方 寧

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術學院 影視藝術系，湖南 長沙 410008)

舉報制度的建立對保護舉報人的合法權益，打擊違法犯罪行為，推進黨風廉政建設，有著重要意義。隨著我國舉報工作機構的建立，舉報制度的逐步健全，公民舉報的積極性越來越高漲。但隨著社會的發(fā)展，當前舉報制度的局限性也日益凸現(xiàn)。對現(xiàn)行我國舉報制度的缺陷進行研究，并在法律層面上不斷改進，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國舉報制度現(xiàn)狀

(一)舉報機構及工作機制存在問題。首先，舉報受理機構不明確，獨立性不強。我國法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定，檢察院與行政監(jiān)察機構應設立舉報中心，受理群眾的申訴、控告、檢舉，但沒有明確規(guī)定統(tǒng)一的獨立受理機構，很多舉報人不知道到底到哪里去舉報?，F(xiàn)行受理舉報的機構一分為三，分別由檢察院、紀檢、監(jiān)察部門來承擔，但它們之間沒有明確分工，也往往因分工不明確，而互相推諉，使舉報案件得不到依法查處。在實踐中,除上述三個機構外，人大、政協(xié)、信訪也接受舉報,極易造成群眾多頭舉報,影響舉報效率。其次，缺乏舉報的程序性規(guī)范。目前我國法律沒有規(guī)定具體統(tǒng)一的舉報受理機關，也沒有規(guī)定舉報案件的查辦期限，特別是缺乏舉報的具體處理程序。因此，許多舉報信發(fā)出后，受理機關或置之不理，或互相推諉，有些還可能因為受理機關及其工作人員因其本身或親朋好友牽涉其中，而把舉報材料秘密銷毀，甚至轉(zhuǎn)到被舉報者手中，使舉報者遭到打擊迫害，這種情況使得舉報行為成為危險行為，從而嚴重地挫傷了人民群眾舉報的積極性。

(二)舉報人的權益沒有得到應有的保護。對舉報人的權益保護是舉報制度的核心，但是現(xiàn)實中我們也不情愿地看到了一些因舉報而受累的案例，舉報人的實際狀況令人堪憂。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，從上世紀90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報人報復致殘致死案件由每年不到500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件，打擊報復舉報人現(xiàn)象日趨猖獗。舉報人除了人身權得不到充分保障外，其他權利如獲得物質(zhì)補償和獎勵權等，也沒有得到應有的保障。[1]在我國目前已有的各種制度中，對舉報的獎勵有不同的處理，但實際上，大量的舉報有功人員都沒有得到應有的獎勵，這些舉報者不但沒有享受到法律給予的回報，甚至連舉報付出的直接成本也無法得到補償。

二、現(xiàn)行舉報制度存在缺陷的根本原因

我國現(xiàn)行的舉報制度運行不暢的原因很多，包括思想層面、制度層面等，而對舉報制度參與的主體——舉報人的權益保護不足，則是問題的癥結所在。縱觀現(xiàn)有舉報人保護制度，立法過于抽象、線條粗松、簡單分散、籠統(tǒng)概括、原則性強、操作性差，難以滿足舉報人保護的現(xiàn)實需要。主要問題表現(xiàn)在：

一是保護范圍狹窄。從保護對象來看，我國的舉報人保護對象僅限于舉報人及其近親屬，與舉報人關系密切的其他人不在其列。另外刑法規(guī)定的報復陷害罪，保護對象僅限于舉報人本身，近親屬則不在其列。罪名適用主體的狹窄使得很多打擊報復者逃脫法網(wǎng)。從保護內(nèi)容來看，缺乏對舉報人舉報的經(jīng)濟補償規(guī)定和舉報人財產(chǎn)保護的規(guī)定?！缎淌略V訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等一系列法律及其司法解釋均未對其財產(chǎn)損失是否應當補償，由誰來負責補償，賠償?shù)臉藴屎腿绾窝a償?shù)冗M行明確的規(guī)定。

二是保護程序缺失。我國舉報人保護制度缺乏對舉報程序的規(guī)定，舉報人如何申請保護、如何確定保護、怎樣保護，法律均沒有規(guī)定。國外有關舉報人保護立法，設置了一整套保護程序，涵蓋了保護對象的確定、保護措施的執(zhí)行，以及相應的法律責任，這是我們應該值得借鑒的。

三、我國舉報制度的完善途徑

完善和創(chuàng)新我國舉報制度應從樹立人權保障意識入手，以保護舉報人權益為制度之核心，以加快《舉報法》立法為重點，在總結經(jīng)驗教訓和借鑒國際有益經(jīng)驗的基礎上，盡快改革完善現(xiàn)行的舉報制度。

(一)制定《舉報法》，將舉報工作納入法制化。憲法規(guī)定的基本權利，必須依賴普通法律的具體化才能得到真實的實施和保障。我國目前還沒有專門的《舉報法》，公民舉報權的保障缺乏具體的法律制度性支持，應在整合已有法律條款及有關部門的各種規(guī)定基礎上盡快制定《舉報法》，從立法層面對舉報工作做一些制度性的完善。其中舉報法應該包括以下內(nèi)容：

第一，規(guī)定舉報的概念和舉報法原則。應明確“舉報”概念，使“舉報”一詞有真正明確的法律定義。還要緊緊圍繞舉報法的出發(fā)點和舉報法的核心來規(guī)定舉報法的原則。

第二，明確舉報人的各項權利和義務。應具體規(guī)定舉報人的各項權利，如詳細規(guī)定舉報人享有自由選擇舉報方式的權利、損害賠償權、信息保密權、以及獲得報酬與補償?shù)臋嗬?，并建立相應的權利保障機制，依法保護舉報人的人身權利、民主權利和其他合法權益。[2]

第三，明確舉報受理機關的職責和義務。應規(guī)定舉報受理機關的范圍、受理舉報的方式、處理舉報事件的時限等；明確規(guī)定舉報受理機關負有的保密義務和保護職責；規(guī)定舉報受理人和設立舉報人保護制度；并建立嚴密的責任追究制度。

第四，規(guī)范受理和查處舉報案件的程序。對舉報線索的受理、管理、審查、移送和處理以及舉報案件的查辦和反饋等，均應作出詳細規(guī)定。

第五，明確規(guī)定打擊報復舉報人的法律后果及舉報人在遭受打擊報復后的權利救濟途徑。除了按照法律法規(guī)的規(guī)定對打擊報復人實施相應的民事、行政甚至刑事處罰外，還應該建立嚴密的責任追究機制，對違法虛假舉報、打擊報復舉報人、舉報機關保護失職等設置相應的制裁措施，嚴厲懲處打擊報復行為。舉報立法是完善舉報制度的核心，它可以妥善解決舉報法律背后的深層次問題，將舉報制度規(guī)范化、固定化、權威化，真正實現(xiàn)舉報工作有法可依、有法必依、違法必究，使之深入人心。

(二)創(chuàng)新和健全對舉報人的保護機制。在對舉報人的安全保護上，保護機制是關鍵的環(huán)節(jié)，甚至比強調(diào)舉報人實名舉報還要重要，為了保證舉報人的安全，應從以下幾點著手來創(chuàng)新和健全對舉報人的保護機制：首先，采用先進技術措施，創(chuàng)新舉報受理途徑。要在堅持原有書信、電話等方式的基礎上，結合網(wǎng)絡化迅速發(fā)展的實際，改進傳統(tǒng)的匿名舉報或者實名制度，采用先進性技術措施，增加網(wǎng)絡、傳真等舉報渠道，推廣“網(wǎng)上密碼舉報”等相關制度。實踐證明，“網(wǎng)上密碼舉報”這一先進舉報途徑，切實地保障了舉報人的安全，減輕舉報人的心理壓力，鼓勵群眾同違法犯罪作斗爭，在一定程度上保證舉報內(nèi)容的真實性，有效地減少了重復、越級舉報。舉報受理機關應當大力推廣并倡導使用密碼舉報方式，特別是對大案、要案，應明確要求群眾選擇密碼舉報。其次，建立舉報人安全重置制度。隨著打擊報復舉報人案件的暴力化發(fā)展，許多重大案件線索的舉報人面臨的危險越來越大，舉報人一旦遭到打擊報復，其受侵害的合法權益將難以挽回。如果付出了沉重代價，即使打擊報復人受到懲罰，也難以挽回已經(jīng)造成的惡劣社會影響，難以撫平舉報人心中的陰影。因此事前預防顯得尤為重要，應借鑒國外成功經(jīng)驗，健全對舉報人及其近親屬的保障制度。美國早在1960年就開始設立了證人保護項目的執(zhí)行辦公室叫做馬歇爾辦公室。自其開始運作以來，有7500個證人和9500多個家庭成員進入此項目并受到保護，被重新安排居住地和發(fā)放新的身份證件。[3]借鑒成功經(jīng)驗，建立健全對舉報人的特殊保障制度，對舉報人進行特殊援助，即如果舉報人因舉報重大案件線索，有遭受打擊報復危險的，或因受理機關失誤而使舉報人身份暴露的，舉報人有權獲得援助。按照舉報人自愿的原則，將舉報人秘密調(diào)動工作或遷往異地，給舉報人提供基本的社會生活保障。

舉報制度在我國的法治進程史上是一個年輕的領域，關于舉報理論的研究和探索也剛剛起步。隨著舉報工作實踐的不斷深入，我國舉報制度將會逐步健全，向著法治化、科學化、民主化的和諧方向邁進。

[參考文獻]

[1] 王瑞娟. 完善我國舉報制度的思路探討[J]. 理論探索，2005(24): 59.

[2] 李曉瑋. 保護舉報人，該制定專門法律了[N]. 檢察日報，2005-3-10(4).

[3] 賴彩明，賴德亮. 加強公民舉報權的制度保障[J]. 法學，2006(7): 21.