楊 樺，王成明

(廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420)

行政訴訟第三人制度在行政訴訟法律規(guī)范中規(guī)定得極為簡單，在司法實踐中遇到很多困難。盡管其設(shè)立在一定程度上能解決利害關(guān)系人相關(guān)權(quán)益的保護問題，也方便了法院對部分行政案件的審理，但行政訴訟畢竟不同于民事訴訟，在審查對象、舉證責任主體及舉證時間限制等方面的特殊性決定了行政訴訟第三人制度在理論上面臨無法自圓其說的障礙。在實踐中，行政訴訟第三人范圍界定不清、應(yīng)訴不積極、經(jīng)常下落不明等給法院及案件當事人(原、被告)帶來了諸多負面影響。建議取消行政訴訟第三人制度，探索保護利害關(guān)系人權(quán)益的有效途徑是本文研究目的之所在。

一、行政訴訟第三人制度的理論障礙

我國的行政訴訟制度從一開始就深深打上了民事訴訟的烙印。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干問題解釋》)第97條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。”由于第三人制度在行政訴訟法律規(guī)范中規(guī)定得甚少，行政法學界便參照民事訴訟第三人制度對行政訴訟第三人的相關(guān)問題進行了理論上的探討，如對行政訴訟第三人范圍、分類、權(quán)利義務(wù)等的研究，目前行政法學教材大都對行政訴訟第三人制度持肯定的態(tài)度。事實上，由于行政訴訟與民事訴訟在理論上的巨大差異，第三人制度并不能簡單從民事訴訟領(lǐng)域移植到行政訴訟領(lǐng)域。第三人制度進入到行政訴訟中來，存在著無法克服的理論障礙。

(一)第三人的行為不屬于行政訴訟審查對象。行政訴訟不同于其他訴訟一個最大的特點就在于它審查對象的特殊性。刑事訴訟主要解決的是被告的行為是否構(gòu)成犯罪、是否應(yīng)追究及如何追究刑事責任的問題，它只審查被告的行為，如果被告行為被依法認定為犯罪，會涉及到受害方的賠償問題，故刑事訴訟中可以有確定的受害人作為附帶民事訴訟原告一方參加訴訟。但如果被指控的行為有可能侵犯了刑事受害人之外第三人的民事權(quán)益，該第三人并不能參加刑事訴訟成為刑事附帶民事訴訟的原告。雖然該第三人參加訴訟也有可能為法院提供相應(yīng)犯罪證據(jù)、節(jié)約司法成本，但立法還是基于快速追究刑事責任的需要而將這種民事責任追究問題分離了出來。刑事受害人之外第三人若要獲得民事救濟，必須另行提起民事訴訟。民事訴訟主要解決的是當事人之間的民事爭議，第三人可能對于訴訟標的有獨立的請求權(quán)，或者雖沒有獨立的請求權(quán)，但案件的處理結(jié)果與他有法律上的利害關(guān)系，法院要根據(jù)各方當事人的行為對涉案爭議作出裁判，包括第三人的行為都有可能接受法院審查，第三人的行為對涉案民事法律行為的定性可能產(chǎn)生影響，故民事訴訟中有第三人制度存在，第三人有必要和原告、被告一樣參加訴訟。行政訴訟則以被告的具體行政行為為審查對象，人民法院就被訴具體行政行為的合法性進行審查。雖然具體行政行為可能需要有第三人的行為予以配合，如第三人提交申請等，但人民法院只會審查被告作出的具體行政行為合法性。法院不審查原告行為的合法性，更別說第三人的行為了。

(二)第三人舉證與行政訴訟舉證責任分配制度相矛盾。民事訴訟的舉證規(guī)則是“誰主張，誰舉證”，第三人為了維護自己的合法權(quán)益，應(yīng)當向法院提交相應(yīng)的證據(jù)。行政訴訟的舉證規(guī)則不同于民事訴訟，它是一種恒定的由被告負舉證責任原則，即由被告對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任。被告在作出具體行政行為時必須有充分的事實根據(jù)和明確的法律依據(jù)，遵循法定的程序，如果被告不能對自己行為的合法性予以證明，人民法院只能以證據(jù)不足、適用法律錯誤或程序違法為由予以撤銷或者確認違法等。第三人參加行政訴訟，其舉證也只能有兩種意義：要么證明具體行政行為合法，要么證明具體行政行為違法。從依法行政的要求來看，被告必須對自己作出行為的合法性進行舉證，舉證不能就視為沒有證據(jù)，就要承擔敗訴的法律后果，因此即使第三人能舉證證明被訴具體行政行為的合法性，在被告自己沒有證據(jù)的情況下，從法律效果上來說該行為還是只能被視為違法。因此，當?shù)谌苏驹谂c原告對立的立場試圖維護對自己有利的具體行政行為，他參加訴訟是毫無意義的；當?shù)谌送娴牧鲆恢略噲D證明被訴具體行政行為的違法性，他的努力也是多余的。因為只要有原告能夠初步證明被訴具體行政為存在，或者存在有依申請的不作為，只要法院啟動了對具體行政行為的審查程序，原告在行政審判中就無需承擔舉證責任了，何況第三人呢？

(三)第三人舉證時間和行政訴訟舉證時間限制不協(xié)調(diào)?！度舾蓡栴}解釋》第26條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應(yīng)當認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”也就是說，被告應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)完成舉證責任，在案件開庭的時候被告便不能再提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)了，該規(guī)定是為了規(guī)范被告的執(zhí)法行為。而第三人最遲可以在庭審結(jié)束前加入訴訟，且現(xiàn)有制度對第三人的舉證時間要求是一審庭審結(jié)束前?！笆盏狡鹪V狀副本之日起10日內(nèi)”至“一審庭審結(jié)束前”一般還有相當長的一段時間，如果允許第三人在這段時間內(nèi)舉證并由人民法院加以采納的話，有可能出現(xiàn)第三人間接幫助被告舉證而導致《若干問題解釋》第26條的規(guī)定被架空的危險。

(四)“利害關(guān)系”一詞無法界定。我國《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！边@里需要引起我們注意的是“利害關(guān)系”一詞。目前凡是涉及到行政訴訟第三人的論文或者教材都對“利害關(guān)系”進行了解釋，通常認為“利害關(guān)系”是指法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但對于法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是僅限于直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還是包括間接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，學術(shù)界一直存在爭論，且“直接”、“間接”兩詞本身也不易界定。有學者將“利害關(guān)系”作擴張性的解釋，把間接利害關(guān)系人納入行政訴訟第三人的范疇，且進一步認為間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系，以及與被訴行政主體的相對方有其他法律關(guān)系等[1]。從某種意義上說，由于被告實施的是一種利用國家資源對國家和社會公共事務(wù)進行管理的公權(quán)力行為，該行為必然涉及到每個納稅人乃至每個自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益。照此邏輯，似乎每個社會個體都可以作為第三人參加每一宗行政案件了！行政訴訟第三人在自身定義含糊不清的情況，對行政訴訟的實踐必然產(chǎn)生負面影響。

二、行政訴訟第三人制度的實踐困境

在學理上，研究行政訴訟參加人制度的學者大都從保護社會個體合法權(quán)益的良好愿望出發(fā)，對行政訴訟第三人制度進行一番論述，認為設(shè)立行政訴訟第三人制度是保護利害關(guān)系人合法權(quán)益的一種客觀要求，是行政訴訟題中應(yīng)有之意。然而良好的愿望在司法實踐中未必能夠帶來同樣好的效果，尤其是在行政訴訟第三人制度自身在理論上尚存在諸多無法自圓其說的悖論的情況下。

(一)行政訴訟第三人行使權(quán)利有名無實，徒加重第三人負擔。在有第三人參加的行政訴訟中，法院一般會給第三人送達參加訴訟通知書和權(quán)利義務(wù)告知書，其中會明確告訴第三人依法享有法律賦予的各項權(quán)利。但事實上，由于法院只審查被訴具體行政行為，如果被告不能證明其所作的具體行政行為合法，第三人提供的能夠證明被訴具體行政行為合法的證據(jù)也不能直接被人民法院采納。如果被告能夠向法院證明其所作的具體行政行為合法，那么第三人提供的證據(jù)就更不能對案件的審理產(chǎn)生決定性影響。如果第三人是為了證明被訴具體行政行為違法，由于法院已經(jīng)啟動對被訴具體行政行為的審查，連原告都不再需要提供證明被訴具體行政行為違法的證據(jù)了，第三人更沒有機會就被訴具體行政行為的違法性加以舉證?？傊?，第三人參加訴訟，最終只能是白忙活一場，徒加重自己的負擔。

相關(guān)案例(治安處罰類)：原告賈××在公共汽車上因買票問題與第三人乘務(wù)員侯××發(fā)生廝打。被告深圳市公安局南山分局對第三人作出罰款人民幣200元的行政處罰決定。經(jīng)復議，深圳市公安局作出維持決定。原告不服，提起行政訴訟。在一審、二審程序中，侯××和其所屬的深圳市××運輸有限公司都被列為第三人。事實上，兩個第三人參加訴訟都毫無意義，法院只會根據(jù)被告提供的案卷材料決定被訴行政行為的合法性。被訴具體行政行為就是撤銷了，也不意味著被告重新作出的具體行政行為必然會加重對第三人侯××的處罰。法院在通知第三人侯××參加訴訟的時候，作為一個公共汽車乘務(wù)員，第三人侯××在強調(diào)自己沒有時間的情況下還是專門請假配合法院完成了所有的庭審過程。但作為審判機關(guān)的法院不得不反思第三人在這個案件審理過程中付出的成本和其在行政訴訟中所起的作用。

(二)行政訴訟第三人的介入導致訴訟環(huán)節(jié)拖沓，加大審理難度。第三人參加行政訴訟以后，訴訟程序增加了諸多毫無意義的環(huán)節(jié)，如開庭前原告、被告的證據(jù)要送達給第三人，第三人的答辯材料要送達給原告、被告；庭審中法庭調(diào)查要增加第三人陳述的環(huán)節(jié)，法庭辯論更要給第三人充分的發(fā)言機會；案件審理結(jié)束還要對第三人進行宣判，征詢其對一審判決的意見。所有這些，都會導致訴訟環(huán)節(jié)拖沓，加大審理難度。雖然，難度大不能成為法官逃避責任的理由，但是如果這些難度是建立在毫無意義的基礎(chǔ)上，該制度就值得懷疑了。

相關(guān)案例(海關(guān)行政強制措施)：被告中華人民共和國××海關(guān)緝私分局將涉嫌走私的楊××、廖××等相關(guān)人員予以截獲，決定立案偵查，并對查獲的2臺進口發(fā)電機組、游標卡尺1個、電瓶3個及柴油發(fā)電機組配件1件予以扣押。后被告經(jīng)調(diào)查，上述被扣押的2臺發(fā)電機組屬合法報關(guān)進口貨物，收貨單位及繳納稅款單位均為泰州××有限公司。由此被告認定泰州××有限公司是被扣押貨物的所有人，決定發(fā)還扣押的上述貨物。后由泰州××有限公司的委托代理人楊××領(lǐng)取了上述貨物。原告廖××不服，提起行政訴訟。法院追加楊××作為第三人參加訴訟。被告答辯其系行使刑事偵查行為，不屬于行政訴訟受案范圍。2006年1月16日法院經(jīng)過庭審認為泰州××有限公司也是本案的利害關(guān)系人，于是追加泰州××有限公司作為本案的第三人參加訴訟，由于第三人泰州××有限公司遠在泰州且不是很配合法院工作，法院直到2006年3月21日才完成送達工作并組織了第二次開庭。最終法院認為，被告在本案中實施的立案偵查，扣押、發(fā)還涉嫌走私貨物的行為屬于依照《中華人民共和國刑事訴訟法》明確授權(quán)的行為，且沒有超出法定授權(quán)，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，裁定駁回原告廖××的起訴。本案因為追加第三人而兩次開庭，僅僅一審就前后歷時近8個月之久。而追加的第三人泰州××有限公司在第二次庭審中也并沒有多大實際意義。因為法院只能審查被告中華人民共和國××海關(guān)緝私分局提供的證據(jù)材料。事實上，法院最后也是因為采納了被告的答辯意見而作出駁回起訴的裁定。

還有一種糟糕的情況是第三人巧妙利用上訴權(quán)來拖延案件審理進度。一審中法院作出撤銷被訴具體行政行為的判決，只是意味著被告需要重新作出具體行政行為，而并不意味著第三人利益就一定會受損，但第三人仍然可以不服一審判決而提出上訴，導致最終的裁判遲遲不能到來。

相關(guān)案例(工傷認定類)：死者匡××系第三人××(深圳)有限公司的員工，上班途中遇車禍死亡，被告深圳市勞動和社會保障局認定不屬于工傷。原告徐××不服起訴，第三人××(深圳)有限公司參加訴訟。原審法院判決撤銷工傷認定，第三人提起上訴，二審判決維持。被告重新作出具體行政行為，認定死者屬于工傷。第三人不服，又以原告身份對重新作出的具體行政行為進行起訴，在一審判決維持后再提起上訴。本案中第三人僅就一次工傷認定行為就行使了兩次上訴權(quán)和一次起訴權(quán)，前后歷時13個月。在對第一個工傷認定進行審查的過程中，第三人參加訴訟不但對案件審理不產(chǎn)生影響，反而還利用上訴權(quán)拖延了案件的審理進度。

(三)行政訴訟第三人怠于應(yīng)訴增加司法成本，加重法院負擔。第三人積極參加訴訟，會加重自己和法院的負擔，且對案件審理毫無意義；但是如果第三人不積極參加訴訟，則情況會變得更加復雜。行政訴訟中，裁判結(jié)果一般并不會直接限制或者剝奪第三人的某種行政法上的權(quán)益，而是直接針對被告作出。無論有無第三人參加，這種判決都是經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)作出的權(quán)威性宣告，主要是對被告的行為進行價值判斷，而不是直接約束行政相對人的?；诖耍谌送ǔ２辉敢鈪⒓有姓V訟。實踐中，第三人一般都是由法院主動依職權(quán)追加的，根本不會征求第三人的意見。法院只能一廂情愿地在庭前送達參加訴訟通知書，在庭審中宣布第三人缺席不影響案件審理，在裁判后還要對第三人進行送達，并征詢其對一審判決的意見。在第三人下落不明的情況下，法院還要公告兩次，一次是送達起訴狀和開庭傳票，一次是送達判決書。公告送達一次的時間至少要兩個月，公告送達一次的費用至少為300元(行政訴訟案件受理費也只有50元)。由于是人民法院依職權(quán)追加第三人的，且原告或者上訴人一般都是經(jīng)濟較為困難的行政相對人，無力先行墊付昂貴的公告費用，結(jié)果往往是人民法院主動或者依當事人的緩、減、免交費用的申請而承擔了這筆費用，增加司法成本，浪費納稅人的錢。

相關(guān)案例(工傷認定類)：原告深圳市××運輸有限公司的員工王××所駕駛車輛粵B×××××為原告所有，該車輛專門為原告運輸海關(guān)監(jiān)管貨物。原告在為粵B×××××取得運輸海關(guān)貨物資格后，把車輛以及駕駛員王××整體出租給××水陸運輸有限公司使用。王××后在駕車途中發(fā)生交通事故死亡。王××的妻子左××向被告深圳市勞動和社會保障局申請工傷認定，被告認定工傷，原告對此不服申請行政復議。深圳市人民政府維持了被告所作的具體行政行為。原告提起行政訴訟。原審法院判決維持原具體行政行為后，原告提交上訴狀后就拒絕露面以拖延時間，導致二審開庭傳票無法送達，二審法院不得不登報進行公告。

(四)行政訴訟第三人范圍實踐中不易界定。在學理上，行政訴訟第三人與非第三人的區(qū)別在于與被訴具體行政行為有無利害關(guān)系。只要與被訴具體行政行為有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織都可以作為第三人參加訴訟。由于“利害關(guān)系”一詞在理論上也沒有一個確定的含義，現(xiàn)實中行政訴訟第三人范圍更不易界定。到底該不該追加第三人，該追加哪些人為第三人，法官難以把握其中的“度”，導致各個法院的做法不一樣，甚至同一個法院相似的案情有無第三人都不一樣，給司法實踐帶來混亂，影響法律權(quán)威。

相關(guān)案例(車輛過戶登記行為類)：原告廖××一審起訴稱，2006年2月底其收到湛江市××區(qū)人民法院的開庭傳票及民事起訴狀副本，才知道粵B/E××××號小客車是以原告的名義登記注冊的。事實上，原告從來沒有購買該機動車，也未委托任何人購買該機動車。因此，被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊車輛管理所在登記注冊粵B/E××××號小客車時，存在審查不嚴的嚴重失職行為，錯誤地將原告登記為該機動車車主，并因此導致原告可能承擔不應(yīng)由原告承擔的法律責任。請求判決撤銷被告將原告登記為粵B/E××××號小客車車主的具體行政行為。原審法院判決撤銷被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊車輛管理所將粵B/E××××號小客車過戶登記給原告的具體行政行為，被告提起上訴。二審法院認為，根據(jù)《若干問題解釋》第24條的規(guī)定，行政機關(guān)的同一具體行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。本案中，上訴人作出的對粵B/E××××號小客車機動車過戶登記行為，是機動車所有權(quán)的轉(zhuǎn)移登記行為，該行為除涉及作為新車主的被上訴人之外，當然也涉及原車主。人民法院對該行為作出的合法性審查結(jié)果，與原車主有利害關(guān)系，原車主應(yīng)當作為第三人參加訴訟。但是，原審法院并未通知原車主作為第三人參加訴訟，違反上述法律規(guī)定，程序不當，可能影響案件正確判決，裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。依照現(xiàn)有法律規(guī)定，原車主確實應(yīng)當參加訴訟，二審法院的處理是完全合法的。但是，且不說原車主下落不明如何支付公告費用送達法律文書的問題，就是原車主參加訴訟了，在“原告未在《機動車過戶審批申請表》和《機動車登記表》簽名，被告在沒有證據(jù)證明原告有購買粵B/E××××號小客車的意思表示的情形下”，原車主能夠幫助被告證明被訴行為的合法性么？本案中一、二審法院對“利害關(guān)系人”范圍理解的差異最終導致本案在循環(huán)訴訟中消耗時間。

三、國外行政訴訟第三人制度的考察及啟示

閱讀國內(nèi)目前有關(guān)行政訴訟第三人制度的論著，凡是涉及到世界范圍內(nèi)比較的，基本上都只涉及到大陸法系而對英美法系則無甚提及，并且都大同小異認為大陸法系國家和地區(qū)都有較完善的行政訴訟第三人制度值得我們借鑒。由于英美法系沒有專門的行政訴訟制度供我們比較，因此我們也僅就現(xiàn)有可以查詢的資料中關(guān)于大陸法系國家和地區(qū)行政訴訟第三人情況的介紹來進行考察。

德國《行政法院法》第65條規(guī)定：“1．只要訴訟尚未具既判力地終結(jié)或訴訟系屬于上一審級，法院可依職權(quán)或根據(jù)裁判影響其權(quán)益之人的請求，傳喚第三人參加訴訟。2．第三人對爭議的法律關(guān)系介入如此之深，以致判決必須考慮到他的利益一起作出時，必須傳喚其參加訴訟。3．根據(jù)第2款，需要作出的傳喚涉及逾50人的，法院可以通過裁定命令，僅傳喚在一定期限內(nèi)提出申請的人參加訴訟。對裁定不可爭執(zhí)。該裁定須在聯(lián)邦公報上公布。同時必須在日報上公布。4．傳喚決定須送達所有參加人。決定中須說明傳喚的事實及理由。對傳喚不可爭執(zhí)?！盵2]可見，德國對行政訴訟第三人是持肯定態(tài)度的，把第三人分為必要第三人和普通第三人。對于普通第三人是否參加訴訟，法院有自由裁量權(quán)；對于必要第三人，法院必須傳喚。但也有例外，如在必要第三人涉及逾50人的，僅傳喚在一定期限內(nèi)提出申請的人參加訴訟，沒有申請的則不予參加訴訟。

日本《行政案件訴訟法》第22條規(guī)定：“1.根據(jù)訴訟結(jié)果，有權(quán)利被侵害的第三人時，法院根據(jù)當事人或第三人的申請，或依職權(quán)，可以決定允許該第三人參加訴訟。2．法院作出前款決定時，必須事先聽取當事人及第三人的意見。3．提出第1款申請的第三人，對駁回申請的決定，可以提出即時抗告。4．根據(jù)第1款規(guī)定參加訴訟的第三人，準用民事訴訟法第40條第1款至第3款之規(guī)定。5．第1款規(guī)定中的第三人提出參加申請的，準用民事訴訟法第45條第3款及第4款之規(guī)定?！笨梢姡谌毡镜男姓V訟第三人制度中，以“必須事先聽取當事人及第三人的意見”為必要條件，如果利害關(guān)系人不愿意參加行政訴訟，則法院不可以強行追加。

韓國《行政審判法》第16條規(guī)定：“1.與審判結(jié)果有利害關(guān)系的第三人或者行政機關(guān)，經(jīng)委員會許可可以參加該案件的審理。2.委員會認為有必要的，可以要求與審判結(jié)果有利害關(guān)系的第三人或者行政機關(guān)參加該案件的審理。3.第三人或者行政機關(guān)接到根據(jù)第2款的規(guī)定所發(fā)出的要求的，應(yīng)當毫不遲延地通知委員會是否參加該案件的審理?！笨梢姡陧n國行政訴訟中有第三人制度，但第三人參加訴訟必須是先告知法院自己要參加該案件的審理。

從上面的法條我們可以看出，利害關(guān)系人作為第三人參加行政訴訟并不是當今世界的通行做法。多數(shù)國家是要以利害關(guān)系人申請為前提條件。如果利害關(guān)系人不愿意參加行政訴訟，法院一般也不會強行追加。這樣可以解決第三人下落不明和第三人消極應(yīng)訴兩大問題。而我國不管利害關(guān)系人是否愿意參加訴訟，都單方依職權(quán)予以追加，大大增加了司法成本。我國的行政訴訟第三人理論和制度不能適應(yīng)司法實踐的需要，迫切面臨改革。這里有兩種途徑，其一是修改，增加“第三人參加訴訟需要向法院申請”或者“人民法院追加第三人應(yīng)當征得第三人同意”這一必要條件；其二是徹底廢棄第三人制度，設(shè)計另種途徑保護利害關(guān)系人的利益。鑒于行政訴訟第三人制度在理論上的悖論，本文還是試圖采取第二種方式來解決，這樣就需要解決利害關(guān)系人的權(quán)益保護問題。

四、取消行政訴訟第三人制度后利害關(guān)系人權(quán)益的保護

通說認為，設(shè)立行政訴訟第三人制度的宗旨有三：其一是保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益；其二是有利于法院查明案情，解決糾紛；其三是簡化程序，提高司法效率。但通過對行政訴訟第三人制度的理論分析和實踐考察，我們發(fā)現(xiàn)第三人參加行政訴訟不但沒有簡化程序，反而使程序更加復雜，大大增加司法成本。利害關(guān)系人的合法權(quán)益當然要保護，但是不一定要通過追加為第三人的方式來實現(xiàn)。第三人參加訴訟雖然依法享有了知情權(quán)和陳述權(quán)，但知情權(quán)不需要通過參加訴訟才知道，陳述意見又不會為法院所采納。取消行政訴訟第三人制度，與案件有利害關(guān)系的其他主體如果認為行政裁判的結(jié)果可能導致或者已經(jīng)導致自己合法權(quán)益受損的，仍然可以通過其他的法律途徑來獲得救濟。

(一)利害關(guān)系人可以輔助當事人舉證。行政訴訟第三人制度的設(shè)立宗旨就是保護第三人的合法權(quán)益，但賦予利害關(guān)系人以當事人的身份也沒有對案件的審理帶來實質(zhì)性的影響，反而帶來了無法自圓其說的理論障礙，也給案件的審理造成了許多弊端。利害關(guān)系人與行政訴訟案件有利害關(guān)系，并不意味著其一定要以當事人的身份參加訴訟才能維護自己權(quán)益。利害關(guān)系人可以通過輔助當事人舉證一樣也可以實現(xiàn)自己的目的，因為行政訴訟只審查具體行政行為，利害關(guān)系人如果認為自己與案件審理結(jié)果有利害關(guān)系，且有證據(jù)能夠?qū)Ρ辉V具體行政行為的合法性認定產(chǎn)生影響，他可以向一方當事人提供輔助，譬如主動充當證人等。

(二)利害關(guān)系人可以對涉案行政爭議提起申訴。行政訴訟裁判不能代替被告直接作出某種具體行政行為，一般并沒有直接限制或者剝奪利害關(guān)系人的合法權(quán)益。涉案行政爭議在行政裁判生效以后，利害關(guān)系人當然不能再次就該具體行政行為提起行政訴訟，但如果有確切證據(jù)證明生效裁判違法，可以依法申請再審。實踐中即使第三人參加了行政訴訟，對行政生效裁判不服的，多數(shù)還是會申請再審，因此利害關(guān)系人在沒有參加行政訴訟的情況提起申請再審并沒有增加司法成本。但這樣做有兩個優(yōu)點：其一是簡化了司法審理程序，提高司法效率；其二是把不關(guān)心司法裁判的利害關(guān)系人排除在行政爭議的司法程序之外。如果利害關(guān)系人確實有確切證據(jù)證明司法裁判結(jié)果有違法之處，法院的異議審查組可以起到最后的把關(guān)作用，通過啟動再審程序維護利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

(三)利害關(guān)系人可以直接向行政主體提起行政賠償。利害關(guān)系人不作為第三人參加行政訴訟，并不意味著判決結(jié)果一定對其不利。法院只能對被訴具體行政行為進行審查并依法作出判決，利害關(guān)系人完全有可能依據(jù)生效判決向被告提起行政賠償來維護自己的合法權(quán)益。例如《物權(quán)法》第21條第2款規(guī)定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當承擔賠償責任?！睋?jù)此，因登記錯誤而受到損害的利害關(guān)系人在登記行為被確認違法或被依法撤銷后，都可以尋求登記機關(guān)的賠償救濟。

(四)利害關(guān)系人可以生效行政判決為證據(jù)提起民事訴訟。在行政爭議已經(jīng)得到司法裁判確認且不可更改的情況下，利害關(guān)系人可以通過民事途徑向有關(guān)民事主體提出民事賠償，該民事賠償爭議就是在利害關(guān)系人作為第三人參加行政訴訟的情況下也是無法解決的，只能通過專門的民事途徑解決。譬如在產(chǎn)權(quán)登記行政行為中，涉案房產(chǎn)被錯誤登記并又進行了相應(yīng)抵押登記，抵押權(quán)人參加訴訟并不能解決房產(chǎn)登記的合法性問題。如果房產(chǎn)登記被法院維持，抵押權(quán)人的合法權(quán)益就不會受到損失，如果房產(chǎn)登記被法院依法撤銷，抵押權(quán)人可以提起民事訴訟，要求抵押人提供民事賠償。

(五)利害關(guān)系人可以對重新作出的具體行政行為提起行政訴訟。行政判決一般并不會直接剝奪利害關(guān)系人的某種權(quán)益，在法院對被訴具體行政行為作出撤銷的情況下，一般還會責令被告在法定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。如果被告在法定期限內(nèi)重新作出的具體行政行為侵犯了利害關(guān)系人的合法權(quán)益，利害關(guān)系人不服可以提起行政訴訟。

(六)完善行政執(zhí)法責任制督促被告積極應(yīng)訴。為了保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益，最重要的一點是需要督促被告積極應(yīng)訴?，F(xiàn)實中部分行政主體對行政訴訟不甚重視，就是敗訴了也不存在什么刑事、民事和行政責任，致使司法裁判對行政權(quán)的監(jiān)督變得軟弱無力，被告在行政訴訟中常常消極應(yīng)訴，舉證不力或者就干脆不予舉證，導致對利害關(guān)系人有利的具體行政行為較容易被法院判決撤銷。譬如在產(chǎn)權(quán)登記行政行為中，甲對國土部門把房產(chǎn)證從甲的名過戶到乙的名義的產(chǎn)權(quán)登記行為不服提起行政訴訟。房產(chǎn)登記行為如被維持，房地產(chǎn)權(quán)就屬于乙，房產(chǎn)登記行為如被撤銷，意味著房地產(chǎn)權(quán)就屬于甲，所以國土部門在行政訴訟中并不是很關(guān)心案件的裁判結(jié)果。鑒于這種情況，有必要完善行政執(zhí)法責任制，追究被告敗訴后相關(guān)負責人和直接責任人的行政責任，督促被告積極應(yīng)訴。

[1] 馬懷德.行政訴訟原理[M]．北京：法律出版社，2003：249.

[2] (德)平特納.德國普通行政法[M]．朱林,譯.北京：中國政法大學出版社，1999：277-278.