伍洪杏

(湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院,湖南長沙 410205)

行政問責(zé)與政府公信力提升

伍洪杏

(湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院,湖南長沙 410205)

衡量政府公信力的指標(biāo)主要有政策公信力、行為公信力和績效公信力。公共決策失誤將弱化政府政策公信力、行政行為失范會損害政府行為公信力、政府績效低下會降低政府績效公信力。通過建立健全決策問責(zé)、社會問責(zé)和績效問責(zé)等行政問責(zé)措施,有助于提升政府政策公信力、政府行為公信力和政府績效公信力。

政府公信力;決策問責(zé);社會問責(zé);績效問責(zé)

政府的公信力關(guān)系到社會公眾對政府的擁護(hù)率和支持率,加強(qiáng)政府公信力建設(shè)對于提高政府的民主程度,穩(wěn)定國家政權(quán)建設(shè),提高政府的社會管理能力具有重要意義。我國政府公信力總體良好,但離現(xiàn)代化建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求還有一定距離,可以通過完善行政問責(zé)制以提升政府公信力。

一、衡量政府公信力的三個基本維度

政府公信力是政府通過自己的行為得到社會公眾信任和認(rèn)可的能力,它反映了人民群眾對政府的信任度和滿意度。衡量政府公信力的指標(biāo)主要有政策公信力、行為公信力和績效公信力三個基本維度。

1、政府政策公信力

政府對社會和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的基本手段是制定和實施公共政策。政策公信力是表示公眾對公共政策合理性、合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性、有效性的信任和接受程度,一般可以從公共政策的合法性、公共政策的穩(wěn)定性和公共政策執(zhí)行的公正性三方面來考量。

(1)公共政策的合法性

公共政策的合法性是指政府政策的制定、政策的價值和利益取向、政策責(zé)任機(jī)制在公眾心目中的可信任程度。公共政策合法性要求政府制定公共政策要以人民利益和意愿為出發(fā)點(diǎn),公共政策的價值和利益取向要與人民的意愿一致,要做到民心所向,取信于民。

(2)公共政策的穩(wěn)定性

公共政策的穩(wěn)定性是指政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。如果政府的政策朝令夕改,頻繁的政策變動會引發(fā)一系列社會問題,最終導(dǎo)致政府與社會之間的信賴關(guān)系的破裂。由于政府無法取信于民,其權(quán)威必將受到損害。政策的穩(wěn)定性要求實現(xiàn)政策制定和政策本身的制度化、法制化。政府在制定政策時應(yīng)當(dāng)考慮民眾的利益,而不是為個人利益、集團(tuán)利益服務(wù),只有這樣,才能保障政策不依個人的改變而變化。

(3)公共政策執(zhí)行的公正性

公共政策執(zhí)行的公正性是指政策的執(zhí)行要忠實于政策本身,而沒有出現(xiàn)偏差。如果政府政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差,或是執(zhí)行中的不公正,會嚴(yán)重影響公共政策的效果,對政策公信力造成損害。

2、政府行為公信力

行政行為是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行公務(wù)、實施行政管理的行為,它既昭示其執(zhí)政的價值理念、工作作風(fēng),又塑造著政府的形象和公信力。政府行為公信力是指公眾對現(xiàn)實生活中政府具體行政行為的信任和接受程度。政府行為公信的基本要求是政府的行為不違法,政府的權(quán)力不濫用。因此,政府行為公信主要包括行為的合法性與合理性。

(1)政府行為合法性

政府行為合法性是指政府的具體行政行為要符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和程度。政府行政行為要在法律框架內(nèi)進(jìn)行,就要堅持依法行政原則。中國古代有 “王子犯法與庶民同罪”的說法,社會主義國家的政府,作為執(zhí)行民意的機(jī)構(gòu),應(yīng)全心全意為人民服務(wù)。

(2)政府行為合理性

政府行為合理性是指政府的具體行政行為合理性。其中包括倫理的合理性和技術(shù)的合理性。首先,倫理合理性是指公共權(quán)力的運(yùn)用必須以公共利益為基礎(chǔ),符合國家、民族、國民的利益和有利于社會的發(fā)展。公共管理從本質(zhì)上來說,就是謀取社會的普遍利益,而不能為個別集團(tuán)或個人服務(wù)。其次,技術(shù)合理性主要是指公共權(quán)力的實際運(yùn)用的可操作性。如果操作不當(dāng),勢必不能實現(xiàn)其合法性和倫理的合理性。

3、政府績效公信力

績效是指行為主體的工作能力、狀態(tài)和成績、成果的總和,它反映個體或組織在社會活動中所做出的成績和貢獻(xiàn)。政府績效既是政府行政管理的價值追求,也是增進(jìn)公共服務(wù)、滿足社會需求的客觀需要。有公信力的政府必然是績效卓越的政府。運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、績效低下的政府不可能有公信力。政府績效公信力是指政府的績效價值取向、績效評估的實施與執(zhí)行在人民心目中的可信任程度,主要包括正確的政績觀和績效評估的真實性。

(1)正確的政績觀

正確的政績觀是指政府績效價值取向要符合人民的長遠(yuǎn)利益和根本利益。不能單純以經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)準(zhǔn),以實現(xiàn)局部短期利益為目的,不能以忽視甚至犧牲國家和人民的整體利益和社會全面發(fā)展為代價換取自己的政績。強(qiáng)化政府績效管理,提高政府服務(wù)水平,提高政府及其部門公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,促使政府切實履行公共責(zé)任,從而提高人民群眾對政府的滿意度,進(jìn)而提升政府的公信力。

(2)績效評估的真實性

政府要提高績效評估的真實性,就要建立正確合理的績效評估考核標(biāo)準(zhǔn),不能搞形式主義和做表面文章來愚弄人民與社會。反對華而不實和脫離實際的形象工程、政績工程,克服重過程不重結(jié)果的官僚作風(fēng)和不講實際效果、實際效率的形式主義,堅持重實際、說實話、務(wù)實事、求實效。

二、政府責(zé)任缺失對政府公信力的負(fù)面影響

真正創(chuàng)造出公眾信任的政府有透明度、受托責(zé)任和誠信三個關(guān)鍵要素。換句話說,由政府信息的透明、公務(wù)人員的受托責(zé)任和政府行為的誠信托起了政府的公信力。[1]可見,行政責(zé)任的踐履境況是影響政府公信力的重要因素。當(dāng)前,一些對政府公信力產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)事件的發(fā)生,究其原因,很大部分與政府的責(zé)任意識淡薄、責(zé)任缺位、責(zé)任追究機(jī)制不健全導(dǎo)致的公共決策失誤、行政行為失范和政府績效低下有關(guān)。

1、公共決策失誤弱化政府政策公信力

由于有的政府官員責(zé)任意識淡薄、決策責(zé)任的缺失,往往導(dǎo)致公共政策失誤、進(jìn)而造成公共政策朝令夕改和政策執(zhí)行偏差等現(xiàn)象發(fā)生,從而弱化了政府的政策公信力。政府政策公信力弱化是指公眾對公共政策合理性、正當(dāng)性、科學(xué)性、有效性信任程度的降低。一般而言,政府的行為過程要經(jīng)歷決策、指揮、控制、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié),而決策是一切行為的先導(dǎo)。如果政府的決策出現(xiàn)了失誤,即使政府的指揮、控制、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)都執(zhí)行到位,也會導(dǎo)致政府行為的偏差,不能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo),甚至南轅北轍、適得其反。因此,政府決策一旦失誤,公眾就會對政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生質(zhì)疑,從而導(dǎo)致政府公信力的下降。當(dāng)前政府公共決策缺乏科學(xué)性、民主性現(xiàn)象嚴(yán)重。由于有的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識淡薄,“拍胸脯保證、拍腦瓜決定”的決策現(xiàn)象嚴(yán)重,決策不從實際出發(fā),不展開調(diào)查,不講究科學(xué),最終導(dǎo)致公共決策失誤,造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。盲目決策造成的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi),與建設(shè)節(jié)約型社會的思想相背離。政府制定政策隨意輕率,缺乏詳盡的調(diào)查和周密的論證,朝令夕改,出爾反爾,常常導(dǎo)致政策不穩(wěn)定。而政策不穩(wěn)定往往造成公眾失去對政府政策信任的嚴(yán)重后果。

2、行政行為失范損害政府行為公信力

由于行政權(quán)力與責(zé)任分離,政府行政行為的隨意性大,致使政府行為公信力弱化。政府行為公信力弱化是指由于政府行為(包括政府工作人員的行為)不規(guī)范或不負(fù)責(zé)任而導(dǎo)致的信用危機(jī)現(xiàn)象,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)政府行為缺位

一些該由政府機(jī)關(guān)管的事情沒有管住、沒有管好,有利爭著管,無利不想管。一些政府機(jī)關(guān)缺乏作為政府行政管理部門應(yīng)承擔(dān)的誠實守信責(zé)任,常常把自己游離于政府之外,往往從部門利益出發(fā),隨意承諾又不守信用;或與民爭利,千方百計巧立名目收費(fèi),損害政府的信用形象。政府在行政管理中出現(xiàn)縫隙和漏洞,導(dǎo)致政府的管理不到位,無法最低限度地滿足公共利益的要求,使民眾對政府失望。

(2)政府行為越位

政府還是計劃經(jīng)濟(jì)時代的全能政府,把一些政府不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里,不恰當(dāng)?shù)亟槿虢?jīng)濟(jì)活動,任意侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)力等,最終影響了政府的公信力。

(3)政府行為錯位

一些政府部門既當(dāng) “裁判員”又當(dāng) “運(yùn)動員”。出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象,造成有令不行、有禁不止的后果,司法公正遭到質(zhì)疑,政府行為信用大打折扣,影響了政府公信力。

3、政府績效低下降低政府績效公信力

績效責(zé)任與傳統(tǒng)的政治、法律、行政、道德責(zé)任不同,它不是政府沒能處理好公共事務(wù),或者違反法律規(guī)定、道德約束所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果,而是從積極意義來闡釋政府責(zé)任,是當(dāng)代政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的積極責(zé)任。政府績效責(zé)任的內(nèi)涵包括以下幾方面:一是政府的支出必須獲得公民的同意并按正當(dāng)程序支出;二是資源必須有效率的使用且必須用于達(dá)成預(yù)期的結(jié)果;三是分配的公平與正義。[2]績效責(zé)任缺失必然導(dǎo)致政府績效低下進(jìn)而弱化政府績效公信力。地方政府績效公信力弱化是指地方政府績效追求的價值取向背離公眾利益,以及這種績效本身的真實性受到公眾懷疑所導(dǎo)致的政府公信力下降。政府績效低下主要表現(xiàn)為:第一,機(jī)構(gòu)膨脹,管理成本過高。由于機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹致使管理成本大幅度上升,政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品成本偏高;由于職能定位不準(zhǔn)確,職責(zé)任務(wù)不清晰,致使有的事重復(fù)做,導(dǎo)致浪費(fèi),有的事無人做,造成缺位。第二,推諉扯皮。有些問題議而不決、決而不行,有些政策各取所需、各執(zhí)一端,相互之間不支持工作。第三,手續(xù)繁瑣。行政審批制度雖然進(jìn)行了改革,但手續(xù)繁瑣現(xiàn)象依然嚴(yán)重。一星期可以辦下來的批文,一個月得不到解決是常有的事。第四,鋪張浪費(fèi)。有些機(jī)關(guān)的行政開支不注意節(jié)約,大手大腳,有些甚至慷國家之慨,用公款請客送禮,公費(fèi)旅游。第五,業(yè)績失真。有的地方政府浮夸造假,好大喜功,盲目追求 GDP數(shù)字;有的編造假賬目甚至假檔案,欺騙上級和群眾。有的報喜不報憂,隱瞞事實,對突發(fā)性事件諱莫如深,造成極壞的社會影響,最終導(dǎo)致政府公信力的下降。

三、健全行政問責(zé)提升政府公信力

從歷史上看,即使在最簡單的政府體系中,都存在著不同程度或形式的責(zé)任約束機(jī)制。公信政府的構(gòu)建關(guān)鍵取決于政府是否有健全的責(zé)任約束制度,行政問責(zé)是實現(xiàn)責(zé)任約束的有效機(jī)制。當(dāng)前,政府公信力的提升有賴于進(jìn)一步完善決策問責(zé)、社會問責(zé)和績效問責(zé)等。

1、建立健全決策問責(zé)提升政府政策公信力

決策問責(zé)即政府決策失誤責(zé)任追究,是指按照“誰決策、誰負(fù)責(zé);誰失誤、誰買單”的原則,對決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究。它是控制決策失誤的一個重要措施。建立健全決策問責(zé)制應(yīng)從以下幾個方面入手:

(1)建立健全政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制

防止公共決策權(quán)力的濫用,不僅要依靠決策主體的個人的政治覺悟、道德水平,更應(yīng)從制度上、法律上解決。在法律、法規(guī)中對決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)何種程度的政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任以及處理程序做出明確的規(guī)定,使責(zé)任追究做到有法可依,執(zhí)法必嚴(yán)。

(2)完善決策失誤的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制

健全糾錯改正機(jī)制,加強(qiáng)對決策權(quán)力的制約和控制,明確決策系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的權(quán)力和責(zé)任,決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能相對分離,建立決策失誤的論證責(zé)任制、評估責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。只有從上到下建立崗位責(zé)任制。這樣,工作才能有秩序、有效率,才能職責(zé)分清,賞罰分明,不致拖延推諉,互相妨礙。明確公共決策主體的職責(zé),實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,是建立公共決策失誤追究制的前提。

(3)建立科學(xué)完善的公共決策評價體系

公共決策的評價結(jié)果是公共決策失誤責(zé)任追究的依據(jù)。因此,對公共決策的評價是否科學(xué)、準(zhǔn)確、及時,直接關(guān)系到對決策失誤責(zé)任的認(rèn)定,更關(guān)系到對公共決策主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的追究制裁。但是在現(xiàn)實中,人們常常重視對決策效果的評價,而忽視對公共決策效應(yīng)和公共政策效益的評價。只有多管齊下,才能保障公共政策的合法性、穩(wěn)定性和公共政策執(zhí)行的公正性。

2、建立健全社會問責(zé)提升政府行為公信力

行政行為失范會嚴(yán)重?fù)p害社會民眾的基本權(quán)利。規(guī)范政府行政行為,關(guān)鍵要強(qiáng)化我國社會監(jiān)督,建立健全社會問責(zé)機(jī)制。以社會問責(zé)督促行政人員規(guī)范行政行為、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。社會問責(zé)是一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的途徑,它通過普通的市民或公民社會組織,以直接或間接的方式來推進(jìn)行政問責(zé)。建立健全社會問責(zé)機(jī)制應(yīng)從以下幾個方面入手:

(1)積極開展并完善 “萬人評議”的活動

近年實踐證明,萬人評議政府機(jī)關(guān)作風(fēng)活動給機(jī)關(guān)作風(fēng)效能建設(shè)帶來了實實在在的變化,促進(jìn)了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變和辦事效率的提高。但實踐中仍然存在一些問題,需從投訴電話和電子信箱的設(shè)置、行政機(jī)關(guān)作風(fēng)監(jiān)督點(diǎn)的設(shè)立、行政機(jī)關(guān)作風(fēng)監(jiān)督員的聘請、行政機(jī)關(guān)作風(fēng)的監(jiān)督等方面進(jìn)一步完善。

(2)提高公民參與的制度化水平

在一個國家,社會問責(zé)制度化建設(shè)有三個層次:第一個層次,社會問責(zé)的參與機(jī)制能夠納入政府部門的戰(zhàn)略計劃中,通過制度和行政程序,要求基層行政官員與公民協(xié)商溝通。第二個層次,建立專門的政府機(jī)構(gòu),其任務(wù)是確保公民對行政事務(wù)和行政行為的參與,并且成為政府部門和公民之間連接的協(xié)商者。第三個層次,對社會問責(zé)的參與機(jī)制進(jìn)行立法,要求政府及其部門在公共政策決策及執(zhí)行過程中接受社會問責(zé)。[3]第一、第二層次在我國已經(jīng)存在,且取得了比較顯著的成就,但是對于社會問責(zé)的參與機(jī)制的立法還是空白。因此,當(dāng)前主要是爭取通過立法使社會問責(zé)的參與機(jī)制完整的實現(xiàn)制度化。

(3)提升公民自身素質(zhì)

要達(dá)到公民與政府進(jìn)行溝通并使政府接受問責(zé)的目的,就需培養(yǎng)公民的參與意識和參與能力。使公民了解政府的工作方式,掌握與政府官員進(jìn)行對話的技巧,掌握參與政府和社會事務(wù)的技能,熟悉監(jiān)督政府的方式,從而真正達(dá)到以社會問責(zé)督促行政人員規(guī)范行政行為、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),進(jìn)而提高政府行為公信力的目的。

3、建立健全績效問責(zé)提升政府績效公信力

績效問責(zé)是在考察政府績效水平的基礎(chǔ)上啟動問責(zé)程序的一種行政問責(zé)形式,體現(xiàn)了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔(dān)的責(zé)任。行政問責(zé)通常關(guān)注的是官員的過錯或過失,而績效問責(zé)關(guān)注于官員的政績和貢獻(xiàn)。在績效問責(zé)制下,“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口,政府官員還會因為未達(dá)到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。從這個意義上來看,績效問責(zé)對官員提出了更高的要求,是行政問責(zé)制的進(jìn)一步深化和發(fā)展?？冃栘?zé)是政府績效評估活動與行政問責(zé)活動的有機(jī)結(jié)合,它通過政府績效評估活動來考察政府績效水平,并依據(jù)政府績效目標(biāo)對政府組織及其公務(wù)人員進(jìn)行問責(zé)。[4]績效問責(zé)對提升政府公信力的意義主要表現(xiàn)為:

(1)績效問責(zé)設(shè)定了政府績效的底線目標(biāo)

政府績效指標(biāo)的每一項所確定的具體目標(biāo)值往往都不是一個點(diǎn),而是一個目標(biāo)區(qū)域,這個區(qū)域位于政府績效的激勵指標(biāo)和底線指標(biāo)之間。政府績效的激勵指標(biāo)是政府期望實現(xiàn)的理想狀態(tài),而政府績效的底線指標(biāo)是政府活動應(yīng)該達(dá)到的基本要求。政府活動的實際結(jié)果通常處于政府績效的底線指標(biāo)與績效指標(biāo)之間的某一點(diǎn)上,上級政府通常根據(jù)這一點(diǎn)的位置來確定給予該組織及其公務(wù)人員相應(yīng)的獎懲。如果政府活動的實際結(jié)果未達(dá)到政府績效底線指標(biāo),就意味著政府組織未能實現(xiàn)組織目標(biāo)或者公務(wù)人員未能達(dá)到履行職責(zé)的基本要求,也就意味著政府組織及其公務(wù)人員可能會因此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

(2)績效問責(zé)對政府績效提出了更高要求

績效問責(zé)反映了公眾對政府應(yīng)該承擔(dān)的一種新的責(zé)任的關(guān)注。它要求政府組織及其公務(wù)人員不僅要合法地行動并避免不良后果的產(chǎn)生,還要求其活動要有良好的效果,以實現(xiàn)政府的績效目標(biāo)。同時,績效問責(zé)以明晰的政府績效指標(biāo)為依據(jù),也便于社會和公眾對政府組織及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督。[4]

[1]葉育登 .信息的透明度政府的公信力 社會的凝聚力——從政府對禽流感信息發(fā)布工作說起 [J].中國行政管理 2004,(4):56-58.

[2]王 珊 .績效責(zé)任:責(zé)任行政的新取向 [J].行政與法,2004,(9):15-17.

[3]世界銀行專家組(編),宋濤(校譯).公共部門的社會問責(zé):理念探討及模式分析 [M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007.30.

[4]徐元善,楚德江 .績效問責(zé):行政問責(zé)制的新發(fā)展 [J].中國行政管理,2007,(11):29-31.

Adm inistration Accountability Enhanc ing the Credibility of the Government

WU Hong-xing
(Public Adm inistration Departm ent of Hunan Comm erce University,Changsha Hunan 410205)

D035

A

1009-4148(2010)06-0039-04

2010-10-23

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“行政問責(zé)的倫理審視”(項目編號:2010YBB199)、國家社會科學(xué)基金項目“績效管理視角下的當(dāng)代中國政府公信力研究”(項目編號:10CZZ003)的階段研究成果之一

伍洪杏(1975- ),男,湖南會同人,湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院教師,哲學(xué)博士,復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后流動站研究員,研究方向:公共管理

(編輯:惠斌;校對:朱恒)