郝立忠

(山東社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)所,山東濟(jì)南 250002)

當(dāng)前我國(guó)政府社會(huì)管理的兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)及其原因和對(duì)策＊

郝立忠

(山東社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)所,山東濟(jì)南 250002)

政府的社會(huì)管理是推動(dòng)社會(huì)又好又快發(fā)展的核心力量,因而一個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理水平直接反映出政府的社會(huì)管理水平。從世界銀行發(fā)布的 1996—2008年的世界治理指標(biāo)可以看出,在最近十二年的時(shí)間內(nèi),我國(guó)的六項(xiàng)社會(huì)治理指標(biāo)——話語(yǔ)權(quán)和問(wèn)責(zé)制、政治穩(wěn)定和沒(méi)有暴力、政府效能、質(zhì)量監(jiān)管、法治和控制腐敗的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)展十分緩慢。雖然期間有所波動(dòng),但起點(diǎn)和終點(diǎn)基本持平,有的還有所下降。①參見 2009年度更新的世界治理指標(biāo)研究項(xiàng)目:“治理問(wèn)題 8:1996-2008年度治理總指標(biāo)和個(gè)體指標(biāo)”(2008年 6月 29日),由 Daniel Kaufmann,Aart Kraay和 MassimoMastruzzi所寫。http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp從世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》也可以看出,自改革開放以來(lái),我國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高,但這種競(jìng)爭(zhēng)力的提高主要是依靠經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,而“體制”等經(jīng)濟(jì)以外的因素則提升緩慢,往往成為劣勢(shì)因素。②參見世界經(jīng)濟(jì)論壇歷年《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》。這都顯示,當(dāng)前我國(guó)政府的社會(huì)管理仍然存在著一些不適應(yīng)社會(huì)管理現(xiàn)代化要求的問(wèn)題,必須引起我們的高度關(guān)注。

一、當(dāng)前我國(guó)政府社會(huì)管理的兩大薄弱環(huán)節(jié)

從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、世界經(jīng)濟(jì)論壇的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》和世界銀行的社會(huì)治理指標(biāo)三大指標(biāo)提供的數(shù)據(jù)來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)的政府社會(huì)管理存在著兩大薄弱環(huán)節(jié):一是機(jī)構(gòu)龐大,行政成本太高;二是社會(huì)管理過(guò)程中監(jiān)督環(huán)節(jié)的無(wú)力或不健全。這是阻礙我國(guó)政府社會(huì)管理現(xiàn)代化進(jìn)程的主要因素,必須予以重視并下大氣力解決。

(一)機(jī)構(gòu)龐大,行政成本太高

主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:第一,政府行政效率低下。在世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2008—2009全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中,我國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)在 134個(gè)國(guó)家中排名第30位。而在全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)的 12個(gè)支柱當(dāng)中,除了兩個(gè)反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱排名比較靠前,如“市場(chǎng)規(guī)?！迸琶?位、“宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性”排名第11位,“創(chuàng)新”支柱排名接近于全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名 (排第28位)以外,其它 9個(gè)與政府社會(huì)管理特別是政府行政管理效率密切相關(guān)的支柱的排名均在 40名以外。其中,第一支柱“體制”排 56位,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)的排名。該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項(xiàng)“司法獨(dú)立性”排第69位,“法律框架的有效性”排第54位,“對(duì)政府官員決策的偏好”排第47位,“警察服務(wù)的可靠性”排第50位,“審計(jì)和報(bào)道標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)度”排第86位;第6個(gè)支柱“商品市場(chǎng)的有效性”排名 55位,該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項(xiàng)“反壟斷政策的有效度”排第55位,“創(chuàng)辦商業(yè)所需的步驟”排第108位;第8個(gè)支柱“金融市場(chǎng)的成熟度”排名 109位,該支柱當(dāng)中的指標(biāo)項(xiàng)“資金流動(dòng)的限制”排名第121位,安全交易的管制排名第109位。①世界經(jīng)濟(jì)論壇:《2008—2009全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》:The Global Competitiveness Report 2008-2009,http://gcr.weforum.org/gcr/從世界經(jīng)濟(jì)論壇的報(bào)告不難看出,我國(guó)在政府管理效率上存在的問(wèn)題較為嚴(yán)重和尖銳。

如果從管理現(xiàn)代化的高度詳細(xì)考察當(dāng)前我國(guó)的政府社會(huì)管理,我們就不難發(fā)現(xiàn),無(wú)論從政治體制上,還是從中央與地方的權(quán)力劃分上,以及政府的管理方法上,都無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的要求。其中的根本原因有兩個(gè)方面:其一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府權(quán)力過(guò)分集中的制度慣性。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中,政府管理職能的轉(zhuǎn)變滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,同時(shí)政府行政機(jī)制的轉(zhuǎn)變?nèi)圆粔驈氐?無(wú)論在觀念上,還是實(shí)際操作上,不少方面的政府工作已被證明不適應(yīng)新形勢(shì),不能有效發(fā)揮作用的管理方法仍在沿用,以至政府與市場(chǎng)摩擦增大,而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的間接管理方法又很不完備。從中央政府到各級(jí)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理仍然側(cè)重于定指標(biāo)、批項(xiàng)目、分錢分物。一方面,政府管了許多自己不該管、管不了、管不好的事,另一方面,政府對(duì)自己本該管的事務(wù)又往往沒(méi)有做好。同時(shí),政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理,層次重疊,不可避免地出現(xiàn)效率低下的現(xiàn)象。而這些都極大地影響著政府管理職能的發(fā)揮,影響著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。其二是幾千年封建社會(huì)的影響。不論是“官”還是“民”,頭腦中的“官本位”思想根深蒂固,民主、法治意識(shí)仍然薄弱。拉關(guān)系、走后門,任人唯親,權(quán)大于法,以權(quán)謀私等現(xiàn)象比較嚴(yán)重,甚至于召開純粹的學(xué)術(shù)研討會(huì),也要按照行政級(jí)別確定發(fā)言順序,而在一些政治性比較強(qiáng)的討論會(huì)上,達(dá)不到一定的行政級(jí)別甚至得不到發(fā)言機(jī)會(huì)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、“歐元之父”羅伯特·蒙代爾 2003年 11月在武漢大學(xué)演說(shuō)時(shí)指出,“行政效率低下”已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。②獨(dú)家專訪:蒙代爾說(shuō)美國(guó)經(jīng)濟(jì)不可能長(zhǎng)期一國(guó)獨(dú)大,http://www.southcn.com/news/international/gjkd/200311290774.htm到 2007年底,我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)就業(yè)人員達(dá) 1128.6萬(wàn)之多,③《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2008》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社 2008年版,第115頁(yè)。占全部就業(yè)人口的9.4%,如果考慮到國(guó)家機(jī)關(guān)大量的編外人員、城鎮(zhèn)集體單位的機(jī)關(guān)人員和“村官”,這個(gè)隊(duì)伍還要大得多。如此龐大的行政隊(duì)伍如精簡(jiǎn)一半,不僅不會(huì)降低效率,相反有可能提高效率。就以中美兩國(guó)稅務(wù)人員的情況來(lái)說(shuō),我國(guó) 2004年稅收預(yù)計(jì)為 2萬(wàn)億元人民幣,稅務(wù)人員達(dá) 100多萬(wàn)人,而美國(guó)的稅收比我們多得多,2003年美國(guó)的稅收總額為 2.12萬(wàn)億美元,接近我國(guó)稅收總額的 10倍,而稅務(wù)人員僅 10萬(wàn)人。兩者相比,工作效率相差了將近 100倍。我國(guó)公共機(jī)構(gòu)與世界先進(jìn)水平的差距由此可見一斑。④魏雅華:《2004年中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力——誰(shuí)能抗拒價(jià)廉物美的誘惑》,http://media.163.com/05/0120/17/1A IBAAME001417T1.html

第二,行政成本居高不下。行政成本是行政機(jī)關(guān)及其工作人員因行政權(quán)而獲取的和在行政管理活動(dòng)中消耗的行政資源,其構(gòu)成主要有工資津貼、基本設(shè)施費(fèi)用、辦公經(jīng)費(fèi)等。從 2003年開始,世界經(jīng)濟(jì)論壇在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境評(píng)價(jià)的子指標(biāo)中,用“政府浪費(fèi)”子指標(biāo)替換了“政府支出”子指標(biāo),更加關(guān)注政府支出的效率而不是支出的規(guī)模。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō),僅僅依靠大量賬面上“漂亮”的政府支出對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)力排名的提升不僅不會(huì)有任何益處,而且還會(huì)抵消宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì),與行政效率密切相關(guān),我國(guó)在行政成本的控制上也與世界先進(jìn)水平存在很大差距。從縱向來(lái)看,改革開放 30年來(lái),我國(guó)的 GDP由 1978年的 3645.2億元增長(zhǎng)到 2007年的 249529.9億元,增長(zhǎng)了 67倍多,我國(guó)的財(cái)政收入從 1978年的 1132.26億元增長(zhǎng)到2007年的 51321.78億元,⑤《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2008》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社 2008年版,第261頁(yè)。增長(zhǎng)了 44倍多。期間,就行政管理費(fèi)而言,1978年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)按功能性質(zhì)分類支出的行政管理費(fèi)用 52.9億元,2006年達(dá)到了 7571.1億元,⑥《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2007》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社 2007年版,第281頁(yè)。29年的時(shí)間,增長(zhǎng)了 141倍多,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入和 GDP的增長(zhǎng)幅度,占全國(guó)財(cái)政總支出的比例也從 1978年的 4.71%迅速上升到了 12%以上,進(jìn)入新世紀(jì)以后,更達(dá)到了 18%以上,其中 2005年為 19.19%,2006年為 18.73%。即使是從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)考慮,我國(guó)行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重也明顯偏高,而且無(wú)論是絕對(duì)值還是相對(duì)值都呈逐年上升趨勢(shì)。從橫向比較來(lái)看,2006年我國(guó)財(cái)政總支出 40422.73億元,其中行政管理費(fèi) 7571.05億元,相當(dāng)于 2006年國(guó)防費(fèi)用 (2979.38億元)的兩倍還多,且已經(jīng)逼近經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的 10734.63億元和社會(huì)文教費(fèi)的 10846.20億元。我國(guó)行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重 2006年已上升到 18.73%,比日本的 2.38%、英國(guó)的 4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的 6.5%、加拿大的 7.1%、美國(guó)的 9.9%分別高出 16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和 8.83個(gè)百分點(diǎn)。

我國(guó)各級(jí)政府的行政管理費(fèi)迅速增長(zhǎng)的根本原因有四個(gè)方面:一是體制因素。按照目前的行政制度,各級(jí)政府行政支出項(xiàng)目的設(shè)立、行政人員的工資標(biāo)準(zhǔn)都依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的行政管理制度,不與地方財(cái)政收入掛鉤,而招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等行政支出可以按國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)列出,于是出現(xiàn)了貧窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部工資和財(cái)政支出甚至高于富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的怪現(xiàn)象。二是觀念落后。相當(dāng)多的黨政干部,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)干部,上至省市甚至中央各部委的領(lǐng)導(dǎo),往往是對(duì)本部門的財(cái)政預(yù)算實(shí)行“從寬”的原則,很少有“行政成本”、“運(yùn)行效益”之類的概念,政府管理不算效益賬,導(dǎo)致行政管理費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)。三是公共財(cái)政預(yù)算的指導(dǎo)思想和方法比較落后,在指導(dǎo)思想上是政府行政支出優(yōu)先,在公共財(cái)政預(yù)算的制定方法上則缺乏科學(xué)依據(jù),人為因素太多。四是財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制,造成行政管理費(fèi)使用中的浪費(fèi),致使公共財(cái)政的利用效率十分低下。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查表明,2001年,全國(guó)縣 (市)一級(jí)一般預(yù)算赤字縣共計(jì) 731個(gè),赤字面為 35.6%;全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額為 2200億,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額 400萬(wàn)元。①汪永成:《新時(shí)期我國(guó)政府能力建設(shè)的意義與任務(wù)》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期。2005年政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用中,僅工資、機(jī)關(guān)車輛費(fèi)、招待費(fèi)和出國(guó)培訓(xùn)考察費(fèi)四項(xiàng)就達(dá) 1.35萬(wàn)億,占全國(guó)財(cái)政總規(guī)模的 37.5%。②馬慶鈺:《全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前社會(huì)管理中的十五個(gè)矛盾》,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2005年 5月 16日。

第三,機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、冗員太多。當(dāng)前,我國(guó)從事政府社會(huì)管理的是包括黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機(jī)構(gòu)等五大機(jī)構(gòu)在內(nèi)的廣義政府,分別承擔(dān)決策、行政、立法、議政、司法和監(jiān)督等職能。但不論是不同的機(jī)構(gòu)之間,還是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部,都存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、冗員太多的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題,通過(guò)全國(guó)機(jī)關(guān)單位就業(yè)人數(shù)的增長(zhǎng)及其與事業(yè)單位的對(duì)比顯示出來(lái)。1978年,全國(guó)總就業(yè)人數(shù) 40152萬(wàn)人,其中教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè) 1093萬(wàn)人,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè) 92萬(wàn)人,國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體 467萬(wàn)人,分別占總就業(yè)人數(shù)的 2.72%、0.23%和1.19%,到 2002年,全國(guó)總就業(yè)人數(shù) 73740萬(wàn)人,其中教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè) 1565萬(wàn)人,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè) 163萬(wàn)人,國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體 1075萬(wàn)人,分別占總就業(yè)人數(shù)的 2.12%、0.22%和 1.46%,前兩者的比重均有所下降,唯獨(dú)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的比重有了明顯的上升。如果從行業(yè)自身就業(yè)人數(shù)的變化情況來(lái)看,從 1978年到 2002年,教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)人數(shù)增加了 43.18%,科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)人數(shù)增加了 77.17%,黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體人數(shù)增加了130.19%,增長(zhǎng)幅度十分驚人。

應(yīng)該注意的是,在 2003年以后的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中,“科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)”一項(xiàng)擴(kuò)展為“科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)”,增加了“地質(zhì)勘查業(yè)”的就業(yè)人數(shù);“教育”成為獨(dú)立統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目;“文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”增加“娛樂(lè)業(yè)”的內(nèi)容后改為“文化、體育和娛樂(lè)業(yè)”;而“公共管理和社會(huì)組織”一項(xiàng)與原“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”一項(xiàng)完全重合。其中,2007年度,“教育”的就業(yè)人數(shù) 1483.6萬(wàn)人,加上“文化、體育和娛樂(lè)業(yè)”就業(yè)人數(shù) 118.6萬(wàn)人,共計(jì) 1602.2萬(wàn)人 (相當(dāng)于原統(tǒng)計(jì)口徑中的“教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”就業(yè)人數(shù)),與 1978年相比,增加了 0.46倍;科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)一項(xiàng)中,扣除地質(zhì)勘查業(yè)就業(yè)人數(shù) 32萬(wàn)人,科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)就業(yè)人數(shù)為 195.6萬(wàn)人,與 1978年相比,增加了 1.13倍;公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人數(shù) 1206.1萬(wàn)人,與 1978年相比,增加了 1.58倍。③《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2008》第124頁(yè):“按登記注冊(cè)類型和細(xì)分行業(yè)分職工人數(shù)”。從占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的比重來(lái)看,2007年度,全國(guó)總就業(yè)人數(shù) 76990萬(wàn)人,教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)就業(yè)人數(shù)從 1978年占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的 2.72%、2002年的 2.12%,下降到 2.08%;科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)就業(yè)人數(shù)為 195.6萬(wàn)人,從 1978年占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的 0.23%、2002年的 0.22%,下降到 0.21%;公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)1206.1萬(wàn)人,從 1978年占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的 1.19%、2002年的 1.46%,上升到到 1.57%。

也就是說(shuō),從 1978年到 2007年,30年的時(shí)間內(nèi),全國(guó)總就業(yè)人數(shù)從 40152萬(wàn)人增加到 76990萬(wàn)人,增加了 91.7%。其中,“教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)”就業(yè)人數(shù)增加了 0.46倍,“科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)”就業(yè)人數(shù)增加了 1.13倍,而“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”就業(yè)人數(shù)增加了 1.58倍,是增幅最大的。尤其值得注意的是,30年來(lái),教育、文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè),以及科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的比例,是逐步下降的,唯獨(dú)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體占全國(guó)總就業(yè)人數(shù)的比重有了明顯的上升。這與“科教興國(guó)”的基本國(guó)策是相悖的。

(二)社會(huì)管理過(guò)程中監(jiān)督環(huán)節(jié)還存在許多薄弱環(huán)節(jié)

就目前而言,我國(guó)政府的社會(huì)管理與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,最明顯的差距就在于社會(huì)管理過(guò)程中監(jiān)督環(huán)節(jié)的無(wú)力和不健全。主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn):

第一,虎頭蛇尾,社區(qū)管理薄弱。社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體,①《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》,http://theory.people.com.cn/GB/40746/3491444.html它可以表現(xiàn)為村莊、集鎮(zhèn)、街區(qū)等多種形式,是人類社會(huì)最基本的活動(dòng)區(qū)域和組織形式。社區(qū)與社會(huì)具有緊密的聯(lián)系:一方面,社區(qū)是社會(huì)最基本的組織形式。社會(huì)由不同類型的社區(qū)組成,社區(qū)生活是社會(huì)生活的一部分。社區(qū)是具有相對(duì)完整意義的最基本的社會(huì)實(shí)體,社區(qū)反映的是一個(gè)相對(duì)完整的社會(huì)結(jié)構(gòu),包括社會(huì)的變遷,社會(huì)生產(chǎn)、生活結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及社會(huì)觀念的變化等。社會(huì)的各種組織、人們的各種社會(huì)關(guān)系又會(huì)體現(xiàn)和濃縮在社區(qū)這個(gè)“小社會(huì)”中,它是整個(gè)社會(huì)發(fā)展變化的縮影。另一方面,社區(qū)是人類社會(huì)最基本的活動(dòng)區(qū)域,各種社會(huì)組織都交織在社區(qū)當(dāng)中。任何社區(qū)都包含著或多或少、或大或小的社會(huì)群體和社會(huì)組織,如家庭、階層、階級(jí)等社會(huì)群體,以及政黨組織、政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、宗教組織等各類社會(huì)組織。這些社會(huì)群體和社會(huì)組織與社區(qū)交織在一起,社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)制度的變化與調(diào)整,都直接影響和決定社區(qū)組織與社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化,同時(shí)也會(huì)對(duì)社區(qū)人們的交往方式產(chǎn)生重要影響。在現(xiàn)代社會(huì),社區(qū)建設(shè)依靠政府與社會(huì)兩種力量的推動(dòng),二者缺一不可。社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容主要有三個(gè)方面:一是政府組織通過(guò)公開、公平、公正的方式行使對(duì)基層社會(huì)的管理權(quán),并能夠確保這種管理要受到基層群眾的監(jiān)督;二是加強(qiáng)社區(qū)自治組織的民主選舉、民主決策與民主監(jiān)督;三是增強(qiáng)社區(qū)群眾參與社區(qū)管理的民主意識(shí)與公民責(zé)任感。但在目前,我國(guó)在社區(qū)建設(shè)方面仍然存在著一些誤區(qū):一是把社區(qū)自治僅僅局限在社區(qū)居民委員會(huì)的自治上,把它作為唯一的組織形式;二是認(rèn)為社區(qū)自治就是和政府組織劃清界限,不需要政府組織的監(jiān)督與指導(dǎo);三是認(rèn)為社區(qū)自治就是一切社區(qū)的公共服務(wù)都依靠社區(qū)自己來(lái)提供,政府不應(yīng)該投入資金和資源。實(shí)際上,這三種看法都是錯(cuò)誤的。也正是由于這三種看法都是錯(cuò)誤的,才導(dǎo)致我國(guó)在社區(qū)建設(shè)中政府的各項(xiàng)政策對(duì)社區(qū)和各種基層組織的影響力逐步降低。往往是每一項(xiàng)政策措施在中央是轟轟烈烈,在地方是大張旗鼓,而到了社區(qū)例如街道和村莊,則成了幾句口號(hào)和幾條標(biāo)語(yǔ),對(duì)基層群眾的影響力微乎其微。

第二,雷聲大雨點(diǎn)小,社會(huì)政策落實(shí)難。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)國(guó)家與社會(huì)、政府與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了重大變化,在強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的同時(shí),非政府組織不斷成長(zhǎng)、基層自治不斷完善、社區(qū)建設(shè)也不斷發(fā)展。但是,無(wú)庸諱言,我國(guó)的社會(huì)除了在規(guī)模上大之外,在功能上仍然缺乏自覺(jué)性與自主性,政府的社會(huì)政策得不到有效的貫徹落實(shí),迄今仍然算不上是一個(gè)“大社會(huì)”。對(duì)于政府而言,制定各類社會(huì)政策時(shí)缺乏預(yù)見性,往往是頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,并且要慢半拍、一拍甚至幾拍,甚至已有的社會(huì)政策也得不到很好的貫徹落實(shí),也還算不上真正的“強(qiáng)政府”。比如改革開放二十多年以后,《物權(quán)法》、《反壟斷法》等才得以制訂并通過(guò),《刑法》、《民法》的許多條款也往往是在一些不良社會(huì)現(xiàn)象已經(jīng)蔓延的時(shí)候才予以修訂。令人不可思議的是,改革開放以來(lái),在加強(qiáng)社會(huì)主義法治的情況下,司法系統(tǒng)竟然出現(xiàn)了“執(zhí)行難”這種在西方發(fā)達(dá)國(guó)家難得一見的現(xiàn)象,使我們政府的執(zhí)政能力大受影響。

第三,有權(quán)力無(wú)監(jiān)督,腐敗現(xiàn)象泛化。2003年,有關(guān)專家根據(jù)審計(jì)署對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行審計(jì)的有關(guān)數(shù)據(jù),運(yùn)用大口徑計(jì)算方法,對(duì)我國(guó)因腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行了測(cè)算:腐敗造成的公共投資領(lǐng)域的損失,公共支出的損失,電力、交通、郵電、民航、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行業(yè)壟斷造成的大量租金損失,非法經(jīng)濟(jì)的“黑色收入”等四大方面的損失,在 2003年度達(dá)到了 8699—12091億,若占 GDP總量的 7.5—10.4%。②汪永成:《新時(shí)期我國(guó)政府能力建設(shè)的意義與任務(wù)》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期。另?yè)?jù)世界銀行《全球貪污報(bào)告 2007》對(duì) 179個(gè)國(guó)家和地區(qū)的評(píng)價(jià),我國(guó) 2007年的貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識(shí)指數(shù)③貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識(shí)指數(shù)亦稱消費(fèi)物價(jià)指數(shù),該指數(shù)的評(píng)分是工商界人士等對(duì)本國(guó)腐敗現(xiàn)象的認(rèn)知程度,介于 10(高度潔凈)和 0(高度腐敗)之間。為 3.5,與巴西、印度、墨西哥、摩洛哥、秘魯、蘇里南一同并列世界第72位。④世界銀行:《全球貪污報(bào)告 2007》,http://www.worldbank.org.cn/chinese/content/cas03.pdf2006年,評(píng)價(jià) 163個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.3,排 70位;2005年,評(píng)價(jià) 158個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.2,排 78位;2004年,評(píng)價(jià) 145個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.4,排 71位;2003年,評(píng)價(jià) 133個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.4,排 66位;2002年,評(píng)價(jià) 102個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.5,排 59位;2001年,評(píng)價(jià) 91個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的指數(shù)為 3.5,排 57位。另?yè)?jù)我國(guó)新聞網(wǎng)和世界能源金融論壇報(bào)道:2008年,評(píng)價(jià) 180個(gè)國(guó)家和地區(qū),我國(guó)的貪污腐敗現(xiàn)象認(rèn)識(shí)指數(shù)為3.6,與保加利亞、馬其頓、秘魯、墨西哥、蘇里南、特立尼達(dá)和多巴哥、史瓦濟(jì)蘭同列第72位。⑤2008年數(shù)據(jù)參見中國(guó)新聞網(wǎng):《全球貪污指數(shù):丹麥瑞典新西蘭最清廉中國(guó)名列 72》,http://www.chinanews.com.cn/gj/ywdd/news/2008/09-24/1391839.shtml可見,進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),我國(guó)在綜合國(guó)力逐步增強(qiáng)的同時(shí),在反腐敗方面,在世界上的地位并沒(méi)有得到明顯提高。腐敗現(xiàn)象的泛化,究其原因就在于制度不健全,沒(méi)能形成對(duì)各種權(quán)力的有效監(jiān)督。

第四,法制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。與“官本位”密切相關(guān),受幾千年“刑不上大夫”、人治大于法治等封建余毒的深刻影響,當(dāng)今我國(guó)以權(quán)代法、權(quán)大于法的現(xiàn)象普遍存在。具體表現(xiàn)在以下三點(diǎn):其一,黨政官員特別是高級(jí)官員在法律面前享有特殊地位,得到法律追究的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通公民。其二,一些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有影響法院審判的權(quán)力和能力,并進(jìn)而導(dǎo)致了司法腐敗和說(shuō)情風(fēng)等不良現(xiàn)象的出現(xiàn),影響了司法的公正性。其三,權(quán)大于法、以權(quán)謀私以及地方保護(hù)主義現(xiàn)象的普遍存在,導(dǎo)致了法律的嚴(yán)肅性受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。受法制建設(shè)不健全的影響,政府政令的執(zhí)行也受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),“上有政策,下有對(duì)策”已經(jīng)成了一些地方政府的慣用伎倆,從而嚴(yán)重影響了政府政令的有效性,降低了行政管理的效率。

二、形成我國(guó)政府社會(huì)管理兩大薄弱環(huán)節(jié)的主要原因

(一)社會(huì)管理理念的誤區(qū)

一是重經(jīng)濟(jì)輕人文。改革開放以來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展,但各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是重指標(biāo)輕管理。就目前的情況而言,我國(guó)政府仍然是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”,政府的主要價(jià)值取向是 GDP的增長(zhǎng),政府的社會(huì)角色是投資主體。地方政府重 GDP輕能耗和環(huán)保是普遍現(xiàn)象,導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益突出和能耗高居不下;勞動(dòng)就業(yè)管理不善,社會(huì)保障體系殘缺不全;國(guó)民收入分配不公,基尼系數(shù)逐年增大。這些問(wèn)題,從表面上看是經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題,而從根本上看則是政府的社會(huì)管理職能沒(méi)有履行好。三是重政府輕社會(huì)。政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí),總是把眼光盯在政府以外的“社會(huì)”上,而忽略了自身的管理。比如,要削減財(cái)政開支,就要進(jìn)行事業(yè)單位改革,削減事業(yè)單位開支,而忽略了政府行政開支的控制。四是重效率輕公平。當(dāng)前我國(guó)低收入階層太大,中等收入階層太小,而處在上層的富裕階層又不夠成熟,并且階層之間的收入差別有逐步拉大的趨勢(shì)。五是重城市輕農(nóng)村。改革開放以來(lái),我國(guó)社會(huì)有了很大發(fā)展,到 2006年,我國(guó)人均 GDP達(dá)到 2042美元。但由于種種原因,改革開放以來(lái),雖然我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也有了巨大發(fā)展,農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,但城鄉(xiāng)差距卻逐步擴(kuò)大。與此同時(shí),在城鄉(xiāng)差距拉大的同時(shí),城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部收入差距也在拉大。

(二)社會(huì)管理體制的誤區(qū)

體制特別是監(jiān)督體制的無(wú)力或不健全,是制約我國(guó)社會(huì)管理的重要因素。一是重視執(zhí)政體制,輕視監(jiān)督體制。二是重視自上而下的管轄機(jī)制,輕視自下而上的反饋機(jī)制,往往是虎頭蛇尾,黨和政府的方針政策得不到有效的貫徹執(zhí)行。三是重機(jī)構(gòu),輕機(jī)制,往往是一件事一個(gè)機(jī)構(gòu),或一種職能一個(gè)機(jī)構(gòu),造成機(jī)構(gòu)膨脹,人浮于事,部門之間推諉扯皮。

(三)社會(huì)管理方法上的誤區(qū)

在社會(huì)管理方法上,我們存在的問(wèn)題就更為明顯。長(zhǎng)期以來(lái),我們?cè)谏鐣?huì)管理方面一直堅(jiān)持“管理二重性”說(shuō),認(rèn)為管理有自然屬性和社會(huì)屬性兩個(gè)方面,自然屬性是任何管理都具備的共性的東西,而社會(huì)屬性則因管理者的立場(chǎng)而具有差異。因而,對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)的社會(huì)管理方法長(zhǎng)期持排斥態(tài)度,從而在社會(huì)管理方法上形成了一些根深蒂固的弊端:重文件、輕落實(shí),重會(huì)議、輕督察,重權(quán)力、輕效率,重行政、輕約束,只講過(guò)場(chǎng),不求實(shí)效。形式主義和官僚主義十分嚴(yán)重,大大降低了社會(huì)管理的效力。同時(shí),由于管理方法上的誤區(qū),導(dǎo)致了三個(gè)十分尖銳的社會(huì)矛盾:一是社會(huì)管理的權(quán)威性與民主的矛盾;二是社會(huì)管理的有效性與監(jiān)督的矛盾;三是社會(huì)管理的普遍性與公正的矛盾。正是這三個(gè)尖銳的社會(huì)矛盾導(dǎo)致了權(quán)力的腐敗。

事實(shí)證明,盡管改革開放以來(lái)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展,但社會(huì)和社會(huì)管理的發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。正如世界銀行全球計(jì)劃主管丹尼爾·考夫曼所說(shuō):“明顯地,單靠收入增加并不會(huì)改進(jìn)治理。實(shí)際上,我們已經(jīng)知道一個(gè)國(guó)家的治理改進(jìn)會(huì)帶來(lái)較高的收入,而不是反過(guò)來(lái)。各國(guó)自身必須在推進(jìn)困難重重的政治和制度改革中肩負(fù)起責(zé)任并發(fā)揮帶頭作用?！雹偈澜缃?jīng)濟(jì)論壇:《2005至 2006年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》,經(jīng)濟(jì)管理出版社 2006年版,第90頁(yè)。

三、改進(jìn)當(dāng)前我國(guó)政府社會(huì)管理的主要措施

(一)在管理能力上,要符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。科學(xué)發(fā)展觀要求加強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力建設(shè),從本質(zhì)上說(shuō)就是要求執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府自身具有適應(yīng)社會(huì)管理現(xiàn)代化要求的意識(shí)和水平,具有帶領(lǐng)全國(guó)人民搞好社會(huì)管理現(xiàn)代化和全面現(xiàn)代化建設(shè)的能力。執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府所具備的駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力、建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力、應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)和處理國(guó)際事務(wù)的能力,實(shí)際上就是利用適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化管理手段去管理社會(huì)的能力。

(二)在社會(huì)管理實(shí)踐上,要求在政府管理、社會(huì)管理 (狹義)、企業(yè)管理、軍事管理等各方面,向世界先進(jìn)水平看齊,領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在實(shí)現(xiàn)管理行為的法治化、管理主體的知識(shí)化、管理方法和手段科學(xué)化、管理過(guò)程的民主化的基礎(chǔ)上,加快實(shí)現(xiàn)管理理論和管理體制的現(xiàn)代化、管理計(jì)劃和決策現(xiàn)代化、管理行為和方法現(xiàn)代化、管理控制和監(jiān)督現(xiàn)代化,以社會(huì)管理現(xiàn)代化帶動(dòng)全面現(xiàn)代化。

(三)在社會(huì)管理的評(píng)價(jià)上,要求在把當(dāng)前世界社會(huì)管理先進(jìn)水平作為努力方向的基礎(chǔ)上,制定適合我國(guó)國(guó)情的管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)體系。這個(gè)體系既要具備社會(huì)管理現(xiàn)代化的基本要素,又要符合我國(guó)國(guó)情,不能完全照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)價(jià)指標(biāo)。一方面,管理是社會(huì)發(fā)展的巨大動(dòng)力,科學(xué)管理是人類的共同財(cái)富。我們不僅要學(xué)習(xí)國(guó)外在經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),而且要學(xué)習(xí)國(guó)外在政治管理上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。另一方面,最先進(jìn)的不一定是最適合的,我們必須找到適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)管理現(xiàn)代化道路。

(四)在社會(huì)管理體系的建設(shè)上,要大力搞好社會(huì)管理系統(tǒng)工程的研究和建設(shè),對(duì)社會(huì)管理的指導(dǎo)思想、原則、方法、體系、措施、機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)探索,在此基礎(chǔ)上建立起精簡(jiǎn)、高效、采用現(xiàn)代化管理手段和模式并接受人民群眾監(jiān)督的現(xiàn)代化的社會(huì)管理系統(tǒng),推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的又好又快發(fā)展。

(五)在政府自身的建設(shè)與管理上,要大力搞好政府管理系統(tǒng)工程及其現(xiàn)代化建設(shè),提高政府國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。社會(huì)管理現(xiàn)代化是全面現(xiàn)代化的先導(dǎo),是提高政府國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的首要目標(biāo)。提高政府管理水平,增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,從根本上說(shuō),就是要向世界先進(jìn)管理水平看齊,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理現(xiàn)代化。要提高政府國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,就必須解放思想,轉(zhuǎn)變政府的管理目標(biāo)、管理體制、管理思路、管理方法和管理作風(fēng),全面提高政府及其公務(wù)員的管理效率和水平,實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化。只有我們政府的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力能夠符合社會(huì)管理現(xiàn)代化的要求,我們才能高速、高效地普及教育,傳播科學(xué),學(xué)習(xí)和引進(jìn)國(guó)外現(xiàn)代化社會(huì)管理模式和經(jīng)驗(yàn);才能大力推動(dòng)知識(shí)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化和全球化進(jìn)程,保護(hù)文化的多樣性和生態(tài)環(huán)境;才能高速高效地推動(dòng)現(xiàn)代化的思想、科學(xué)、文化、民主政治、現(xiàn)代體制、現(xiàn)代管理和先進(jìn)技術(shù)等的健康發(fā)展;才能在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、文化等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型以及工業(yè)文明向知識(shí)文明的轉(zhuǎn)型,使我們的社會(huì)發(fā)展逐步向現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家逼近;才能在全國(guó)普遍建立起具有現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代化的管理系統(tǒng)、采用現(xiàn)代生活方式的現(xiàn)代化城市和現(xiàn)代化農(nóng)村,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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A

1003—4145[2010]05—0047—06

2009-10-23

郝立忠,山東社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員。

本文是在對(duì)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題“科學(xué)發(fā)展觀視野下的當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào) 06BKS017,結(jié)題號(hào)20080703)結(jié)題稿的有關(guān)部分進(jìn)行節(jié)選的基礎(chǔ)上形成的,主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和相關(guān)結(jié)論已經(jīng)依據(jù)目前的最新統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行了全面修訂。