張 勇

(華東政法大學科學研究院,上海201620)

高校畢業(yè)生就業(yè)見習的法律規(guī)范及權益保障

張 勇

(華東政法大學科學研究院,上海201620)

近年來,政府部門推行的高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度并沒有收到預期實效,其根本原因在于就業(yè)見習的性質及其法律關系不明確,在制度規(guī)范和權益保障方面存在立法缺失。對于高校畢業(yè)生來說,參加就業(yè)見習具有學習權和就業(yè)權的屬性,與在校生實習和畢業(yè)生崗前見習或試用都有區(qū)別。就業(yè)見習是一種彈性用工和靈活就業(yè)形式,高校畢業(yè)生與用人單位之間是一種非標準勞動關系。在立法上,應進一步規(guī)范和完善高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度,適時出臺全國性立法;適當擴大勞動法的適用范圍,對就業(yè)見習的非標準勞動關系加以調整和保護,有效保障高校畢業(yè)生的勞動就業(yè)權益。

高校畢業(yè)生;就業(yè)見習;非標準勞動關系

近年來,為了解決當前高校畢業(yè)生的就業(yè)難問題,我國各地政府部門都大力推行高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度,但直至目前,實施效果并不理想,普遍存在政策難落實、成效不明顯、制度不規(guī)范、權益難保障等問題。針對這些問題,一些人大代表也提出了為大學生實習(包括就業(yè)見習)立法的建議。然而,無論是教育學界還是法學界,學者們對此問題關注和研究得不多,對就業(yè)見習的法律屬性及其價值功能存在著不同認識,加上在立法上存在著缺失,導致就業(yè)見習政策制度在實際操作中難以達到預期效果。因此,盡快通過立法途徑明確就業(yè)見習的性質和法律關系,規(guī)范就業(yè)見習各方權利義務,保障高校畢業(yè)生的正當權益,是使就業(yè)見習制度取得促進高校畢業(yè)生就業(yè)良好成效的關鍵。

一、就業(yè)見習的法律性質界定

2005年,黨中央和國務院下發(fā)了《關于引導和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》的文件,要求各地政府探索建立高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度。人事部等部門又于2006年聯(lián)合發(fā)出《關于建立高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度的通知》,對在全國范圍內建立高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度做出部署。根據(jù)人力資源和社會保障部等部門聯(lián)合下發(fā)的《關于印發(fā)三年百萬高校畢業(yè)生就業(yè)見習計劃的通知》,政府計劃用3年時間組織100萬離校未就業(yè)高校畢業(yè)生參加就業(yè)見習。2010年1月22日,廣東省人大常委會通過《廣東省高等學校學生實習與畢業(yè)生就業(yè)見習條例》(以下簡稱《條例》),并于2010年3月1日開始實施。這是全國首次針對高校學生實習和畢業(yè)生見習進行的地方性立法?？梢?各級政府對推行高校畢業(yè)生就業(yè)見習是相當重視的,組織規(guī)模、財力投入很大,預期值也比較高,將其作為破解高校畢業(yè)生就業(yè)難題的良策。因此,在我國就業(yè)見習制度的建立和運作中,政府都實際發(fā)揮著主導作用。實踐中,不少地方政府部門也似乎在扮演“拉郎配”的角色,存在動用行政權力干預企事業(yè)單位自主用工權的現(xiàn)象。如大連市開發(fā)區(qū)勞動保障部門規(guī)定每個見習基地要保證的30%的留用率[1]。造成高校畢業(yè)生就業(yè)實習現(xiàn)實困境的因素是多方面的,而就業(yè)見習的性質模糊、法律關系不明確、規(guī)范和保障立法缺失是其根本原因。

(一)就業(yè)見習的權利屬性

《通知》規(guī)定,所謂高校畢業(yè)生就業(yè)見習,就是政府勞動保障部門與企業(yè)單位合作,確定一批見習基地,提供見習崗位,組織已進行失業(yè)登記并有見習要求的高校畢業(yè)生參加見習,由各級勞動保障部門與有關部門協(xié)調,落實見習期間高校畢業(yè)生的基本生活補助,適當給予見習補貼。對政府來說,就業(yè)見習就是組織未就業(yè)的高校畢業(yè)生進入企業(yè)進行見習所提供的一項國家?guī)椭胧?而對高校畢業(yè)生來說,就業(yè)見習是其所擁有的權利,它具有學習權和就業(yè)權的權利屬性。首先,就業(yè)見習是一種學習權,即就業(yè)見習是學習權的重要內容。一般來說,學習權包括學習自由權和學習社會權,后者又包含入學請求權、學習保障請求權和社會救助請求權。因此,就業(yè)見習權也包括兩層含義:一是就業(yè)見習自由權,即高校畢業(yè)生有自愿選擇就業(yè)見習單位、見習內容和方式的意志自由;二是就業(yè)見習社會權,即高校畢業(yè)生有公平、均等地獲得就業(yè)見習機會的權利,有獲得國家和社會就業(yè)見習機會和條件保障的權利,有獲得國家和社會提供的救濟和幫助的權利。其次,就業(yè)見習是一種就業(yè)權。就業(yè)見習是高校畢業(yè)生邁向社會就業(yè)崗位的“第一步”,是完成從畢業(yè)到就業(yè)的中間過渡階段。如果把就業(yè)權的含義進行延伸,就業(yè)見習權就可以作為其就業(yè)權的內容。一般來說,就業(yè)權包括自由就業(yè)權和職業(yè)保障權,對高校畢業(yè)生來說,就業(yè)見習權也應當包括這兩方面,即根據(jù)求職就業(yè)的需要自由選擇就業(yè)見習單位、內容和方式的權利,獲得政府、企業(yè)和社會就業(yè)見習權益保障的權利。

(二)就業(yè)見習與在校生實習、畢業(yè)生見習或試用

基于就業(yè)見習的權利屬性,高校畢業(yè)生就業(yè)見習與在校生實習、畢業(yè)生崗前見習或試用既有聯(lián)系,又有區(qū)別。

第一,就業(yè)見習與在校大學生實習的性質不同。在校大學生實習有兩種表現(xiàn)形式:一是教學實習。即根據(jù)學校教學安排,高校大學生在校學習期間到企事業(yè)單位進行學習實踐活動,無償參加一定的崗位工作。從法律關系上看,處于教學環(huán)節(jié)實習的在校大學生與所屬高校之間、實習單位之間都存在著一種“教育管理關系”;而接收大學生實習的企事單位與其所屬高校之間則是一種在教育管理活動中的委托代理關系。二是帶薪實習。與教學實習不同的是,如果在校大學生在實習單位進行學習實踐的同時,也通過崗位工作獲得一定的勞動報酬,這種實習即具有“帶薪”性質。雖然這種“帶薪實習”是有償?shù)?但其大學生的學習性質和高校的教學目的還是存在的。對于現(xiàn)實中普遍存在著的在校大學生“兼職打工”現(xiàn)象,如果在其打工賺錢同時,仍然帶有實習本來所應具有的學習目的,也不失為一種帶薪實習。比較而言,就業(yè)見習與以上兩種實習形式都不同,參加見習的畢業(yè)生已不再具有在校學習大學生的身份,實際上已經脫離了與原來所在高校所形成的教育管理關系。接收畢業(yè)生就業(yè)見習的用人單位是由于政府部門的規(guī)定和安排而為之,由學校應為實習生所承擔的法律義務和責任已不復存在,保障在校大學生實習生權益的相關教育法律法規(guī)也很難同樣用于就業(yè)實習的畢業(yè)生。

第二,就業(yè)見習與崗前見習或試用的性質也是不同的。所謂崗前見習,是目前我國企業(yè)單位普遍實施的對與其簽訂勞動合同的高校畢業(yè)生進行崗前適應及考核的一種培訓活動,也適用于政府機關及事業(yè)單位招收應屆畢業(yè)生的情況。就業(yè)見習與用人單位對聘用高校畢業(yè)生進行就業(yè)崗前培訓的見習或試用是不同的。前者不以大學生與用人單位建立勞動關系為前提,而后者是建立在畢業(yè)大學生與用人單位建立勞動合同關系的基礎上所進行的特定崗前技能訓練,目的在于增強以后從事這些專業(yè)工作的熟練度。在崗前見習或試用的情況下,高校畢業(yè)生已經與用人單位建立了聘用(勞動)關系,雙方的權利義務內容明確、具體,且所適用的法律也很清楚。而在就業(yè)見習中,高校畢業(yè)生與用人單位尚未形成固定的勞動就業(yè)關系,他們實際上是待業(yè)者或者說失業(yè)者,其法律地位不甚明確。由此,高校畢業(yè)生無論與兩者中的誰發(fā)生糾紛都很難適用勞動法來調整。

可見,高校畢業(yè)生就業(yè)見習的性質和對象是特定的,與在校生實習、畢業(yè)生崗前見習或試用都有著明顯區(qū)別,前者介于后兩者之間,是大學生從畢業(yè)到就業(yè)的過渡階段,與之相應,它們所形成的法律關系也有著根本不同,相互存在著交叉和沖突;由此所適用的法律也存在差別,在校生實習、畢業(yè)生見習或試用所適用的勞動法、教育法就很難對就業(yè)見習進行規(guī)范和調整。

二、就業(yè)見習的非標準勞動關系

高校畢業(yè)生就業(yè)見習所形成的法律關系既不是在校大學生教學實習中的教育管理關系,也不是畢業(yè)大學生就業(yè)崗前見習或試用所形成的標準的勞動關系,而是一種非標準的勞動關系。

所謂“非標準勞動關系”,也可以稱為“非典型勞動關系”“彈性勞動關系”“靈活勞動關系”等,是指在勞動時間、勞動報酬、工作場所、保險福利等方面都不同于傳統(tǒng)固定用工形式和就業(yè)形式的特殊類型的勞動關系。“彈性用工和靈活就業(yè)都是非標準勞動關系的表現(xiàn)形式,對企業(yè)來說是彈性用工,對勞動者來說是靈活就業(yè),對勞資雙方來說則是非標準勞動關系”[2]。由于傳統(tǒng)的固定就業(yè)模式剛性大,不利于緩解就業(yè)壓力,多種彈性用工和靈活就業(yè)方式就應運而生,包括非全日制就業(yè)、兼職就業(yè)、獨立就業(yè)、短期就業(yè)、承包就業(yè)派遣、自營就業(yè)等。與標準勞動關系相比,非標準勞動關系具有勞動關系復雜化、勞動場所靈活化、勞動關系從屬性減弱、勞動關系重合性增強、勞動合同期限短期化、勞動待遇多樣化等特征[3]。

高校畢業(yè)生就業(yè)見習究竟屬于何種法律關系,我國現(xiàn)有法律并未明確規(guī)定。本文認為,就業(yè)見習既是國家政府促進未就業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)的幫助措施,更是高校畢業(yè)生擁有的一種勞動就業(yè)權,其與參加就業(yè)見習的用人單位之間所形成的社會關系應屬于勞動關系范疇。并且,從有關就業(yè)見習的政策文件規(guī)定和實際施行情況來看,就業(yè)見習期間高校畢業(yè)生與用人單位之間并不是標準勞動關系,而是符合非標準勞動關系的基本特征。具體來說:第一,參加就業(yè)見習的高校畢業(yè)生同時接受政府部門的安排和用人企業(yè)的見習工作管理,所形成的關系不是單一的,它具有非標準勞動關系的“勞動關系復雜化”特征。第二,就業(yè)見習所形成的勞動關系具有“從屬性減弱”的特征。從屬性是勞動關系的特有屬性,是認定勞動關系的首要標準,包括人格從屬性、經濟從屬性、組織從屬性。就業(yè)見習的高校畢業(yè)生與用人單位并沒有勞動合同,不具有“標準的勞動關系”中的人身依附性,用人單位的各種規(guī)章制度和勞動紀律對高校畢業(yè)生的約束力限制也會降低,用人單位無法或者很難對其進行管理和監(jiān)督。第三,就業(yè)見習期限短期化。就業(yè)見習一般為期半年至一年,這就使其所形成的勞動關系持續(xù)性、穩(wěn)定性降低,靈活性增強。第四,就業(yè)實習待遇低,且標準不統(tǒng)一。在就業(yè)見習期間,用人單位和政府財政部門為高校畢業(yè)生提供的基本生活補助只是補償性的,不是基于標準勞動關系的工資,而且補助標準高低不一;用人單位僅為見習生辦理人身意外傷害保險,而在標準勞動關系中繳納社會保障各種基金的計費年限、繳費辦法和待遇標準等也基本不適用。

三、就業(yè)見習的法律規(guī)范與保障

要使高校畢業(yè)生就業(yè)見習充分發(fā)揮其制度功能,僅靠國家政府部門制定政策文件是不夠的,必須通過立法途徑克服就業(yè)見習制度存在的問題。一方面,須進一步規(guī)范和完善高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度,在地方性立法經驗基礎上,適時制定出臺全國性的行政法規(guī),明確就業(yè)見習各方主體的權利義務內容;另一方面,適當擴大勞動法的適用范圍,對就業(yè)見習的非標準勞動關系加以調整和保護,從而有效保障高校畢業(yè)生的勞動就業(yè)權益。

(一)就業(yè)見習制度的法律規(guī)范

作為就業(yè)見習的首個地方立法,廣東省《條例》詳細規(guī)定了政府和企業(yè)的相關義務和責任,其成熟的制度經驗可為將來全國性就業(yè)見習立法所借鑒。在政府職責方面,主要包括:建設信息平臺,及時公布用人單位提供的見習崗位與高校畢業(yè)生的就業(yè)信息,引導用人單位和畢業(yè)生各取所需,實現(xiàn)專業(yè)、崗位優(yōu)化配置;在財政預算中安排資金,用于就業(yè)見習的指導、培訓和補貼;通過補貼、提供資金和項目支持、稅費優(yōu)惠等措施鼓勵企業(yè)參與就業(yè)見習工作;承擔見習人員的醫(yī)療保險。規(guī)定見習人員可在見習基地所在地參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險,并享受相應待遇。在用人單位義務方面,《條例》對用人單位培養(yǎng)人才的社會責任作出規(guī)定:強調保障學生見習是全社會的共同責任,明確要求國家機關、國有和國有控股企業(yè)、財政撥款的事業(yè)單位和社會團體按照在職職工的一定比例接收學生見習,明確其他企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及社會組織為就業(yè)見習提供幫助和便利的義務和責任。《條例》明確了用人單位在見習管理工作中的職責,著重從合理安排指導人員,提供合適的見習崗位、必要的見習條件等方面作出規(guī)定。在《條例》的基礎上,根據(jù)我國就業(yè)見習制度的實踐發(fā)展情況,在經驗條件成熟的情況下,可考慮研究制定高校畢業(yè)生就業(yè)見習法律制度,在全國范圍內統(tǒng)一規(guī)范就業(yè)見習活動。

應當指出,與大學生就業(yè)一樣,高校畢業(yè)生就業(yè)見習是一項系統(tǒng)、復雜的工程,需要以政府為主導、在多方主體共同參與和協(xié)調下形成規(guī)范化的制度,以促進就業(yè)見習取得實效,否則只能是“杯水車薪”。例如,許多高校對在校大學生是否真正去實習處于放任的狀態(tài),沒有實際承擔其在大學生實習方面的教育管理職責。因此,高校畢業(yè)生就業(yè)見習立法必須將其和在校大學生實習緊密結合,形成系統(tǒng)性的大學生實習法律制度,讓高校大學生從在校實習、畢業(yè)實習到就業(yè)見習的整個過程中都能夠得到實際鍛煉,提高就業(yè)能力。同時,實習工作的重點應當前移,高校應當承擔更多的大學生實習的教育管理責任,避免將就業(yè)見習這樣的政府“救濟”措施變成大學生就業(yè)最后的“救命稻草”。同時,應特別注重平衡和協(xié)調就業(yè)見習關系中各方主體利益,讓參加就業(yè)實習的高校畢業(yè)生、實習基地合作企業(yè)和高校實現(xiàn)“互惠雙贏”[4]。

(二)就業(yè)見習權益的法律保障

從實際效果來看,目前我國就業(yè)見習制度對促進大學生就業(yè)所起到的作用并不突出。一方面,由于缺乏相應的激勵措施,盡管有政府部門行政權的干預,許多企事業(yè)單位還是不愿意參與到就業(yè)見習工作之中。即便是建立了就業(yè)見習基地的企業(yè),在見習期滿之后,與高校畢業(yè)生簽訂勞動合同的比例也不高,大部分畢業(yè)生仍然會再一次面對就業(yè)的壓力,從“畢業(yè)即失業(yè)”換成了“一年后失業(yè)”。另一方面,高校畢業(yè)生參加就業(yè)實習的意愿并不積極。各地普遍出現(xiàn)了一些就業(yè)見習基地無人或見習學生流失的狀況[5]。在就業(yè)實習的權益保障方面,高校畢業(yè)生只能獲得基本生活補助,也不享受勞動者的應有權益。現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對就業(yè)見習畢業(yè)生能否適用工傷保險未作規(guī)定,受地方立法權限制約,廣東省《條例》也沒有將高校畢業(yè)生在就業(yè)見習期間的人身傷害問題納入工傷保險體系,只能規(guī)定意外傷害保險,保護的力度相對較小。還有不少用人單位把高校畢業(yè)生當作廉價勞動力來使用,大量減少正式雇傭員工而更多地使用就業(yè)見習的畢業(yè)生,更促進了“畢業(yè)即失業(yè)”“就業(yè)再失業(yè)”惡性循環(huán)的形成。因此,目前我國已經實行多年的就業(yè)見習制度只是在一定程度上延緩了高校畢業(yè)生就業(yè)的壓力,對畢業(yè)未就業(yè)的大學生僅僅起到幫助和救濟的作用,無法從根本上解決其就業(yè)難問題[6]。

在法律層面,目前,我國勞動法律法規(guī)都是針對標準勞動關系的,主要覆蓋的是傳統(tǒng)行業(yè)的勞動者,對于就業(yè)見習在內的非標準勞動關系的調整和保護沒有給予應有重視。盡管我國《勞動合同法》也對勞務派遣、非全日制用工部分等非標準勞動關系作出了相應的規(guī)定,但還有很多非標準勞動關系處于法律保護缺失狀態(tài)。加強對非標準勞動關系的調整和保護,其根本途徑在于適當擴大勞動法的適用范圍,將非標準勞動關系納入其中,明確規(guī)定非標準勞動關系中勞動者的基本權利,并針對具體非標準勞動關系的特點設立彈性勞動標準。因此,對于就業(yè)見習立法來說,須從以下幾個方面保障高校畢業(yè)生的勞動就業(yè)權益:第一,規(guī)定實習基地和學生之間應當簽訂就業(yè)見習協(xié)議,通過協(xié)商方式明確雙方的權利義務,穩(wěn)定和固化這種非標準的勞動關系。第二,以勞動基準作為就業(yè)見習的基本法律規(guī)范,明確規(guī)定高校畢業(yè)生的休息權、安全生產環(huán)境與條件等權利。第三,規(guī)定意外傷害和工傷保險。用人單位應當為就業(yè)見習的高校畢業(yè)生購買人身傷害意外保險;在完善相關立法的基礎上,將高校畢業(yè)生作為工傷保險的對象。第四,規(guī)定就業(yè)見習的勞動報酬、補助或補貼的支付標準。用人單位應當每月向高校畢業(yè)生提供不低于當?shù)刈畹凸べY標準的生活補助或補貼,且不包括其個人繳納的社會保險費用。第五,限制頂崗就業(yè)見習的人數(shù)。規(guī)定用人單位使用高校畢業(yè)生頂崗的人數(shù)不得超過本單位在職職工總人數(shù)的一定比例,以避免不良企業(yè)借以降低勞動力成本,侵害高校畢業(yè)生的合法權益。

[1]遼寧“就業(yè)見習計劃”遭尷尬 學生為何不領情[N].人民日報,2009-11-27(5).

[2]董保華.論非標準勞動關系[J].學術研究,2008(7).

[3]王明生,郭慧敏.非標準勞動關系研究[J].學術研究,2008(7).

[4]侯慧君.財經類高校學生就業(yè)實習基地建設的實踐與思考[J].國家教育行政學院學報,2007(5).

[5]邱飛.大學生就業(yè)實習困境及其對策[J].現(xiàn)代教育管理,2009(6).

[6]賀玲,陳嵐君,高瞻.高校畢業(yè)生就業(yè)見習制度的實證調查與法律分析[J].高等教育研究,2010(6).

G40-011.8

A

1000-2359(2010)06-0252-04

張勇(1973-),男,河南許昌人,華東政法大學科學研究院副研究員,法學博士,博士后,主要從事教育法學、刑事法學研究。

全國教育科學“十一五”規(guī)劃課題(DFA 070088)

2010-08-25

[責任編輯 孫景峰]