半以上的村民不了解農(nóng)村低保的基本政策。同時(shí),村干部對(duì)于低保戶實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況并未進(jìn)行深入調(diào)查,多為主觀判斷決定,造成低保制度運(yùn)行中不公正現(xiàn)象的存在。因此,普通群眾對(duì)于政策的“無(wú)知”,是農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在種種不規(guī)范現(xiàn)象的原因,也是導(dǎo)致農(nóng)村低保制度運(yùn)行不公正、不公平的后果。

3.農(nóng)村最低保障對(duì)象的待遇標(biāo)準(zhǔn)情況

對(duì)于低保戶而言,家庭中享受低保者多為1-3人,占到 89.2%,且多為孤寡老人、或者是患有嚴(yán)重疾病、受過(guò)嚴(yán)重創(chuàng)傷而喪失勞動(dòng)能力者。4-6人者占少數(shù),其基本是病患嚴(yán)重,收入單一、不固定的家庭。

針對(duì)低保金發(fā)放周期,從調(diào)查情況看基本一致,都是每半年領(lǐng)取一次低保金。雖然低保金有時(shí)未能按時(shí)發(fā)放,但能保證足額到帳。

關(guān)于低保金標(biāo)準(zhǔn),非低保對(duì)象與低保對(duì)象之間的認(rèn)識(shí)存在較大差異,折射出村民對(duì)于低保制度這一社會(huì)保障性措施的作用認(rèn)識(shí)不清。村民對(duì)于低保制度的定位尚不清晰,仍把享有低保金視為政府恩賜,認(rèn)為政府只是出資者,制度、標(biāo)準(zhǔn)制度者,而對(duì)于監(jiān)管、人員培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等方面的職能認(rèn)識(shí)不足,這也是當(dāng)前農(nóng)村低保制度中不公正現(xiàn)象存在的重要原因之一。

三、社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)：構(gòu)建符合社會(huì)公正原則的農(nóng)村最低生活保障體系的對(duì)策與建議

1.完善制度建設(shè)、科學(xué)界定保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié),是公民生存權(quán)利得到保護(hù)的主要體現(xiàn)。政府作為保障者,應(yīng)把向公民提供最低生活保障視為自己的職能之一,是對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)。所以,針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村低保中立法滯后、缺失現(xiàn)象,現(xiàn)階段應(yīng)該把農(nóng)村低?；痉ê湍阜⒎ǚ旁谑滓恢?并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)部門(mén)規(guī)章;其次,要抓緊地方立法,完善實(shí)施細(xì)則,使它們形成有機(jī)的法規(guī)體系,保證農(nóng)村最低生活保障制度的健康,順利發(fā)展。[4]

最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能,關(guān)鍵還在于能否科學(xué)合理地界定保障對(duì)象、制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建立科學(xué)的農(nóng)村居民最低生活保障制度,明確最低生活保障線制定和調(diào)整的方法,增加最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性,并使其成為各地制定最低生活保障線的規(guī)范。同時(shí)在現(xiàn)有保障對(duì)象的基礎(chǔ)上,全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平,生活費(fèi)支出,致貧原因等情況的基礎(chǔ)上,充分考慮到當(dāng)?shù)卣呢?cái)力和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際消費(fèi)水平,堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)、低起步、廣覆蓋,盡可能使低保的范圍覆蓋每一個(gè)需要救助的人,充分發(fā)揮其“最后一道防線”應(yīng)有的作用。

2.加大財(cái)政支出力度,建立轉(zhuǎn)移支付制度,確保保障公平的物質(zhì)基礎(chǔ)

完善財(cái)政撥款制度,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,充分發(fā)揮中央和地方各級(jí)財(cái)政的作用,將農(nóng)村最低生活保障資金列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算,并做到及時(shí)足額撥款到位。調(diào)整各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu),特別是應(yīng)加大中央財(cái)政的投入力度。盡快明確和調(diào)整中央和省、市、縣財(cái)政對(duì)于最低生活資金的分擔(dān)比例。還要把過(guò)去中央財(cái)政的補(bǔ)貼改為正常的撥款,這樣有利于明確中央政府的責(zé)任,減輕各級(jí)地方政府的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體目前已經(jīng)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力負(fù)擔(dān)農(nóng)村最低生活保障,解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體對(duì)于農(nóng)村最低保障的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,農(nóng)村最低生活保障的物質(zhì)基礎(chǔ)才能有切實(shí)的保障。[5]

同時(shí),還應(yīng)通過(guò)加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng),積極發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)等方面擴(kuò)大農(nóng)民增收渠道、增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力,從根本上改善農(nóng)民的生活現(xiàn)狀,解決農(nóng)村貧困問(wèn)題,也有利于農(nóng)村最低保障制度的順利實(shí)施。

3.完善組織,加強(qiáng)監(jiān)督,建立農(nóng)村最低生活保障的制度基礎(chǔ)

相關(guān)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員是制度有效實(shí)施的重要保障。因此應(yīng)盡快建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu),加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合。充分發(fā)揮民政部、財(cái)政部、扶貧部門(mén)等相關(guān)職能部門(mén)的作用,建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度,推進(jìn)信息化建設(shè),不斷提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平。要加強(qiáng)監(jiān)督檢查,及時(shí)查處違法違紀(jì)行為。同時(shí),加強(qiáng)專業(yè)人員的培訓(xùn)教育,不斷提升執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì),確保各項(xiàng)制度的有效實(shí)施。此外,要積極向廣大農(nóng)民宣傳最低生活保障工作,使他們認(rèn)識(shí)到享受最低生活保障是自己的一項(xiàng)基本權(quán)利,不是政府的恩賜,只有這樣,才能將更多的貧困農(nóng)民納入到這一制度體系中來(lái)。

[1]新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/08/content_8510642.h tm.

[2][美]約翰·羅爾斯.正義論 [M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988：50.

[3]吳忠民.走向公正的中國(guó)社會(huì) [M].濟(jì)南：山東人民出版社,2008.

[4]李鴻文.建立與健全我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度[D].湘潭大學(xué),2007,(5).

[5]賀大姣.構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度的保障措施探析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(3).

The ruralminimum living security system,as an institutionalized form of justice,is a kind of system agreement to achieve social justice.In this paper,on the basis of empirical investigation of Shanxi Y ruralminimal living security system,the author analyzes its social injustice and causes.And on the perspective of social justice,the author explores the mechanis ms to actively promote rural social justice.

Studies on Justice of Ch ina’s RuralM in imum L iving Security System in ItsOperation

Fang Fei,Zhang L i&GUO Q ian(22)

F323.8

A

1008-8091(2010)01-0022-03

2009-12-22

華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,湖北 武漢,430070

方 菲 (1972- ),女,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向：農(nóng)村社會(huì)公正。

鄧秀麗)