曹清華

（江西師范大學，江西南昌330022）

英國現(xiàn)代社會救助制度反貧困效應研究

曹清華

（江西師范大學，江西南昌330022）

作為社會福利體系的一個重要組成部分，英國社會救助制度的功能定位于解決貧困的最后一道社會安全網(wǎng)。在英國，社會救助津貼支付水平很高，社會救助津貼領取率估計值從50％到97％不等，“從福利到工作”的積極就業(yè)政策對勞動力市場產(chǎn)生了積極影響。

社會救助；反貧困效應；給付水平；津貼領取率；從福利到工作

社會救助是社會保障體系中的一個基礎部分，也是歷史上產(chǎn)生的最早的社會保障制度形態(tài)，它的功能是通過救助津貼支付和其他的援助措施幫助貧困者擺脫貧困，促進他們與社會的融合。本論文研究現(xiàn)代英國社會救助制度的演變及其實施所帶來的反貧困效應。一般認為，社會救助包括四個要素：（1）救助資格的確定以家計調(diào)查（means2tested）為基礎；（2）面向貧困個人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務為支付形式；（4）實行非供款制，經(jīng)費來源以國家財政撥款為主[1，2]。本文以此社會救助概念為基礎，研究社會救助政策對有就業(yè)能力的社會救助津貼領取者的反貧困效應。

一、英國社會福利體制中的社會救助制度

二百多年的市場經(jīng)濟發(fā)展使英國經(jīng)歷了自由放任的市場經(jīng)濟——國家干預的市場經(jīng)濟——自由主義的市場經(jīng)濟這三種市場經(jīng)濟體制形態(tài)，福利體制也隨之經(jīng)歷了三種發(fā)展階段。二戰(zhàn)后英國第一個宣布建立“福利國家”，到了20世紀70年代，撒切爾政府對福利國家體制進行了大刀闊斧的自由主義改革。1997年上臺的布萊爾政府沿用了撒切爾政府的改革精神但改革手段相對要溫和些?？偟膩碚f，英國是自由主義模式社會保障體制的典型代表之一，其基本特征是：其一，“補救型”的福利體制，即福利制度的社會目標是貧困和失業(yè)的救助；其二，對于什么是應由公共機構負責的“社會風險”嚴格定義；其三，鼓勵市場成為社會福利的提供者[3]。

2003年，英國的公共支出占 GDP的比例為22.1％，社會救助支出占公共支出的11.8％，同期社會民主主義福利體制代表的瑞典和保守主義福利體制代表的德國相應數(shù)據(jù)分別為31.3％、2.2％和25.2％、4.2％[4]?？梢钥闯?，英國是“補缺型”福利國家，社會保障的主要救助對象和支持者是收入較低的弱勢社會階層。

在英國，針對失業(yè)者的保護計劃有三種：失業(yè)保險、失業(yè)救助和社會救助。失業(yè)者在其失業(yè)保險給付到期后，可進入失業(yè)救助計劃，有就業(yè)能力的社會救助津貼領取者一般為長期失業(yè)者。失業(yè)保險是一種繳費型津貼，津貼收入要納稅；失業(yè)救助為收入關聯(lián)型津貼，社會救助則為家計調(diào)查型津貼，兩種收入均無需納稅，且只要條件符合，津貼領取沒有時間限制。對于有就業(yè)能力的津貼申請者而言，獲得津貼是有條件的：失業(yè)保險和失業(yè)救助津貼領取前提是必須積極就業(yè)或創(chuàng)業(yè)；社會救助津貼領取條件是必須參與一種“以工作為中心”的面談，但參與積極計劃項目（active project）則是自愿的。

表1：社會救助津貼周度支付（2002，2004）

二、社會救助津貼給付的水平及其對領取者就業(yè)行為的激勵效果分析

在英國，主要的失業(yè)津貼有JSA（Jobseeker’s Allowance）和IS（Income Support）。IS針對那些不被要求參與積極計劃的失業(yè)者。兩種津貼的目的是提供財政資助給那些凈收入低于國家設定的最低收入水平的人。JSA包括繳費型和收入關聯(lián)型兩種津貼，IS則是一種家計調(diào)查型津貼。在英國還有很多其他的家計調(diào)查型津貼（和稅收補貼）。如議會稅收津貼（CTB），用于幫助支付由于地方政府提高的稅收；住房津貼（HB），提供給低收入家庭；工作家庭稅收補貼（WFTC）和兒童稅收補貼（CTC）。其他各種津貼有：提供給病殘者津貼和社會基金（不屬于本論文研究范圍）等。表1列舉了IS（收入保障）津貼在2002年和2004年針對不同結(jié)構家庭的支付水平。

與世界上其他絕大多數(shù)國家不一樣的是，英國的失業(yè)保險、失業(yè)救助和社會救助對于相同家庭結(jié)構的津貼支付水平是一致的。失業(yè)救助和社會救助對于單親父母和夫婦兩人的津貼支付水平也是一樣的。（失業(yè)保險津貼不提供對失業(yè)者家庭及孩子的支付。）此外，社會救助還有針對家庭和單親父母的額外津貼，這些說明英國社會救助津貼支付水平相比較而言是很高的。社會救助津貼支付水平對APW（一個普通產(chǎn)業(yè)工人的平均工資）的替代率較高也從另一個角度說明了英國高水平的津貼救助。在2002年，單身者的社會救助津貼相當于67％的相應APW的63％。四口之家（夫婦，兩孩子）的替代率為一個相應APW的73％[5]。

由于英國的社會救助體系被作為解除貧困的最后一道安全網(wǎng)，因此它的支付水平被制定得相當高，這在給貧困者提供一個體面生活的同時，會對他們的就業(yè)行為產(chǎn)生負激勵效應，尤其是對有孩子的家庭。為有年幼孩子的家庭提供高福利是英國福利制度的特征，這種結(jié)構的家庭的津貼收入與APW替代率相對更高，加上津貼領取者就業(yè)會引起其他額外開支，例如上班時的兒童看護、交通費用等等，這些因素會引起社會救助津貼對在職收入替代率過高現(xiàn)象，導致津貼領取者不愿就業(yè)。不過，英國政府通過提供減免稅收、工資補貼、職工上班時的兒童看護等提高工作贏余的手段，對低收入職工提供直接經(jīng)濟激勵或間接式的補貼。因此，慷慨的在職援助在很大程度上抵消了慷慨的救助津貼對低收入職工的吸入或鎖定效應。

三、社會救助津貼領取率分析

津貼領取率，是指向政府領取社會救助津貼的人口占有資格獲得社會救助津貼的總?cè)丝诘谋壤?。領取率低于100％，則說明有資格獲得福利津貼的一些人沒有享受它。搞清楚它與兩個概念的區(qū)別很重要：一是津貼“參與率”，指的是享受既定福利給付的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例，例如最低的收入計劃中，參與率是指總?cè)藬?shù)中享受最低收入補充計劃的人數(shù)比例；二是津貼“服務率”，在一些事例中，享受津貼的人數(shù)受限于財政約束和外界約束（供給方面），例如，美國大多數(shù)州實行了兒童護理津貼，然而，在那些可申請免費的或補貼的兒童津貼的地方，受限于“先來先服務”的基礎，即使有法定資格人申請了，也不一定能得到，這種受服務的個人或家庭數(shù)目和有資格獲得的個人和家庭總數(shù)之比，稱為津貼服務率。

津貼參與率與申報率的區(qū)別在于，參與率衡量的是福利計劃實施的廣度，領取率衡量的則是福利計劃實施的效果；津貼領取率與服務率的區(qū)別在于，低的服務率反映了財政約束（供給方面），致使有些有資格的人得不到津貼給付；津貼領取率則從需求方面說明津貼領取率低是因為福利申請者自己行為的結(jié)果（需求方面），有資格的人因為各種原因不去申請津貼，如羞辱感、不知道自己有資格申報、申請結(jié)果的不確定性、申請的成本和津貼給付水平等。

英國福利津貼領取率數(shù)據(jù)有兩種，一種來源于學術研究，另一種是政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)。自1997年以來英國就業(yè)和養(yǎng)老金部（DWP）每年都產(chǎn)生關于福利津貼領取率的官方估計數(shù)，歷年來收入支持津貼領取率最低為77％，最高為90％[6]。

在學術領域有很多學者對此進行了研究。Fry等經(jīng)過研究，認為1984年針對非養(yǎng)老金者的補助津貼領取率為81％，而針對養(yǎng)老金者的相關數(shù)據(jù)為86％[7]。Dorsett等學者對1984-1987年間針對就業(yè)家庭的家庭收入補貼領取率進行了研究，估計數(shù)為59％[8]。Bramley等估計，1996年英國收入支持津貼領取率在50％～70％之間[9]。

從以上分析可以看出：官方數(shù)據(jù)超過了學術研究的估計比例。相比同為OECD國家的德國（津貼領取率估計數(shù)為33％～79％之間）[10]，英國的領取率要高些。兩國數(shù)據(jù)的差異可能源于兩國社會救助制度本身的完善程度不一，也可能是因為兩國的其他社會保護政策廣泛性的不同。但總而言之，領取率低于100％，則說明有一部分處于貧困狀態(tài)的人群沒有得到幫助，從而影響了社會救助制度的反貧困效應。

四、從“福利到工作”（welfare2to2work）政策的效果分析

英國雖然在20世紀90年代中后期經(jīng)濟持續(xù)增長，但仍然面臨著許多嚴重的就業(yè)問題。社會上存在著一部分人長期失業(yè)，尤其以年輕人及少數(shù)民族群體為最，完全依賴社會福利及完全與勞動力市場失去聯(lián)系的人數(shù)急劇增加。為了解決這些問題及其他有關問題，英國政府對積極就業(yè)政策越來越重視。1997年布萊爾政府上臺后，福利制度改革尤其“從福利到工作”政策成了英國新工黨國內(nèi)政策的核心問題。

布萊爾政府的積極就業(yè)政策即“從福利到工作”政策中有兩種政策方向可能最為重要：第一種是針對存在嚴重長期失業(yè)問題的某些特定群體實施的一系列“新政策措施”（New Deal），這個計劃主要集中于五個群體，即青年失業(yè)人口、長期失業(yè)人口、單親父母、殘疾或長期患病人口和失業(yè)者的配偶。該新政策的目標是通過發(fā)放就業(yè)補貼、創(chuàng)造公共崗位（現(xiàn)在英國越來越罕見）或者提供培訓并強化工作經(jīng)驗等手段，來增加那些純粹依賴社會保障救助的人的工作機會，并通過一系列廣泛的咨詢服務以及培訓和發(fā)展的機會來改變那些長期領取社會福利的人的態(tài)度和動機。第二種是更加強調(diào)“為工作付報酬”（make work pay）計劃，該計劃包括引入國家最低工資、下調(diào)所得稅的起征費率、下調(diào)國家保險繳費的門檻、以工作家庭稅收信貸取代家庭信貸等。該計劃的目的是通過改革稅收和福利待遇，從政策上更加明確地激勵社會福利申請者去積極利用所提供的工作機會。

吉爾伯特等利用了DfEE（英國教育和就業(yè)部）關于18-24周歲和25周歲長期失業(yè)人口在1998年每月加入與離開新政策人數(shù)、在新政策計劃中的現(xiàn)有人數(shù)及其參與的ALMPS項目和離開新政策計劃人數(shù)及其去向的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，來評估英國政府的新政策計劃的效果[11]。Atkinson也對英國年輕失業(yè)者的新政策計劃進行了初級評估。經(jīng)過研究總結(jié)，他們均認為，新政策計劃總體上對個人和雇主參加者的作用是積極的。截止到1998年11月底，已經(jīng)有證據(jù)表明該計劃對減少失業(yè)產(chǎn)生了積極的影響，而同時沒有相關的證據(jù)顯示該計劃會對其他求職者群體產(chǎn)生負面影響[12]。弗蘭·貝內(nèi)特等還對布萊爾政府“從福利到工作”政策的意義進行了評估，認為它對于消除社會弱勢群體的就業(yè)障礙總體上產(chǎn)生了了不起的成效。

對于“為工作付報酬”計劃，研究者大多也給出了積極評價。Greeg等總結(jié)認為，在英國政府所有的“為工作付報酬”計劃中，WFTC（工作家庭稅收補貼）的“性價比”是最好的，加上其他兩項政策（國家保險費改革和10便士稅率）的實施，預計減少了4％的總失業(yè)人數(shù)[13]。但是，也有人對WFTC的刺激就業(yè)效應持不同看法。Blunder等認為，慷慨的家計調(diào)查型津貼（out—work benefits）削弱了慷慨的WFTC的重要性，兩者的相互作用減弱了WFTC的就業(yè)激勵效應。但他同時也承認，改革對特定人群的就業(yè)行為產(chǎn)生了很明顯的激勵行為[14]。Card和Robins的一個實證研究的發(fā)現(xiàn)是，“為工作付報酬”津貼加速了有年幼孩子母親的就業(yè)速度[15]。

總體而言，英國政府“從福利到工作”政策的實施是成功的，堪稱福利改革成功的典范，改革的中長期效應可以從英國1990年以來失業(yè)率的變化及其與其他國家或組織的相應數(shù)據(jù)比較得出。1990年代中期以來，英國的失業(yè)率基本上是處于不斷下降的態(tài)勢，比德國、瑞典、EU15國的平均失業(yè)率和OECD國家平均失業(yè)率都要低。2002年至2005年英國失業(yè)率比被公認為有世界上最好勞動力市場的美國的失業(yè)率還要低，因此這段時間更是英國勞動力市場的黃金時期[16]。

英國是自由主義意識形態(tài)的國家，福利國家的目標是只關心真正的貧困者，從而形成了“補缺型”福利體制。公共福利支出中有較大部分是用于發(fā)放給貧困階層的，因此，英國社會救助津貼支付水平相當高；英國的救助津貼領取率沒有達到100％，但相比德國要高；在給津貼領取者者提供一個體面生活的同時，布萊爾政府的“從福利到工作”政策對福利津貼領取者的就業(yè)行為產(chǎn)生了積極影響。綜合分析，英國現(xiàn)代社會救助制度的反貧困效應顯著。

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CAO Qing-hua

（Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China）

Research on the anti-poverty effect of UK social assistance system

As an main part of the welfare system，the function of U K social assistance system is to settle up poverty in U K.The payment level of social assistance benefits in U K is quite high；The social assistance benefits estimates of take-up rates range from 50％to 97％；The“welfare-to-work”policies have positive effect on U K labor market.In a word，the anti- poverty effect from social assistance system is notability.

social assistance；anti-poverty effect；take-up rates of benefits；“welfare-to-work”policies

C913.7

A

1000-2359（2010）05-200852-04

曹清華（1975—），女，江西都昌人，江西師范大學副教授，公共經(jīng)濟管理博士，主要從事社會保障研究。

[責任編輯 迪 爾]

2010－05－11