盛明科 李 林

(1.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院,湖南長沙 410012)

基于聚類分析的區(qū)域公共服務(wù)供給績效差異研究

盛明科1李 林2

(1.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院,湖南長沙 410012)

目前我國地方公共事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出較大的地區(qū)差異,非均等化問題比較突出?？茖W(xué)測評地方政府公共事業(yè)管理績效是完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)地區(qū)間公共事業(yè)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。通過構(gòu)建地方公共事業(yè)管理績效評價指標和聚類分析模型,分析了地方政府公共事業(yè)績效的區(qū)域差距,以及造成這些差距背后的治理因素,提出了實現(xiàn)公共事業(yè)供給均等化的具體對策。

公共事業(yè)管理;管理績效;聚類分析;地區(qū)差異

一、問題的提出與文獻綜述

隨著政府管理體制改革的深化,中國公共事業(yè)管理體制改革將成為下一階段國家改革的重中之重,改革的一個重要目的就是要為整個社會及其成員的發(fā)展提供均等化的公共產(chǎn)品和公共事業(yè)。目前,中國基本公共事業(yè)的非均等化問題比較突出,并由此使得地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在享受基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共事業(yè)方面的差距逐步拉大,并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。要解決公共事業(yè)發(fā)展的非均衡化問題,就必須加快推進中國地方政府公共事業(yè)治理模式變革,建立一種以事業(yè)單位為核心,綜合運用包括政府機制、市場機制和志愿機制在內(nèi)的各種治理手段和政策工具[1],探索一種新型的政府治理模式和公共服務(wù)體系,這也成為目前學(xué)術(shù)界較為認同的主流觀點。改革的具體目標和路徑是要分類推進社會事業(yè)領(lǐng)域改革,實現(xiàn)公共事業(yè)部門管辦分離,加快政事分開、事企分離,努力形成公益目標明確、監(jiān)督機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效的社會事業(yè)管理體制和運行機制。

改革的目標和方向確定后,如何來實現(xiàn)改革的目標呢?換言之,在多元治理結(jié)構(gòu)下,如何選擇有效的方式或工具來激發(fā)市場、社會,特別是政府的積極性呢?這對于提升公共事業(yè)管理績效至關(guān)重要。西方國家行政改革的實踐表明,實施績效評價對于提升政府公共服務(wù)質(zhì)量和改進公共管理能力具有十分重要的作用。早在 20世紀 40年代,美國學(xué)者Ridley和 Simon就對公共事業(yè)管理績效測量進行了研究。2003年,Paul采取實證研究的方法對孟加拉國政府和非政府組織在救助 1998年洪災(zāi)受害者時所表現(xiàn)出來的績效進行對比,研究了競爭對政府管理績效的影響,并認為在有外來競爭的條件下,政府績效高于非政府組織并且遠高于以前的績效(Paul B.K,2003)。Cavalluzzo同樣也認為競爭是提高政府管理績效的有力工具(Ken S.Cavalluzzo,2003)。Savas則主張通過實施合同承包來提高公共部門績效,并用大量確鑿的證據(jù)證明,合同承包是最有效率的(E.S.Savas,2004)。由于這些研究大多從解決政府面臨的嚴重財政壓力和公眾信任危機出發(fā),來評價政府公共事業(yè)績效水平和改革公共事業(yè)管理體制,因此并沒有構(gòu)建出一個基于績效評價的公共事業(yè)治理改革的邏輯思路。與此同時,由于政治、經(jīng)濟、社會管理體制的不同和國內(nèi)外政府公共事業(yè)在管理范圍、治理機制和社會環(huán)境等方面存在的巨大差異,使得這些研究成果直接運用于中國公共事業(yè)管理績效評價與體制改革的可能性受到很大限制[2]。國內(nèi)學(xué)者席恒首先提出了 “公共事業(yè)治理”的完整概念,指出應(yīng)從整體上針對公共事業(yè)組織所有需要執(zhí)行的職能及其組織的內(nèi)外關(guān)系,通過合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計和外部功能約束來建立公共事業(yè)制衡機制(席恒,2003);郭春艷討論了公共事業(yè)的傳統(tǒng)管理模式(即由政府采取強制性手段進行的剛性管理模式)與建設(shè)法治社會的矛盾與沖突及其導(dǎo)致的治理成本的不斷增加,進而指出實現(xiàn)公共事業(yè)由政府管理向公共治理轉(zhuǎn)變已勢在必行(郭春艷,2005);郭琪[3]等對政府間公共事業(yè)均等化轉(zhuǎn)移支付進行了研究;陳昌盛[4]運用 31個省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)對公共服務(wù)進行了均等化評價。這些研究沒有研究管理績效與管理模式之間的相互關(guān)系,績效評價沒有被用作改革及改革戰(zhàn)略制定本身的工具,因此也就沒有嘗試建立績效評價與治理轉(zhuǎn)型之間長期、穩(wěn)定、緊密的聯(lián)系和相互作用、相互促進的機制,尚未針對地方政府公共事業(yè)管理構(gòu)建一個科學(xué)合理的績效評價體系,以及探討基于績效評價的公共事業(yè)均衡發(fā)展和有序治理的戰(zhàn)略目標和實施路徑。

科學(xué)測評政府公共事業(yè)管理績效是完善政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場和政府力量的積極性、提升公共事業(yè)發(fā)展水平的前提和基礎(chǔ)。目前,中國地方公共事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出較大的地區(qū)差異,通過構(gòu)建科學(xué)的地方公共事業(yè)管理績效評價指標和運用聚類分析模型,分析地方政府公共事業(yè)績效的區(qū)域差距,以及造成這些差距背后的治理因素,有利于解決我國目前公共事業(yè)發(fā)展存在的一些不平衡問題,對于促進基本公共服務(wù)均等化、維護社會和諧安定、確保人民共享發(fā)展成果具有重要的政治和經(jīng)濟意義。

二、研究方案設(shè)計與方法

中國負責公共事業(yè)承擔的部門就是社會 “事業(yè)單位”,如教育組織、科技組織、文化組織和醫(yī)療衛(wèi)生組織等。社會公共事業(yè)組織是我國除了公共行政部門和工商部門之外的一大社會組織。公共事業(yè)管理就是以政府為核心的公共組織,為促進社會整體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展,依法對公共事業(yè)進行調(diào)整和控制的過程,即通過合理、有效的公共權(quán)力分配和公共政策調(diào)節(jié),實現(xiàn)社會公共事業(yè)組織公平地提供公共物品,以及社會公共事業(yè)組織通過與公共權(quán)力組織的談判和博弈,實現(xiàn)社會公共事業(yè)組織高效率地提供公共物品的過程。公共事業(yè)管理績效是指政府為滿足社會公共產(chǎn)品需求而在對公共事業(yè)進行調(diào)整和控制的過程中不同層面上的有效輸出,其績效誘因包括政府對公共事業(yè)的體制安排、政策供給和財政支出等。公共事業(yè)主要包括教育、文化、衛(wèi)生、體育、科技、環(huán)保、社保和基礎(chǔ)設(shè)施等八個方面。[5]

1、樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

筆者選取北京、上海、重慶、哈爾濱、廣州、成都、武漢、杭州、石家莊、蘇州、西寧全國 11個有代表性的地區(qū)作為樣本,分析 1995年 -2005年間公共事業(yè)管理績效及其發(fā)展變化情況。以上的 11個城市分別分布在中國的東部、中部和西部,分別為3個、4個和 4個。這些地區(qū)在公共事業(yè)管理模式及其改革方面極其代表性,如北京、廣州、蘇州等地區(qū)公共事業(yè)在市場化、民營化改革方面走在了全國的領(lǐng)先行列。通過對它們績效水平的分析和對比,足以用來分析影響政府公共事業(yè)管理績效的核心因素,推導(dǎo)出我國地方政府公共事業(yè)管理模式新的基本方向。

筆者研究采用 1995-2005年共 11年的截面數(shù)據(jù)進行分析,所有原始數(shù)據(jù)均來自于各地區(qū)的統(tǒng)計年鑒和全國統(tǒng)計年鑒。數(shù)據(jù)采集最大限度保證了評估數(shù)據(jù)的完整性、可靠性,但由于有些數(shù)據(jù)在統(tǒng)計口徑上不一致,于是采用插值法填補。

2、績效評價指標

在遵循指標體系的系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性和可測性基礎(chǔ)上,構(gòu)建出 23個單項指標來評價教育事業(yè)、科技事業(yè)、文化事業(yè)等的績效水平。政府公共事業(yè)管理績效評價的指標體系包括:教育事業(yè)費用占 GDP比重(%)、在校學(xué)生每百人擁有專任教師數(shù)(名)、大學(xué)生毛入學(xué)率(%)、R&D公共支出占GDP比重(%)、人均公共圖書藏書量(冊)、廣播電視人口覆蓋率(%)、藝術(shù)表演團體新排上演劇目(次)、公共衛(wèi)生事業(yè)支出占 GDP比重(%)、每萬人擁有病床數(shù)(床)、每萬人擁有醫(yī)生數(shù)(個)、縣級以上運動會舉辦次數(shù)(次)、參加體育達標活動人數(shù)(萬人)、社會保障補助支出占 GDP比重(%)、社會救濟對象總?cè)藬?shù)(人)、城市維護費占 GDP比重(%)、固體廢棄物綜合利用率(%)、工業(yè)廢水排放達標率(%)、人均道路長度(米)、人均園林綠化面積(m2)、事業(yè)單位從業(yè)人員總?cè)藬?shù)(人)、事業(yè)單位從業(yè)人員工資總額(萬元)、公共事業(yè)單位辦公成本(元)、行政人員占人口比重(%)。

由于不同指標通常有不同的量綱,會引起各指標取值的分散程度差異較大,有時會造成很不合理的結(jié)果。為了消除此種影響,在分析前運用向量歸一化對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理。涉及的地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標有兩種:成本型,即數(shù)據(jù)值越小越好;效益型,即數(shù)據(jù)值越大越好。這里根據(jù)評估指標的類型,給出下列兩種標準化函數(shù):在上式中:為 j指標第 i個數(shù)據(jù)歸一化后的數(shù)據(jù),min{x1j}, {x2j}為第 j個指標中的最小值,max{x1j},{x2j}為第 j個指標中的最大值,歸一化的目的是使各個指標的向量值位于 0和 1之間,并使得所有的指標數(shù)據(jù)口徑一致。

反映地方公共事業(yè)管理績效的指標如果數(shù)量過多,則會使得分析的復(fù)雜性增加。變量的增加本來是為了使研究過程趨于完整,但如果一味增加觀察變量又會讓人陷入混亂。筆者采用主成分方法,用較少的指標代替原來較多的指標,根據(jù)特征根的數(shù)值,保留方差大于 1的主成分,經(jīng)計算這種提取方法都能保證 85%以上的貢獻率。將 2005年的數(shù)據(jù)輸入,用 SPSS輸出全部解釋方差(Total Variance Explained),如表 1所示。

表1 2005年地方政府公共事業(yè)管理績效指標全部解釋方差

從表1可以看到,提取主成分的個數(shù)為7,分別命名為 F1-F7。對于縮減后的 7個指標,按照熵值法進行計算,得到第 j項指標下第 i個政府占該指標的比重。比重的值大都平均分布,熵值法確定的權(quán)重也會較平均,一定程度上能減小主成分法在各個新的指標間較大的差異。11個地區(qū)公共事業(yè)管理績效指標權(quán)重確定結(jié)果如表 2所示。

表2 11個地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效指標權(quán)重

3、績效分析方法

筆者使用聚類分析方法來評價和分析 11個地區(qū)公共事業(yè)管理績效水平。聚類分析是一種多元統(tǒng)計方法,是當代分類學(xué)與多元分析的結(jié)合,實質(zhì)是將分類對象置于一個多維空間中,按照它們空間關(guān)系的親疏程度進行分類。地方政府公共事業(yè)管理績效聚類分析就是根據(jù)公共事業(yè)管理績效的不同屬性進行辨認,將具有相似屬性的績效狀況與水平聚為一類,使得同一類的地方政府公共事業(yè)管理績效水平具有高度相似性。聚類分析可以確定特定地方政府公共事業(yè)管理績效在整個樣本群中的地位。地方政府公共事業(yè)管理績效水平大體上可以分為差、較差、一般、良好、優(yōu)秀五個層次。對數(shù)據(jù)的分析處理借助統(tǒng)計軟件 SPSS12.0中的數(shù)據(jù)縮減(Data Reduction)/因子分析(Factor)和分類(Classify)/系統(tǒng)聚類(Hierarchical Cluster)來完成。

筆者選擇我國東部、西部和中部的 11個地區(qū)作為樣本對象,把 11個樣本看成 11個類,然后計算這 11個類之間的距離,把距離最小的兩個類合并為一個類,于是我們便得到 10個類;重復(fù)上述步驟,每次至少合并一個類,直到所有的樣品全歸在 5類中為止。一般來說,根據(jù) 11個對象的綜合得分進行聚類,把每個樣本對象看成是一維歐式空間的一個點,而 11個對象就是一維歐式空間中的 11個點,它們構(gòu)成了 11×1的向量 [s1,s2,…s11]。其中,si為第 i個地區(qū)的得分。把這 11個點進行聚類,自然會想到距離較近的點應(yīng)該聚成一類,這樣就可以利用距離來衡量它們之間的相似程度。在聚類分析中,最常用的距離有切比雪夫距離、絕對值距離和歐式距離三種,筆者選擇歐式距離。

三、研究結(jié)果分析

將表 1中的公共因子 F1、F2……F7非負化平移后,得到比重的數(shù)據(jù),結(jié)合表 2中的平均權(quán)重,可以計算出每個地區(qū)政府當年公共事業(yè)管理績效綜合得分。如:

S哈爾濱、S武漢…S蘇州依次類推得到綜合得分。11個地區(qū)政府 2005年公共事業(yè)管理績效綜合得分如表3所示。

表3 11個地區(qū)政府 2005年公共事業(yè)管理績效綜合得分

筆者運用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在模式識別與分類方面的強大分析和計算能力,通過采用 SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進行函數(shù)創(chuàng)建和函數(shù)訓(xùn)練,結(jié)合地方政府公共事業(yè)管理績效的具體情況進行績效的分類,通過編程計算出 1995-2005年的公共事業(yè)管理聚類分析結(jié)果,以各樣本政府公共事業(yè)管理績效的綜合得分為輸入量,主要應(yīng)用歐式距離的平方測量距離,用類間平均連接法進行公共事業(yè)管理績效的分類,進行系統(tǒng)聚類分析,得出結(jié)果如表 4所示。

表4 1995-2005年地方政府公共事業(yè)管理績效結(jié)果①

通過 11年的績效結(jié)果比較,我們很容易可以看出各個地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效間的梯度。由上述橫向綜合評價結(jié)果表可以看出,2005年上海和蘇州地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效表現(xiàn)為 “優(yōu)秀”、北京地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效 “較好”,在樣本政府中處于上游水平;成都、石家莊、武漢、哈爾濱、杭州等地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效 “一般”,在樣本政府群中處于中等水平。樣本政府公共事業(yè)管理績效處于中上游水平的政府多,下游的政府較少,這種情況并不多見。在 1995-2004年的 10年中,政府公共事業(yè)管理績效處于下游水平的政府占了多數(shù),由于各個政府逐漸意識到提高公共事業(yè)管理績效的方法,并在好的方向上逐漸趨同。其他年份的數(shù)據(jù)情況和 2005年基本相同,中上游政府的公共事業(yè)管理績效水平排位歷年內(nèi)都基本一致,1998年以后北京、上海、蘇州等地區(qū)的公共事業(yè)管理績效一直處于較高的水平;下游政府有差異,廣州、石家莊、哈爾濱始終處于這個位置,有改進的可能性。

從上面的結(jié)果分析可以發(fā)現(xiàn),地方政府公共事業(yè)管理績效水平呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。從一個較長的時間段來看,上海、北京、杭州、蘇州、重慶等東部地區(qū)或者是直轄市的公共事業(yè)發(fā)展水平居于較為穩(wěn)定的水平,政府管理的績效水平較好。這主要是因為,一方面這些地區(qū)和城市居于東部沿海,地方政府領(lǐng)導(dǎo)和事業(yè)單位在管理公共事業(yè)方面思路開闊,理念能與時俱進,能及時更新觀念采取國內(nèi)外先進的管理模式和手段,來推進公共事業(yè)與公共服務(wù)的發(fā)展,在這方面蘇州、杭州表現(xiàn)非常典型;另一方面,這些地區(qū)聚集著非常雄厚的經(jīng)濟實力和政治優(yōu)勢,能擁有非常好的政策環(huán)境和人才資源條件。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距會導(dǎo)致各地區(qū)政府財政實力上的差距。而政府的財政實力表現(xiàn)了政府的辦事能力,也就是政府提供基本公共事業(yè)或公共服務(wù)的能力,在同等情況下,財政實力雄厚的地方會提供出優(yōu)于財政實力較弱的地方的公共事業(yè)和公共服務(wù)。因此,如何加大對地區(qū)間的公共事業(yè)財政支出的宏觀協(xié)調(diào)與整體配置,建立健全公共事業(yè)財政資源轉(zhuǎn)移支付,在消除地區(qū)間公共事業(yè)發(fā)展不均衡方面就顯得尤為重要。

而相對處于中部的一些地區(qū),其政府公共事業(yè)管理績效水平就相對較低了,通過我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多地方的公共事業(yè)管理存在著非常嚴重的問題和弊端,如這些地區(qū)的政府規(guī)制能力缺乏,導(dǎo)致其尚無法有效規(guī)制公共事業(yè)組織的經(jīng)營和發(fā)展行為,如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域的腐敗,醫(yī)院的贏利動機增強;對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標工作的監(jiān)管不力,教育腐敗既存在于公立高校中,也大量出現(xiàn)在公共事業(yè)市場化浪潮中出現(xiàn)的民營學(xué)校中。同時,地方政府公共事業(yè)管理績效水平較低的地區(qū),由于其發(fā)展受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的制約,導(dǎo)致這些地方公共事業(yè)發(fā)展的財政支持力度嚴重不足。以教育事業(yè)發(fā)展為例,北京、上海等地方的教育事業(yè)發(fā)展財政支出占 GDP的比重要大大高出全國的平均水平。同時,這些地方隨著市場經(jīng)濟體制的改革,傳統(tǒng)政府公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)制模式被打破了,而契合市場經(jīng)濟體制的政府規(guī)制尚未成功建立起來,于是就造成了當前的帶有空隙漏洞的政府規(guī)制模式,難以有效調(diào)控公共事業(yè)的供給和運營,在市場的逐利沖動下,公共事業(yè)產(chǎn)品價格不斷攀升和資源配置嚴重失衡,導(dǎo)致了當前普遍存在的“讀書難、看病難”等社會問題。

以同年每個政府在眾多政府中的排名為參考,給出得分(績效最好者得 10分,最差者 0分,中間依次類推,得分較高者績效好),11個政府縱向績效評分如表 5,做出折線圖如圖 1所示。

圖1 11個地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效結(jié)果縱向比較折線圖

由圖 1可知,北京和上海的公共事業(yè)管理績效在樣本政府群中始終處于佼佼者的位置,這主要是受這些地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體態(tài)勢所影響的,經(jīng)濟的健康快速發(fā)展導(dǎo)致政府財力增加,同時政府提供基本公共事業(yè)的能力也就不斷增強。而相反,一些中西部經(jīng)濟較為落后的地區(qū),其公共事業(yè)發(fā)展來自政府財力支持的程度就相當有限。這種經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異導(dǎo)致政府提供公共事業(yè)的差異,再加上經(jīng)濟發(fā)展水平的上升,必然要求某些方面更高水平的基本公共事業(yè)水平,外來經(jīng)濟資源的進入也會帶來一些新的理念,這些都會增大基本公共事業(yè)差異。

蘇州的公共事業(yè)管理績效平穩(wěn)上升。以 1998年為轉(zhuǎn)折點,蘇州的績效水平逐漸上升,位于上游的政府群中;而石家莊、武漢則產(chǎn)生了相反的過程,相關(guān)部門應(yīng)該引起注意。杭州在一段有周期的振蕩后,公共事業(yè)管理績效水平有所上升,可能政府投資見效的周期有關(guān),但仍需采取措施使之穩(wěn)定;重慶、成都、西寧的公共事業(yè)管理績效在不停的震蕩中且不能穩(wěn)定,相關(guān)部門需要引起重視。公共事業(yè)的有效提供,不僅要求有提供公共事業(yè)所需的財政實力,更需要一個有能力的政府。政府行政能力的高低會對政府提供公共事業(yè)的水平產(chǎn)生重要影響:很難想象一個機構(gòu)龐雜、人員臃腫的政府會提供比機構(gòu)設(shè)置合理、人口精簡的政府提供更好的公共事業(yè)。政府的能力主要體現(xiàn)在能為地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展進行有效的制度供給,能對公共事業(yè)發(fā)展進行科學(xué)的規(guī)劃和公共資源的配置,同時,更為重要的是要完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)。總體上來看,我國地方政府公共事業(yè)管理績效綜合水平呈現(xiàn)向好的方向趨同的態(tài)勢。所選取的 11個樣本 1995年政府公共事業(yè)管理績效處于中下游水平的政府占樣本總數(shù)的 81%,而到 2005年,政府公共事業(yè)管理績效處于中上游水平的占了 73%。從總體趨勢看,我國地方政府公共事業(yè)管理水平在不斷提高。

北京和上海的公共事業(yè)管理績效水平一直排在樣本政府群的前列,其管理標準為其他地府政府公共事業(yè)管理實踐提供最佳實踐的 “樣板”,其他地方政府可以根據(jù)北京和上海的公共事業(yè)管理標準,結(jié)合本地區(qū)的實踐,改善本地區(qū)的公共事業(yè)管理水平。這些地區(qū)政府對現(xiàn)有事業(yè)單位進行規(guī)模壓縮、結(jié)構(gòu)調(diào)整的地區(qū)政府,通過逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的事業(yè)單位管理體制,通過形成富有活力和效率的公共事業(yè)管理運營機制。

四、結(jié)論及其啟示

卡普爾把績效評價的內(nèi)涵描述為以 “經(jīng)濟學(xué)的效率假設(shè)”為前提, “采取成本一收益的分析方式”,并“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效目標,注重的是對產(chǎn)出的評估”,實施 “以顧客滿意為基礎(chǔ)來定義市場責任機制”。[6]西方發(fā)達國家成熟的績效評估經(jīng)驗對提升政府公共事業(yè)治理和公共服務(wù)質(zhì)量有著積極的作用。系統(tǒng)深入研究地方政府公共事業(yè)管理績效的區(qū)域差距與管理模式之間的關(guān)系,從績效改善的視角總結(jié)中國地方政府公共事業(yè)管理模式發(fā)展的主要成就,測量地方政府公共事業(yè)管理模式的績效,有利于明確地方政府公共事業(yè)管理模式創(chuàng)新的方向,探求實現(xiàn)公共事業(yè)供給均等化的具體對策。

1、要切實強化地方政府公共事業(yè)宏觀調(diào)控職能

在社會主義市場經(jīng)濟條件下,地方政府通過法律、行政、經(jīng)濟等手段對公共事業(yè)實行宏觀調(diào)控,是一項重要的職能,也是促進我國地方公共事業(yè)管理績效提高的重要保證。這是因為,我國地方政府改革是政府主導(dǎo)下的改革,公共事業(yè)部門具有明顯的“公用性”,在民營企業(yè)、非營利組織不發(fā)達,社會對政府還有很強依賴的情況下,地方政府具有不可推卸的責任。通過前面的研究發(fā)現(xiàn),在市場經(jīng)濟條件下,地方政府應(yīng)盡量避免包辦一切公共事務(wù),避免使用直接的干預(yù)手段,而應(yīng)該通過履行規(guī)劃職能、監(jiān)管職能、經(jīng)濟政策調(diào)控職能以及信息發(fā)布職能等實施宏觀管理。如制定公共事業(yè)發(fā)展的目標、規(guī)劃、法律、方針和政策,引導(dǎo)和規(guī)范公共事業(yè)管理部門的行為;調(diào)控社會事業(yè)總供給與社會生活總需求的基本平衡;協(xié)調(diào)各地區(qū)、部門與公共事業(yè)部門之間以及公共事業(yè)部門內(nèi)部的關(guān)系等。總之,地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略角度做好宏觀管理,發(fā)揮 “催化劑”和為公共事業(yè)“保駕護航”的作用,而不要把大部分時間、精力用于解決公共事業(yè)具體的瑣碎之事。

2、地方政府要合理制定區(qū)域事業(yè)規(guī)劃,優(yōu)化配置公共事業(yè)資源

通過對 11個樣本政府 1995-2005年公共事業(yè)管理績效差異的分析可知,除了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是影響不同地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展的基本因素之外,地方政府能否進行科學(xué)的公共事業(yè)規(guī)劃和高效的配置公共事業(yè)資源,也是造成地區(qū)間公共事業(yè)發(fā)展失衡的主要原因。地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略上認真研究并應(yīng)用符合各類公共事業(yè)自身發(fā)展要求的調(diào)控方式和手段,必須建立和實施一套完善、科學(xué)的公共事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行、評估和調(diào)整體系及制度。由于市場自身的缺陷,單純的依靠市場機制和手段不能合理配置資源。地方政府在國家法律法規(guī)的基本框架下,通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)分析,并遵循一系列基本原則,如平衡優(yōu)化原則、有限干預(yù)原則,制定公共事業(yè)發(fā)展的中、長期規(guī)劃和年度計劃以及資源配置標準,調(diào)整公共事業(yè)資源的布局和結(jié)構(gòu),對不合理的配置進行帕累托改善,實現(xiàn)公共事業(yè)資源的合理配置,并提高其使用效益,使其與公共服務(wù)需求和國民經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。同時,政府需要建立公共事業(yè)發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府財政轉(zhuǎn)移支付的目的是為了扶助低收入階層,使低收入者能夠享受基本的公共服務(wù),實現(xiàn)不同區(qū)域間公共事業(yè)的均衡態(tài)發(fā)展。當前我國公共事業(yè)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)之間發(fā)展不平衡,要求政府盡快建立公共事業(yè)發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度,將人口的基本公共衛(wèi)生支出、教育支出、基本生活支出(如供水、供電、供氣、供暖等)作為一個重要因素列入地方發(fā)展的預(yù)算內(nèi),通過財政轉(zhuǎn)移支付,推動公共事業(yè)發(fā)展向欠發(fā)達地區(qū)傾斜。

3、完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)

通過前面的研究我們發(fā)現(xiàn),凡是那些公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)較完善、合理的地區(qū),其公共事業(yè)發(fā)展狀態(tài)就好、管理績效就高。那些對現(xiàn)有事業(yè)單位進行規(guī)模壓縮、結(jié)構(gòu)調(diào)整的地區(qū),逐步建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的事業(yè)單位管理體制,形成了富有活力和效率的公共事業(yè)管理運營機制。新時期要推進我國公共事業(yè)管理體制改革,實現(xiàn)公共事業(yè)均等化發(fā)展,就必須大力完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)。首先應(yīng)在法律上確認社會事業(yè)組織的非政府、非企業(yè)的性質(zhì),確立其獨立的事業(yè)主體地位,使其擁有獨立的法人地位與法人財產(chǎn)權(quán),能夠以自己的名義依法面向社會自主開展事業(yè)活動,并使其擁有與之相適應(yīng)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事權(quán)、分配權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)利。其次,要建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)明確規(guī)定了公共事業(yè)的各個參與者的責任和權(quán)利分布,諸如董事會、經(jīng)理層、股東和其他利害相關(guān)者,并且清楚地說明了決策公共事業(yè)時所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。同時,它還提供了一種結(jié)構(gòu),使之用以設(shè)置公共事業(yè)目標,也提供了達到這些目標和監(jiān)控運營的手段?，F(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的核心是明晰出資人產(chǎn)權(quán)和法人產(chǎn)權(quán),就是決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡。完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)有助于推進我國地區(qū)公共事業(yè)的整體持續(xù)快速健康發(fā)展。

【注 釋】

①表中樣本政府名稱以所在城市名稱的漢語拼音首寫字母表示,如北京表示為 BJ。

[1]孔 超 .公共服務(wù)制度的系統(tǒng)構(gòu)建——論事業(yè)單位及其管理體制改革的目標模式 [J].天津社會科學(xué),2007,(2):64.

[2]彭國甫 .基于績效評價的地方政府公共事業(yè)治理研究論綱[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006,(4):11.

[3]郭 琪 .實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的途徑——淺析中國政府間均等化轉(zhuǎn)移支付 [J].當代經(jīng)理人,2006,(3):6-7.

[4]陳昌盛 .中國政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評價[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2007.3.

[5]彭國甫 .地方政府公共事業(yè)管理績效評價研究 [M].長沙:湖南人民出版社,2004.33.

[6]Phillip.J.Cooper.Accountability and Administrative Refor m;Toward Convergence andBegond[A].inB.Guypeters andDonalsavoi(eds).Governance in a Changing Environment[C].Ottapwa:McCillQueensUniversity Press,1995.188-189.

D035

A

1009-4148(2010)06-0033-06

2010-10-22

國家自科基金項目“基于績效評價的地方政府公共事業(yè)治理研究” (項目編號:70673083)、教育部人文社科研究項目 “以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府績效評估體系建設(shè)與機制創(chuàng)新研究”(項目編號:09YJC810035)階段研究成果之一

盛明科(1979- ),湖南長沙人,湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士,主要研究方向:政府績效評估;李 林(1963- ),廣西荔浦人,湖南大學(xué)工商管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向:公共項目管理

(編輯:惠斌;校對:朱恒)