黃 娟

（河南師范大學法學院，河南新鄉(xiāng)453007）

居民委員會的法律性質(zhì)與社區(qū)自治組織的未來走向

黃 娟

（河南師范大學法學院，河南新鄉(xiāng)453007）

20世紀90年代以來，我國關(guān)于社區(qū)自治的相關(guān)規(guī)定與實踐都把居委會作為重要的甚至是唯一的社區(qū)自治組織。居委會的法律性質(zhì)和社區(qū)自治的發(fā)展方向關(guān)系到我國社區(qū)自治發(fā)展的方向與和諧社區(qū)建設(shè)的成敗。目前法律規(guī)定的以及現(xiàn)實中存在的居委會作為一種強制性、全能型的居民組織，必將逐步邊緣化，城市社區(qū)自治的發(fā)展方向應是鼓勵發(fā)展不同性質(zhì)與種類的民間社團。

居民委員會；社區(qū)自治；群眾性自治；社團

20世紀90年代以來，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治成為我國城市發(fā)展的熱點。2000年頒布的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》強調(diào)，加強社區(qū)自治組織建設(shè)，居民委員會被作為唯一的社區(qū)自治組織重點發(fā)展，各地也紛紛開始以民主選舉、直接選舉等方式，試圖加強居民委員會的群眾基礎(chǔ)和居民的認同感。然而喧囂過后，一切又歸于沉寂，看似熱鬧的選舉并沒有激起人們的認同感，社區(qū)居委會選舉陷入了尷尬境地。社區(qū)發(fā)展必須探求新的路徑。

一、“群眾性自治”應該“治”什么

我國《憲法》第111條規(guī)定，居民委員會是基層群眾性自治組織，這種“自治”究竟是公法上的自治（地方自治）?還是私法意義上的自治（居民自治）?

群眾性自治組織規(guī)定在《憲法》第3章第5節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”之中，那么它們是不是一級地方政府呢?《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。說明在我國城市中，地方政府共三級，市轄區(qū)政府是最基層的政府機構(gòu)，在我國農(nóng)村地方政府分四級，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)政府是最基層的政府，且我國憲法明確規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府分別是最高國家權(quán)力機關(guān)和地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，居民委員會和村民委員會沒有同級的國家權(quán)力機關(guān)相對應，很顯然它們不是一級地方政府。

現(xiàn)代憲政觀念認為，政府“沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公共福利”[1]。政府是社會中的人們?yōu)榱松畹酶篮枚炗喥跫s，讓渡自己的一部分權(quán)利組建而成的。當社會契約簽訂后，社會中的每個人都被強制性地讓渡自己的一部分私人權(quán)利即“單獨行使的懲罰的權(quán)力”。除此之外，人們享有并自由地行使手中的權(quán)利。在城市中，市轄區(qū)政府是最基層的地方政府，“這就意味著在更小的區(qū)域內(nèi)人民沒有主權(quán)者，人民沒有把私人權(quán)利讓渡給一個統(tǒng)治者的強制性義務(wù)”[2]。因此，生活在社區(qū)當中的人們沒有義務(wù)將私人權(quán)利讓渡給居民委員會，也沒有義務(wù)必須參加到居民委員會的選舉當中。

社區(qū)中的人們既然沒有將私人權(quán)力讓渡給居民委員會的強制性義務(wù)，其“治（理）”的并非一級地方政府應當管理的公共事務(wù)，如地方經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等。那么居民委員會是否有權(quán)處理社區(qū)內(nèi)的“公共事務(wù)”呢，比如決定社區(qū)內(nèi)不準養(yǎng)狗、不準燃放煙花爆竹（在沒有禁止燃放煙花爆竹的城市或地區(qū)）?實際上，“居委會就算是經(jīng)過社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，居委會在涉及這位居民私人利益的一切社區(qū)事務(wù)上，除非當事人本人同意，否則也并沒有合法的權(quán)力。除非本人同意，這位居民的私法利益也絕不可能被代表，選舉不能帶來這種‘代表’的合法性。因為居委會對這位居民而言，其公法身份也就是另一個個人（社團）而已”[2]。

因此究其實質(zhì)，居委會不過是社團的一種，它與社區(qū)內(nèi)的居民之間是平等關(guān)系，而不是任何公法上的管理與被管理的關(guān)系。按照國家與社會的“二分法”，這種群眾性自治組織屬于政治國家之外的“市民社會”的范疇。而市民社會是“社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進行經(jīng)濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域”[3]?！霸谥袊忻裆鐣校總€成員都不是在被脅迫或強迫的情況下，而是根據(jù)自己的意愿或自我判斷而參與或加入某個群體或集團的。自愿原則應是中國市民社會的重要特征之一，它是以高度尊重個人的選擇自由為前提的”[3]。

二、我國法律與實踐中的居民委員會

按照我國現(xiàn)行《憲法》以及《居民委員會組織法》的規(guī)定，居委會是各個社區(qū)必須建立的組織，居民們無論自愿與否都必須參與居委會的活動，因為《居民委員會組織法》第6條規(guī)定：“居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。”其中絲毫未體現(xiàn)居民自愿的原則。第2條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作”。假如某個社區(qū)不設(shè)立居委會，由誰協(xié)助街道辦事處的工作呢?也就是說根據(jù)這一條的規(guī)定，居委會本身就是“政府的腿”，沒有“腿”，政府的工作將陷入困難，因此政府不可能不組建自己的“腿”。第8條規(guī)定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！备鶕?jù)這些規(guī)定，每一個有選舉權(quán)的居民都必須參與到居委會的選舉活動中。而且在我們現(xiàn)實生活中，居委會也的確是這樣運作的。1951年上海首先出現(xiàn)居民委員會，各地相繼建立了各種名目的居民組織。1954年 12月全國人大常委會制定通過了《城市居民委員會條例》，第一次以法律的形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”。1954年到1958年居委會在全國范圍內(nèi)逐步建立，所有工廠、商店、機關(guān)、學校以外的街道居民被組織起來。1958年以后，居委會的行政化傾向愈加突出，自治功能逐漸萎縮。1980年，全國人大常委會重新頒布了《城市居民委員會組織條例》，1982年憲法第一次以根本法的形式明確了居委會自治組織性質(zhì)。1989年全國人大常委會又頒布了《中華人民共和國居民委員會組織法》。

改革開放以后，中國社會發(fā)生了深刻的變化，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種資源包括人力資源可以自由流動，同時社會福利、社會保障、社會服務(wù)和社會管理體制改革不斷深入。為應對這種變化，20世紀90年代中后期以來，我國城市社區(qū)建設(shè)全面展開，居民自治作為社區(qū)建設(shè)的一個重要方面被提上議事日程。但遺憾的是，由于傳統(tǒng)的社會管理觀念尚未得到認真清理，國家權(quán)力總是不愿輕易地退出它已經(jīng)掌控的領(lǐng)域，因此加強居委會的建設(shè)被錯誤地當成了社區(qū)自治的主要戰(zhàn)略部署，成為一個現(xiàn)成的發(fā)展方向，頗有“盤活存量資產(chǎn)”的意味。實踐中各地都把居委會的民主選舉或直接選舉作為加強居委會建設(shè)或增強居民認同感的主要方法。

三、社區(qū)自治組織的未來走向

目前法律規(guī)定的和實踐中存在的居民委員會不符合現(xiàn)代社會的特點，根本無法引起人們參與的興趣和熱情，被邊緣化是不可避免的。

第一，目前的居民委員會作為一種強制人們參加的有形的組織形式，成立之初的目的是將社會上的閑散人員組織起來，在20世紀90年代以來仍然延續(xù)了這一思維慣性，這與現(xiàn)代社會的特點是完全沖突的。

傳統(tǒng)的中國社會處于專制皇權(quán)的統(tǒng)治之下，專制皇權(quán)所依托的是龐大的行政官僚系統(tǒng)，國家權(quán)力希望對社會進行嚴密的控制，所以中國古代的法即以刑法、官僚機構(gòu)的組織法、行政執(zhí)行法以及附屬的刑罰為特征[4]。但由于通信、交通的不便與行政資源的匱乏等原因，公權(quán)力的觸角無法延伸到社會的最基層，中國傳統(tǒng)社會中的宗族制度正好彌補了這一空白，“漢文化獨特的格局和傳統(tǒng)，自有復雜的生成機制，而其中關(guān)鍵之一，是氏族解體不充分，血緣紐帶在幾千年的古史（乃至近代史）中一直糾纏不休，社會制度和組織發(fā)生過種種變遷。但由氏族社會遺留下來的，以父權(quán)家長為中心、以嫡長子繼承制為基本原則的宗法制的家庭、家族卻延續(xù)數(shù)千年之久，構(gòu)成社會的基礎(chǔ)單位”[5]。錢穆先生認為，中國傳統(tǒng)社會應稱為“宗法社會、氏族社會，或四民社會”[6]。實際上“國”和“家”這兩種有形的形式將人們組織起來，構(gòu)成了中國傳統(tǒng)社會的組織形態(tài)。

近代以來，中國社會發(fā)生了巨大變遷，新中國建立后，在高度集權(quán)的經(jīng)濟體制下，“單位制”逐漸形成，幾乎所有的人都依附于某個“單位”，而沒有單位的人，就由居委會來加以組織，居委會最初的功能就是將游離于“單位”之外的居民組織起來。居委會的存在使政權(quán)有效地延伸到社會最基層。所以居委會一定程度上履行了群眾性自治組織的功能，但它更是政府控制街道居民的一種工具。

20世紀80年代以來，隨著經(jīng)濟體制改革的進行，單位制度逐漸解體，社會成員可以自由流動，人們固定地從屬于一個有形組織的體制已被打破?，F(xiàn)代社會不同于傳統(tǒng)社會的一個典型特點就是，人們不再從屬于某個固定組織。在這種情況下，把居委會作為社區(qū)唯一的自治組織，通過立法迫使人們參與居委會的選舉和運作，試圖把人們固定在一種有形的組織體制中，是違背現(xiàn)代社會規(guī)律的，也是不切合實際的?！耙允录楹诵膩砼R時組織人類的活動，是現(xiàn)代社會的重要特征，這種特性與依托固定的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)來組織社會生活的傳統(tǒng)社會特性是完全不同的”[7]。

在單位制解體后，人員流動性加快，社會治安管理難度增大，居民的扶老、育幼需求增加，加強社區(qū)建設(shè)的決策符合現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律。但目前我國的社區(qū)自治組織建設(shè)沿襲了傳統(tǒng)社會的思維慣性，試圖通過加強居委會的建設(shè)，主要是通過居委會的直選，來加強它的合法性和組織性，將人們繼續(xù)固定在有形的組織內(nèi)。這種傳統(tǒng)思維方式及做法和現(xiàn)代社會的矛盾是造成目前居委會日益邊緣化的一個重要原因。

第二，我國目前的城市社區(qū)規(guī)模較大，大部分社區(qū)中居民沒有共同的地權(quán)，人們之間缺乏緊密的聯(lián)系和共同利益，居委會的運作無法引起人們的興趣。

我國的城市社區(qū)的規(guī)模大致相當于此前的數(shù)個居委會轄區(qū)，現(xiàn)在的社區(qū)正是在居委會轄區(qū)的基礎(chǔ)之上合并而成，多數(shù)社區(qū)中居民們沒有共同的地權(quán)，因而其聯(lián)系并不緊密，共同利益也不明顯。“根據(jù)《布萊克維爾政治學百科全書》的解釋，歐洲歷史上形成的城市‘社區(qū)’，首先是一個基于對土地、因而也對地方事務(wù)擁有平等權(quán)利的居民共同體，社區(qū)和地權(quán)密不可分”[10]。一個城市市民與同城市中的百萬人具有共同利益，但他和自己社區(qū)中的幾萬人并沒有什么特殊的共同利益。

既然一個市民與同社區(qū)中的其他人沒有什么共同的利益，他為什么去參與社區(qū)居委會的選舉和運作呢?這樣的居委會自然無法吸引居民的參與，即使是直接選舉，也不能挽救居委會衰落的趨勢。而共同地權(quán)與共同利益的分析也說明了為什么農(nóng)村村委會和城市小區(qū)中的業(yè)主委員會能夠引起村民和業(yè)主的極大熱情。

第三，居委會作為一種全能型、強制性的自治組織，無法引起人們參與的熱情。

居民自治并非地方自治，參與社區(qū)自治并非居民的強制性義務(wù)，居民自治的含義是社區(qū)居民對于社區(qū)內(nèi)居民共同關(guān)心的事務(wù)由自己加以處理。不同的人由于年齡、性別、職業(yè)、地位的不同，他們關(guān)心的內(nèi)容也不盡相同，諸如宗教、種族、職業(yè)、學術(shù)、環(huán)境衛(wèi)生、治安、育幼、慈善等。既然社區(qū)自治并非法律強制性義務(wù)，人們就可以根據(jù)自己所關(guān)心的內(nèi)容組成社團來進行自治。但居委會“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，是一個全能型的自治組織，其功能涵蓋了社區(qū)內(nèi)所有事務(wù)，沒有任何側(cè)重或方向。實際上，一個社區(qū)之中不會有任何兩個居民關(guān)心的事務(wù)完全相同，怎么能讓所有的居民都通過一個組織來處理所有的問題?人們應當可以根據(jù)自愿原則按照自己的興趣和偏好去建立相應的社團。例如小區(qū)業(yè)主們基于管理共同物業(yè)的要求成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會，具有善心的居民可以組成慈善協(xié)會，有助老、撫幼需要的以及愛心人士可以組成社區(qū)幫助協(xié)會等。

因此把居委會作為唯一的全能型的居民自治組織強迫人們參與，不僅過于理想化，而且與現(xiàn)代社會嚴重脫節(jié)。

綜上所述，群眾性自治的本質(zhì)是私法意義上的自治而不是公法意義上的自治，居民委員會的法律性質(zhì)是普通的社團，屬于市民社會的范疇，應當由居民按照他們之間的共同利益，根據(jù)自愿的原則來決定是否建立。目前法律規(guī)定和實踐中存在的居民委員會都是一種強制性、全能型的組織，這樣的組織既違背了市民社會的自愿原則，又與現(xiàn)代社會的特征相沖突。因此這樣的居民委員會必然被社區(qū)內(nèi)的人們漠視。政府著力所推行的居民委員會民主選舉和直接選舉也無法挽救它的沒落，它將最終作為一種強制性的組織退出歷史舞臺（這里指的是作為強制性組織將退出歷史舞臺，但如果某個社區(qū)的居民在自愿的基礎(chǔ)上通過選舉產(chǎn)生居民委員會來處理社區(qū)中的事務(wù)，是完全可能的，也是符合市民社會的自愿原則，屬于公民結(jié)社自由的范疇）。以業(yè)主委員會為代表的自愿性、單一功能的社團才能夠發(fā)現(xiàn)、粘合和延伸社區(qū)共同利益，體現(xiàn)了未來社區(qū)自治發(fā)展的方向。

因此政府推進社區(qū)建設(shè)以及作為其內(nèi)容之一的社區(qū)自治，其方向不應是加強現(xiàn)有的居民委員會建設(shè)，而是大力倡導和鼓勵各種自愿性的社區(qū)社團（NGO）的建立。目前在各地的社區(qū)建設(shè)實踐中，人們已經(jīng)看到了這種自愿性社區(qū)社團的重要作用。如深圳寶安桃源居社區(qū)的服務(wù)型自治模式獲得成功， 2009年11月28日，由中共中央黨校報刊社主辦的“健全社區(qū)管理體制與社區(qū)群眾自治機制”研討會在中央黨校召開，研究推廣桃源居社區(qū)自治模式。桃源居的一個重要經(jīng)驗就是堅持培育和壯大自愿性社團組織（NGO），以NGO為重要媒介，在拓展社區(qū)服務(wù)的同時帶動社區(qū)自治。由居民中參與家園共建的4800多名積極分子自愿加入而組成的“桃源人家”，已經(jīng)成為社區(qū)服務(wù)和自治的重要力量。桃源居的社區(qū)的民非組織、公益組織，已經(jīng)成為政府公共服務(wù)的有效補充。

最后，需要指出的是，重視民間自愿性社團的作用，并非要取代政府的職能。政府在社區(qū)自治過程中應扮演重要的角色，因為居民的參與是社區(qū)自治的基礎(chǔ)，但完全靠社區(qū)居民自發(fā)的行動也很難形成有組織的自治。中國社區(qū)自治需要政府的力量介入，政府需要增設(shè)相關(guān)的人員加強對社區(qū)自治的引導和支持。中國的社區(qū)自治需要政府的財力支持、政策支持、協(xié)調(diào)指導，以引導居民發(fā)現(xiàn)共同利益、激發(fā)社區(qū)認同和參與熱情。國外許多社區(qū)中都有專門組織和各類專業(yè)人員，他們能幫助社區(qū)居民將社區(qū)建設(shè)起來。我國的社區(qū)建設(shè)中也需要有這樣一批專門組織和專業(yè)人員。所以政府在社區(qū)建設(shè)方面的職能不是削減，而是應當加強，增加培育、引導和發(fā)展社區(qū)社團的功能。

四、結(jié)語

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城市尤其是社區(qū)，成為人們新的家園，而各種社會問題和社會矛盾也日趨集中在社區(qū)，這就迫切需要建立一種新型管理體制，培育居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、自治意識和參與意識，使社區(qū)成為居民真正的生活共同體。社區(qū)的發(fā)展必須走出以居委會為唯一社區(qū)組織的誤區(qū)，大力發(fā)展各種自愿性社團（NGO），通過社區(qū)服務(wù)達成社區(qū)自治，只有這樣，才能實現(xiàn)“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的最終目標。

[1]洛克.政府論：下[M].北京：商務(wù)印書館，1964：80.

[2]王怡.從轄區(qū)到社區(qū)——地權(quán)、社團和賦稅[N].南方都市報，2003208216.

[3]鄧正來，景躍進.構(gòu)建中國的市民社會[G]//鄧正來.國家與社會：中國市民社會研究.北京：北京大學出版社，2008：8-9.

[4]滋賀秀三.中國法文化的考察[G]//滋賀秀三，等.明清時期的民事審判與民間契約.王亞新，等，譯.北京：法律出版社， 1998：2.

[5]馮天瑜.中國文化史斷想[M].武漢：華中理工大學出版社，1989：34.

[6]錢穆.現(xiàn)代中國學術(shù)論衡[M].長沙：岳麓書社，1986：211.

[7]顧駿.社區(qū)居委會向何處去——顧駿教授談轉(zhuǎn)型中的居委會[J].社區(qū)，2005（2，上）.

Legal Nature of Residents Committee and Developing Direction of Community Self-management Society

HUANG Juan
（Henan Normal University，Xinxiang 453007，China）

Since 1990s，Residents committee is the most important or only community organization of self-management.Then what，indeed，is the legal nature of the Residents committee?And where the community self-management is going?The answers of these questions concern both the direction of urban community self-management developing and success of harmony community building.The residents committees in our laws and in the practice will be abandoned by the urban residents.The developing direction of urban community self-management shall be encouraging the establishment of all kinds of Non-govern- mental Organization（NGO）.

residents committee；community self-management；mass self-management；society

D921.8

A

1000-2359（2010）05-201342-04

[責任編輯 孫景峰]

2010－03－16