(安徽省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，合肥 230051) (安徽省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)研究院，合肥 230051)

1 現(xiàn)行生產(chǎn)許可制度管理簡(jiǎn)介及現(xiàn)狀

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度是國(guó)家為了加強(qiáng)質(zhì)量管理，確保危及人體健康、人身財(cái)產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量，配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而實(shí)施的一項(xiàng)政府行政審批制度。一方面，政府通過(guò)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)必備條件審查，并對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行型式試驗(yàn)和全項(xiàng)目抽樣檢驗(yàn)，審查企業(yè)是否具備連續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品的能力，對(duì)符合條件的企業(yè)，由政府頒發(fā)證書(shū)，準(zhǔn)予生產(chǎn)；另一方面，通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督對(duì)無(wú)證生產(chǎn)、銷售無(wú)證產(chǎn)品以及有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品等違法行為，依法予以查處。因此生產(chǎn)許可證制度是政府依法對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行強(qiáng)制管理的一項(xiàng)有效措施。目前，全國(guó)生產(chǎn)許可證管理的體制是：國(guó)家質(zhì)檢總局統(tǒng)一管理，省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)組織實(shí)施，有關(guān)行業(yè)部門(mén)、協(xié)會(huì)參與，地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)依法查處。具體為： 國(guó)家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的統(tǒng)一管理，概括起來(lái)為“五個(gè)統(tǒng)一”，即依據(jù)國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)修訂工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法及有關(guān)工作文件，商請(qǐng)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一制定并公布工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證產(chǎn)品目錄；統(tǒng)一批準(zhǔn)設(shè)立產(chǎn)品審查部、審批產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則、批準(zhǔn)產(chǎn)品檢驗(yàn)單位；統(tǒng)一組織審查部和地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對(duì)企業(yè)進(jìn)行審查；統(tǒng)一向符合條件的企業(yè)頒發(fā)證書(shū)并公告獲證企業(yè)名錄；統(tǒng)一組織地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對(duì)獲證企業(yè)的監(jiān)督管理和對(duì)無(wú)證企業(yè)的查處等。

2 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確的幾個(gè)問(wèn)題

2.1 在審查執(zhí)行上統(tǒng)一尺度

審查環(huán)節(jié)是生產(chǎn)許可證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，毋庸置疑，審查員的素質(zhì)直接影響審查質(zhì)量，而在某些問(wèn)題上，有經(jīng)驗(yàn)的審查員的意見(jiàn)也不統(tǒng)一，如《機(jī)動(dòng)車制動(dòng)液產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》[1]質(zhì)量控制關(guān)鍵點(diǎn)的設(shè)置，按照該細(xì)則的要求具體為：(1)是否對(duì)重要工序或產(chǎn)品關(guān)鍵特性設(shè)置了質(zhì)量控制點(diǎn)；(2)是否在有關(guān)工藝文件中標(biāo)明質(zhì)量控制點(diǎn)。這樣企業(yè)根據(jù)自己認(rèn)識(shí)或者出于某種特殊目的認(rèn)定某個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單工序是關(guān)鍵工序，而審查員根據(jù)審查經(jīng)驗(yàn)以及參照其它同類企業(yè)的實(shí)際情況認(rèn)為這道工序并不能對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量造成關(guān)鍵性影響，不應(yīng)作為關(guān)鍵點(diǎn)予以控制，則在評(píng)價(jià)上就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。如果認(rèn)為符合要求，對(duì)于企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制可能沒(méi)有任何益處；如果認(rèn)為不符合，又找不到比較直觀、明確的依據(jù)。這就成為重要工序的認(rèn)定問(wèn)題，如果不解決就可能直接影響最終結(jié)果的判定。

2.2 證后監(jiān)管之“有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品行為”的判定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》[2]和《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》[3]的有關(guān)規(guī)定，目前對(duì)獲證企業(yè)的監(jiān)督管理工作主要采取國(guó)家監(jiān)督抽查、地方監(jiān)督抽查和日常執(zhí)法監(jiān)督和生產(chǎn)許可證年度監(jiān)督審查等方式。對(duì)無(wú)證生產(chǎn)、銷售無(wú)證產(chǎn)品以及有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的違法行為，將依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰?？梢钥闯?，證后監(jiān)管有兩個(gè)重點(diǎn):無(wú)證生產(chǎn)、銷售無(wú)證產(chǎn)品的行為，有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的行為。第一種行為處罰的適用法律法規(guī)很容易找到，但第二種有時(shí)比較難于處理。現(xiàn)在企業(yè)的產(chǎn)品必須貫標(biāo)生產(chǎn)，生產(chǎn)許可證管理產(chǎn)品的生產(chǎn)更是如此，但GB/T 5849-2006[4]的7.2.3.5其它條款中明確寫(xiě)道“經(jīng)供需雙方協(xié)議，可采用其它抽樣方法和判定規(guī)則”，如果抽樣方法和判定規(guī)則可以放寬，則產(chǎn)品質(zhì)量的最終判定無(wú)疑可以放松，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)中已經(jīng)給出了一個(gè)放松的條款，進(jìn)而有證生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的行為無(wú)法判定。

2.3 強(qiáng)化審查還是強(qiáng)化監(jiān)管

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，意見(jiàn)不一，首先應(yīng)當(dāng)明確許可證制度是體現(xiàn)在進(jìn)入門(mén)檻上還是管理上，如果是進(jìn)入門(mén)檻，那么獲證企業(yè)的違法行為就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)法人自身來(lái)承擔(dān)因此造成的民事、刑事責(zé)任；如果是管理，那么取證只是開(kāi)始，政府的監(jiān)管才剛剛開(kāi)始，由于是在源頭監(jiān)管，就必須分別在以原輔材料質(zhì)量為中心的采購(gòu)控制、以半成品質(zhì)量和參數(shù)監(jiān)控為中心的過(guò)程控制、以出廠產(chǎn)品質(zhì)量控制為中心的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)以及以工藝管理為中心的技術(shù)文件管理上體現(xiàn)出來(lái)。目前較為客觀的態(tài)度和實(shí)際實(shí)施的是兩者兼重，強(qiáng)化審查是為了保證審查質(zhì)量，也是貫徹好生產(chǎn)許可證制度的必然要求;而強(qiáng)化監(jiān)管是為了保證企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定地生產(chǎn)出合格產(chǎn)品、建立監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的內(nèi)在保障。

2.4 放松檢驗(yàn)還是嚴(yán)格檢驗(yàn)

某些產(chǎn)品的實(shí)施細(xì)則規(guī)定，譬如《水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》[5]中的比對(duì)驗(yàn)證條款核查要點(diǎn)之一是企業(yè)與承擔(dān)水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證檢驗(yàn)任務(wù)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)每?jī)蓚€(gè)月進(jìn)行一次對(duì)比驗(yàn)證?，F(xiàn)實(shí)中很多企業(yè)采取的方式有：(1)忘了做；(2)讓不具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)做；(3)只是發(fā)證當(dāng)年做。這里反映了一個(gè)問(wèn)題，對(duì)于(1)、(2)兩種情況較易處理，但對(duì)于(3)如果認(rèn)同，則等于放松檢驗(yàn)，如果不認(rèn)同，企業(yè)畢竟做了工作，因此相應(yīng)于放松檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)針對(duì)企業(yè)實(shí)施嚴(yán)格檢驗(yàn)，不僅要補(bǔ)足5年內(nèi)全部比對(duì)試驗(yàn)且要提高檢驗(yàn)頻次，減少擦邊球現(xiàn)象，否則這一條款的規(guī)定沒(méi)有實(shí)際意義，無(wú)法保證監(jiān)管的有效性。

2.5 型式檢驗(yàn)的執(zhí)行者應(yīng)該是誰(shuí)

目前許可證管理的產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則基本上都有一項(xiàng)要求，即型式檢驗(yàn)。事實(shí)上，根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，型式檢驗(yàn)一般應(yīng)在以下幾種情況下進(jìn)行：(1)新廠生產(chǎn)試制定型檢驗(yàn)；(2)正式生產(chǎn)后，原材料、工藝等發(fā)生較大的改變，可能影響產(chǎn)品性能；(3)正常生產(chǎn)時(shí)，每半年進(jìn)行一次；(4)出廠檢驗(yàn)結(jié)果與上次型式檢驗(yàn)結(jié)果有較大差異；(5)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出進(jìn)行型式檢驗(yàn)。通過(guò)以上規(guī)定可以大體判定，型式檢驗(yàn)是非常嚴(yán)肅和重要的環(huán)節(jié)，而什么樣的機(jī)構(gòu)做出來(lái)的型式檢驗(yàn)報(bào)告可以認(rèn)同呢？是所有通過(guò)相關(guān)產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)還是生產(chǎn)許可證發(fā)證檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)？如果只要通過(guò)相關(guān)產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)都可以，那么許可證發(fā)證檢驗(yàn)資質(zhì)為什么又需要特殊的審批，這一點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)予以明確。

2.6 設(shè)備改造可不可以接受

企業(yè)針對(duì)設(shè)備的改造目的有兩個(gè)：提高精度，提高產(chǎn)能。提高精度可以理解，但提高產(chǎn)能則可能以犧牲精度為代價(jià)。一般來(lái)說(shuō)，審查時(shí)注意的要點(diǎn)是企業(yè)有沒(méi)有進(jìn)行設(shè)備認(rèn)可和人員鑒定，如果有，可以接受；如果沒(méi)有，是否擴(kuò)大部分就不予以認(rèn)可？這一點(diǎn)值得探討。

2.7 建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)審人員的生產(chǎn)工藝管理知識(shí)

食品安全方面出現(xiàn)的問(wèn)題凸顯了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的重要性，事實(shí)上，工業(yè)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警同樣重要。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立健全基于評(píng)審人員對(duì)生產(chǎn)工藝管理的熟悉程度，因此對(duì)于評(píng)審人員來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化自身對(duì)生產(chǎn)工藝的了解尤為重要。相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視評(píng)審人員的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷，尤其針對(duì)新審查員和審查經(jīng)歷較少的審查員，在培訓(xùn)上是否也可以與各相關(guān)行業(yè)龍頭確立合作培訓(xùn)關(guān)系，借重企業(yè)來(lái)培養(yǎng)熟悉生產(chǎn)工藝的人員，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)監(jiān)督不良企業(yè)因偷工減料、以次充好、亂添亂加而威脅到的質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制才能建立健全并切實(shí)有效的運(yùn)行。

3 部分工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理面臨的矛盾

3.1 消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)許可證制度持歡迎態(tài)度而部分生產(chǎn)企業(yè)對(duì)該制度較為抵觸

消費(fèi)者因?yàn)檎莆盏男畔⒉欢?，?duì)產(chǎn)品具體生產(chǎn)過(guò)程不了解，必然希望政府部門(mén)出來(lái)管理以幫助消費(fèi)者辨明質(zhì)量?jī)?yōu)劣或者保障質(zhì)量安全，因此對(duì)生產(chǎn)許可證制度持歡迎態(tài)度；而部分生產(chǎn)企業(yè)的態(tài)度較為抵觸。一種是因?yàn)椴糠制髽I(yè)覺(jué)得自己的生產(chǎn)工藝簡(jiǎn)單，認(rèn)為國(guó)家沒(méi)有必要對(duì)其所生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)施許可證管理，從而在主觀意識(shí)上不重視，進(jìn)而影響取證進(jìn)度；另一種是認(rèn)為生產(chǎn)許可證的取證是走過(guò)場(chǎng)，完全憑現(xiàn)場(chǎng)核查人員的主觀判斷，沒(méi)有認(rèn)真研讀相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則，事實(shí)上是細(xì)則規(guī)定了相關(guān)的要求，大體上分別是從質(zhì)量管理職責(zé)、生產(chǎn)資源提供、人力資源要求、技術(shù)文件管理、過(guò)程質(zhì)量管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)、安全防護(hù)及行業(yè)特殊要求等7大條款予以要求，企業(yè)必須在審查現(xiàn)場(chǎng)提供相關(guān)的客觀證據(jù)，可以是紙質(zhì)材料，也可以考核現(xiàn)場(chǎng)人員以論證其培訓(xùn)、工作的效果；還有一種比較隱蔽，在現(xiàn)場(chǎng)能夠提供一段時(shí)期內(nèi)的材料，也能符合實(shí)施細(xì)則及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，但是在取證之后就放棄了原來(lái)的模式，如果說(shuō)采用更先進(jìn)或更有效的管理模式則監(jiān)管部門(mén)無(wú)疑是歡迎的，譬如在滿足細(xì)則全要素的條件下，實(shí)施ISO 9001、ISO 14001或CARB等認(rèn)證，但他們往往是重新回到那種較為粗放的管理模式上，生產(chǎn)許可證管理是為保證特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全而設(shè)定的基本門(mén)檻，可見(jiàn)這類企業(yè)往往是思想上出現(xiàn)了問(wèn)題。

3.2 政府部門(mén)對(duì)生產(chǎn)許可證制度的理解與生產(chǎn)企業(yè)對(duì)該制度的理解不統(tǒng)一

政府部門(mén)針對(duì)許可證的理解是從國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)思考，其目的是為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展；而生產(chǎn)企業(yè)作為個(gè)體則認(rèn)為這么重的責(zé)任要企業(yè)來(lái)承擔(dān)有點(diǎn)難以承受，并且因?yàn)閷?shí)行生產(chǎn)許可證管理，企業(yè)要接受監(jiān)管，額外支出一部分成本以保證體系運(yùn)行有效、設(shè)備安全運(yùn)轉(zhuǎn)、質(zhì)檢控制嚴(yán)謹(jǐn)、各項(xiàng)措施落實(shí)到位而難以接受。

3.3 形式發(fā)展的迫切要求與管理部門(mén)監(jiān)管力度不足

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，針對(duì)非常重要的工業(yè)產(chǎn)品，人們對(duì)它們的質(zhì)量安全提出了越來(lái)越高的要求，這就對(duì)管理部門(mén)監(jiān)管的廣度與深度都提出了更高的要求，管什么、怎么管、管到什么程度都是亟待解決的課題，監(jiān)管力度不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：存在于縣級(jí)監(jiān)管力度技術(shù)能力較低；存在于地域監(jiān)管機(jī)構(gòu)技術(shù)水平不平衡；對(duì)監(jiān)管具體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行到什么程度的認(rèn)識(shí)存在問(wèn)題而造成監(jiān)管力度不足。

4 對(duì)策及工作重點(diǎn)

自國(guó)家質(zhì)檢總局主管許可證管理以來(lái)，我國(guó)企業(yè)的規(guī)范化管理以及產(chǎn)品質(zhì)量有了較大提高，但隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于生產(chǎn)許可證制度的宣傳貫徹仍需加強(qiáng)，尤其是一些易混淆及不明確的細(xì)節(jié)應(yīng)當(dāng)予以明晰,因此需要通過(guò)以下方式展開(kāi)工作。

4.1 大力宣傳，監(jiān)管與宣貫并重

對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)許可證管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠幾個(gè)人、幾個(gè)部門(mén)是無(wú)法做好的。首先，要從制度施行原因上予以講解，讓大家從道理上

明白該制度的科學(xué)性，對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的促進(jìn)性，從而培養(yǎng)他們支持許可證工作的主動(dòng)性；其次，要從法律法規(guī)上予以宣貫，既要讓員工知道許可證管理產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法》的要求，又要讓其理解《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的規(guī)定，從而使其增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，要從細(xì)則內(nèi)容上進(jìn)行講解，有針對(duì)性地講解細(xì)則相應(yīng)條款的具體內(nèi)容，使企業(yè)員工既能理解許可證管理制度，又能針對(duì)要求在日常做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。

4.2 明晰關(guān)系，管理與服務(wù)并重

首先，許可證管理部門(mén)與企業(yè)不僅是管與被管的關(guān)系，是互相依存、互相促進(jìn)的關(guān)系，更是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。企業(yè)需要管理來(lái)提高質(zhì)量安全意識(shí)，政府管理部門(mén)需要通過(guò)服務(wù)企業(yè)來(lái)體現(xiàn)政府的管理職能；其次，“審查要把握原則，服務(wù)要把握方向”，許可證管理中的重要一環(huán)就是審查，審查人員應(yīng)當(dāng)恪守生產(chǎn)許可證工作人員守則，審查必須本著“透明公開(kāi)、廉潔高效、公平公正”的原則，許可證管理部門(mén)的服務(wù)必須是基于“三大服務(wù)”的思想，審查與服務(wù)要嚴(yán)格區(qū)分，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》要求進(jìn)行，杜絕“違規(guī)、唯心、維情”現(xiàn)象，否則許可證管理的嚴(yán)肅性和科學(xué)性就無(wú)法保證。

企業(yè)必須牢固樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、安全發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的思想，堅(jiān)決抵制取證前突擊的“敷衍”思想和取證后放松的“懈怠”思想。取證前要根據(jù)細(xì)則以及相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)真查找問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)并整改隱患；取證后，仍要注意防微杜漸，讓生產(chǎn)許可證管理促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新、節(jié)能、增效、出效益。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第440號(hào) 中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例[S].

[2] 中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第19號(hào) 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理辦法[S].

[3] GB/T 5849-2006 細(xì)木工板[S].