陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校,南寧 530022)

理性化建構(gòu)：我國基層維穩(wěn)運(yùn)行范式的一種解讀

陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校,南寧 530022)

維穩(wěn)問責(zé)的日益強(qiáng)化與公眾日益凸顯的利益訴求導(dǎo)致基層維穩(wěn)運(yùn)行范式朝著非理性的方向發(fā)展。綜觀我國的基層維穩(wěn)情況,其面臨著運(yùn)行成本非理性、運(yùn)行行為非理性及運(yùn)行目標(biāo)非理性的困境。我國基層維穩(wěn)機(jī)制運(yùn)行理性化的建構(gòu)路徑是：改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式,實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化;改革目前基層維穩(wěn)中的壓力型模式,形成有效的激勵型維穩(wěn)運(yùn)行范式,實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化;擴(kuò)大公眾利益訴求的表達(dá)空間,將基層維穩(wěn)的目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化。

基層維穩(wěn);運(yùn)行成本;基層維穩(wěn)運(yùn)行范式

基層維穩(wěn)運(yùn)行范式是一個(gè)由特定系統(tǒng)不同層次的范式主體及其不盡相同的目標(biāo)和動力要素有機(jī)結(jié)合的、按一定規(guī)律和方式運(yùn)行的基層社會維穩(wěn)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)總稱。它涉及主導(dǎo)維穩(wěn)活動的基層政府、參與基層維穩(wěn)活動的民間組織和社區(qū),以及進(jìn)行利益訴求表達(dá)的普通民眾等整個(gè)基層維穩(wěn)工作系統(tǒng)。我國已經(jīng)進(jìn)入利益博弈時(shí)代,在體制變革、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,基層社會中的利益關(guān)系和利益格局處于非均衡狀態(tài),利益主體日益多元化,他們通過博弈進(jìn)行利益調(diào)整。近十多年來,基層維穩(wěn)范式中的公眾利益表達(dá)行為表現(xiàn)出數(shù)量擴(kuò)大、規(guī)模增加、行為激烈、誘發(fā)點(diǎn)多、涉及面廣、對抗性強(qiáng)等特點(diǎn)[1]。為此,直接承擔(dān)維穩(wěn)重任的基層政府 (本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級政府)就面臨極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn),基層維穩(wěn)能否理性化運(yùn)行至關(guān)重要。當(dāng)前,維穩(wěn)問責(zé)范式的日益強(qiáng)化與公眾日益凸顯的利益訴求的雙重交織,導(dǎo)致基層維穩(wěn)運(yùn)行范式朝著非理性的方向發(fā)展。

一、我國基層維穩(wěn)運(yùn)行范式理性化的特有內(nèi)涵

按照馬克斯·韋伯的解釋,理性化是一種同傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)思維方式相對立的生活態(tài)度、價(jià)值觀念和思維方式,是貫穿現(xiàn)代社會發(fā)展過程的一條主線。他認(rèn)為,理性化的結(jié)果是使社會生活不斷被合理化、科層化以及科學(xué)化。反映在政治領(lǐng)域,理性化表現(xiàn)為從傳統(tǒng)權(quán)威向法理權(quán)威轉(zhuǎn)變,權(quán)威的行使應(yīng)建立在正式制定的規(guī)則和法律的正當(dāng)要求基礎(chǔ)之上;反映在思想領(lǐng)域,理性化表現(xiàn)為從不受約束的情感、欲望逐漸走向理智,用冷靜、清醒的眼光來對待事物和處理問題[2]。由此來看,一個(gè)社會的和諧程度與維穩(wěn)范式的理性化程度是相輔相成的,基層維穩(wěn)運(yùn)行范式的理性化程度越高,社會的和諧程度就越高。

從某種意義上說,“基層維穩(wěn)范式的理性化”應(yīng)當(dāng)成為我國基層社會治理的特有話語。但在我國,無論是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界,在觀察、描述、判斷涉及基層維穩(wěn)范式理性化問題的討論、評價(jià)及在具體維穩(wěn)時(shí),“基層維穩(wěn)范式理性化”一詞的話語內(nèi)涵還沒有真正進(jìn)入研究范疇。在大多數(shù)情況下,這僅僅成為一種預(yù)設(shè)的、約定俗成的運(yùn)用。

當(dāng)前,面對基層維穩(wěn)運(yùn)行的非理性化現(xiàn)象,至今尚未引起實(shí)務(wù)界和理論界的足夠重視。盡管甕安事件、石首事件等群體性事件曾經(jīng)轟動一時(shí),卻無法從根本上推動基層政府與社會公眾在基層穩(wěn)定進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)良性互動。何為基層維穩(wěn)范式的“理性化”?“基層維穩(wěn)范式的理性化”應(yīng)以怎樣的形式體現(xiàn)?實(shí)現(xiàn)“基層維穩(wěn)范式的理性化”路徑選擇究竟是什么?作為一個(gè)主體性十分強(qiáng)烈的術(shù)語,對“基層維穩(wěn)范式的理性化”尺度的認(rèn)識取決于判斷者的認(rèn)知取向、價(jià)值訴求、知識能力乃至個(gè)人基于社會地位的人生體驗(yàn)、生存狀態(tài)和利益預(yù)期。因此,人們對“理性化”及其路徑、手段的判斷和界定,既包含某些共同的見解,也存在明顯的話語差異,甚至有基本立足點(diǎn)的沖突[3]。筆者認(rèn)為,“基層維穩(wěn)范式的理性化”應(yīng)當(dāng)在以下兩種情形或者意義上使用。

第一,維穩(wěn)運(yùn)行范式的理性化是在基層維穩(wěn)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)基層政府與社會公眾良性互動的過程。理性化首先意味著基層政府與社會公眾在維穩(wěn)進(jìn)程中彼此要遵從法定的秩序,在憲法與法律的規(guī)則框架內(nèi)表達(dá)意見并采取行動?；鶎泳S穩(wěn)運(yùn)行范式的理性化,一方面要求基層政府在維穩(wěn)過程中應(yīng)以有序、合法的程序、途徑和方式采取行動;另一方面基層維穩(wěn)運(yùn)行范式的理性化也強(qiáng)調(diào)社會公眾在進(jìn)行利益表達(dá)時(shí),必須遵守憲法與法律的實(shí)體性與程序性的安排,包括社會公眾對自己的利益訴求進(jìn)行表達(dá)時(shí)不能以危及社會穩(wěn)定相要挾。

第二,維穩(wěn)運(yùn)行范式的理性化是加強(qiáng)規(guī)范基層政府對影響社會穩(wěn)定事件的處置行為,其要求基層政府采取疏導(dǎo)、協(xié)商等理性措施,防范因基層政府處置不當(dāng)釀成惡性群體性事件。從基層政府主導(dǎo)維穩(wěn)活動的優(yōu)越性出發(fā),強(qiáng)調(diào)理性化的基層維穩(wěn)范式基于并取決于基層政府設(shè)置的管理制度和開放管道,主張社會公眾的利益表達(dá)秩序源自于基層政府的有效引導(dǎo)與管理制度的不斷完善。在這一思維框架下,維穩(wěn)范式的理性化價(jià)值在于：一是倡導(dǎo)基層政府容忍社會公眾正常的利益表達(dá)行為,并在其間發(fā)揮引導(dǎo)作用;二是倡導(dǎo)借助基層政府的監(jiān)控管理方式,按照法律設(shè)定的程序軌道整理、接納及規(guī)制社會公眾的利益表達(dá)行為,使社會公眾在法律給定的限度內(nèi)進(jìn)行理性表達(dá)。

因此,對“基層理性維穩(wěn)”的話語闡釋,一方面是為了標(biāo)明基層理性維穩(wěn)的內(nèi)涵與外延的過程;另一方面是為了建構(gòu)基層政府與社會公眾間良性的互動過程。

二、當(dāng)前我國基層維穩(wěn)運(yùn)行范式理性化建構(gòu)面臨的困境

改革開放三十多年來,社會階層不斷分化,發(fā)生在基層的許多被視為危害社會穩(wěn)定的事件其實(shí)并不是政治事件或者刑事案件,往往只是群眾利益表達(dá)或者博弈的手段和策略。在我國,出于剛性維穩(wěn)的制度需求,基層政府往往對群眾正常的利益表達(dá)行為進(jìn)行不適當(dāng)控制,這不僅使維穩(wěn)范式運(yùn)行的成本具有非理性,而且維穩(wěn)范式運(yùn)行的行為及目標(biāo)也具有非理性的成分。

1.基層維穩(wěn)運(yùn)行成本的非理性化。近年來,基層政府在維穩(wěn)上的非理性投入已成為基層政府一項(xiàng)占相當(dāng)比重甚至不堪重負(fù)的常規(guī)支出。盡管目前還沒有權(quán)威的全國維穩(wěn)成本統(tǒng)計(jì),但僅就部分地區(qū)的情況來看,維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長,維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過政府的民生支出已成為普遍現(xiàn)象。面對高昂的維穩(wěn)成本,在基層政府財(cái)政捉襟見肘的同時(shí),不能不讓人憂慮,這樣非理性的維穩(wěn)開支能否持續(xù)。從長遠(yuǎn)來看,連年加大的基層維穩(wěn)成本已證明“面多加水,水多加面”、不計(jì)成本的治理模式是難以持久的。因?yàn)橐坏┗鶎泳S穩(wěn)的開支超過其支付能力,其依靠高昂成本維持的維穩(wěn)模式將難以為繼。

2.基層維穩(wěn)運(yùn)行行為的非理性化。穩(wěn)定在當(dāng)下中國的政治語境中,具有全局的意義。近年來,影響基層社會穩(wěn)定的某些沖突,基本是利益之爭,屬于人民內(nèi)部矛盾。一個(gè)多元的現(xiàn)代化社會,這些沖突是日常生活的組成部分?；诶娴臎_突是理性沖突,利益矛盾不同于政治矛盾,也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意識形態(tài)矛盾,它可以用談判等理性化的方式來解決。因此,基層政府維穩(wěn)的目的并不是要消除各種利益沖突,而是要通過理性化的方式來解決利益沖突。良性的基層維穩(wěn)運(yùn)行范式不是要消滅沖突,而是能夠容納沖突并且能夠用制度化的方式來化解沖突?；鶎诱畬ΜF(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的矛盾和利益訴求所采取的非理性化處置方式,將在很大程度上使維穩(wěn)運(yùn)行范式陷入困境。

3.基層維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的非理性化。將問責(zé)體系納入基層維穩(wěn)運(yùn)行范式,結(jié)果是導(dǎo)致維穩(wěn)范式目標(biāo)的非理性化。因?yàn)閱慰啃姓詨毫碓鰪?qiáng)基層政府的維穩(wěn)責(zé)任,很可能會使基層政府在維穩(wěn)運(yùn)行過程中出現(xiàn)不作為或者亂作為的現(xiàn)象。衡量基層社會是否穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn),并不是基層政府是否將已經(jīng)發(fā)生的社會沖突解決了,而在于基層政府是否已經(jīng)建立起有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的范式。良性的體制不是要消滅沖突,而是能夠容納沖突和用制度化的方式化解沖突。一定要避免將一般社會利益沖突與威脅穩(wěn)定的政治危機(jī)混為一談。

三、基層維穩(wěn)運(yùn)行范式理性化建構(gòu)的路徑選擇

如果我國基層維穩(wěn)不能實(shí)現(xiàn)理性化運(yùn)行,那么不僅無法發(fā)揮其溝通民意、消除民怨的作用,而且其化解社會沖突的功效也將無法有效發(fā)揮。因此,我國基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行的建構(gòu)路徑是：其一,改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化。其二,改革目前基層維穩(wěn)中的壓力型模式,形成有效的激勵型維穩(wěn)運(yùn)行范式,實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化。其三,擴(kuò)大公眾利益訴求的表達(dá)空間,將基層維穩(wěn)的目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化。

上述措施的出發(fā)點(diǎn)與歸宿,都在于契合基層政府與民眾之間的維穩(wěn)與維權(quán)目標(biāo),使之朝著一個(gè)能平衡各方利益與需求的方向發(fā)展。

1.通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行成本的理性化?；鶎诱S穩(wěn)成本越大,處置效果可能越不盡人意,這與目前基層政府采取直管的維穩(wěn)模式有很大關(guān)系?，F(xiàn)代社會,民眾表達(dá)的渠道越多樣、越暢通,其參與政治的方式就越廣泛,民主的成分越高,社會治理的成本越低,效果就越好[4]。改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)主體的多元性,就是要建立小政府的維穩(wěn)模式：一是要改變基層體制性的維穩(wěn)模式。二是在基層維穩(wěn)過程中,實(shí)行放權(quán)和授權(quán)的小政府維穩(wěn)模式能更快速地對民眾的利益需求做出反應(yīng),效率更高,責(zé)任感超過集權(quán)模式。

2.通過激勵型維穩(wěn)模式來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行行為的理性化。目前,自上而下的行政性壓力為地方政府暢通民眾利益表達(dá)渠道、依法維護(hù)民眾的合法權(quán)益提供了有效途徑。但這些自上而下的行政性壓力也使得基層政府采取非理性的維穩(wěn)手段來應(yīng)對。這也是我國基層維穩(wěn)難以走出各方主體行為圍繞利益目標(biāo)反復(fù)博弈的怪圈的一個(gè)主要原因。

第一,嚴(yán)格規(guī)范維穩(wěn)問責(zé)制度的行為范圍。《關(guān)于實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引發(fā)責(zé)任、受理責(zé)任、辦理責(zé)任,形成了較完整的責(zé)任結(jié)構(gòu)約束?！兑?guī)定》對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)造成惡劣影響列入責(zé)任追究的行為對象范圍值得商榷。因?yàn)槭М?dāng)與失職是不同的,失當(dāng)屬于能力問題,而非存在過失,失當(dāng)不存在不作為和亂作為以及違反相關(guān)工作紀(jì)律的問題。盡管《規(guī)定》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé),強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持嚴(yán)格要求、實(shí)事求是,權(quán)責(zé)一致、懲教結(jié)合,依靠群眾、依法有序的原則,但并不等同于失當(dāng)就要予以問責(zé)。

第二,正確認(rèn)定“造成惡劣影響”這一歸責(zé)的客觀條件?！兑?guī)定》對群體性、突發(fā)性事件的引發(fā)責(zé)任、受理責(zé)任、辦理責(zé)任均規(guī)定了一個(gè)客觀要件,即行為要“造成惡劣影響”。因此,必須對惡劣影響進(jìn)行科學(xué)界定,界定的方法是采取列舉的方式還是設(shè)立認(rèn)定原則?筆者認(rèn)為,對“造成惡劣影響”應(yīng)該通過設(shè)立認(rèn)定原則的方式予以界定,這樣可以避免在采取列舉的方式時(shí)出現(xiàn)遺漏的缺陷。“造成惡劣影響”的認(rèn)定原則標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)限定在維穩(wěn)活動中不作為和亂作為兩個(gè)方面,具體而言,就是看行為是否對公民的利益訴求予以有效回應(yīng),或者是否對國家利益構(gòu)成損害,是否造成不良社會影響等。

第三,要客觀看待引起“群體性事件”發(fā)生的復(fù)雜原因。在基層維穩(wěn)問責(zé)制度的實(shí)際運(yùn)行中,往往將“群體性事件”的發(fā)生作為維穩(wěn)責(zé)任追究條件中的表現(xiàn)形式。其實(shí),“群體性事件”的發(fā)生只是對屬地社會穩(wěn)定形勢的一種客觀反映。有些群體性事件的發(fā)生具有很強(qiáng)的突發(fā)性和高度的不確定性,如果不管什么原因,都把群體性事件的發(fā)生與基層政府官員的行政責(zé)任掛起鉤來,則有失偏頗,也不利于政府官員在其職責(zé)范圍內(nèi)勇于擔(dān)當(dāng)[5]。所以,不應(yīng)當(dāng)把事件發(fā)生與否作為對官員實(shí)行問責(zé)的依據(jù),而應(yīng)當(dāng)把如何預(yù)防事件及事件發(fā)生后行政官員的行為作為其是否不作為或者亂作為而進(jìn)行問責(zé)的依據(jù)。

3.通過將基層維穩(wěn)的目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)運(yùn)行目標(biāo)的理性化。在中國當(dāng)前的政治語境中,公眾進(jìn)行利益表達(dá)的制度空間因各種因素影響往往受到不同程度的擠壓。擴(kuò)大公眾利益訴求的表達(dá)空間,既是中國基層政府走向更加開放民主必然經(jīng)歷的一個(gè)過程,也是社會自由、政府成熟自信所必須邁出的一步。擴(kuò)大公眾利益訴求的表達(dá)空間對于基層維穩(wěn)具有重要的作用,只要公眾表達(dá)的方式和程度沒有逾越法律和侵害他人的正當(dāng)權(quán)益,基層政府就應(yīng)當(dāng)給予足夠的理解和寬容,這是一種動態(tài)的穩(wěn)定。相反,將公眾的利益表達(dá)行為或不端舉動視為危及社會穩(wěn)定的因素,并采取強(qiáng)制措施予以壓制則是靜態(tài)穩(wěn)定。

第一,正視利益多樣化背景下的公眾利益表達(dá)行為,為不同的利益群體提供暢通的利益表達(dá)渠道。當(dāng)前中國基層社會已經(jīng)處于一個(gè)利益多樣化的狀態(tài),基層維穩(wěn)目標(biāo)的設(shè)定,必須從這樣一個(gè)基本事實(shí)出發(fā)。多元社會事實(shí)上是利益多樣化的社會,它是社會轉(zhuǎn)型與群體分層的必然結(jié)果。在這樣的社會發(fā)展邏輯作用下,社會利益分配或遲或早會在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個(gè)人之間出現(xiàn)分化,不同的利益群體開始逐漸形成,它們之間的利益沖突往往是不可避免的。不同的利益群體一經(jīng)形成,他們不僅有經(jīng)濟(jì)上的要求,而且必然會產(chǎn)生相應(yīng)的政治要求和其他社會要求。他們需要有合法的正常渠道來表達(dá)其利益訴求,并要求基層政府充分了解其利益需要。因此,基層政府和社會應(yīng)當(dāng)正視利益多樣化背景下的公眾利益表達(dá)行為的正當(dāng)性,也應(yīng)當(dāng)為不同的利益群體提供暢通的利益表達(dá)渠道,使得處于不同利益群體中的個(gè)人有機(jī)會表達(dá)其愿望和要求。這樣才能使基層政府在協(xié)調(diào)各種利益矛盾時(shí),實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求的有序表達(dá)。

第二,轉(zhuǎn)變對公眾利益表達(dá)行為的管理方式,使基層維穩(wěn)的范式目標(biāo)從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定。為了防止非理性的利益表達(dá)行為危及社會穩(wěn)定,采取一定的規(guī)范手段是必要的,這符合社會穩(wěn)定的公共利益需要。規(guī)范公眾的利益表達(dá)秩序不僅僅是規(guī)范公眾的表達(dá)行為,更是規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府對利益表達(dá)群體的管理方式,否則以靜態(tài)穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)的管理方式不僅侵害了公眾的人身自由和人格尊嚴(yán),壓制了公眾利益訴求的表達(dá)空間,而且會制造新的社會沖突點(diǎn)?，F(xiàn)階段的公眾表達(dá)行為只是一種基于利益訴求或情緒的發(fā)泄方式,并不具有明確的政治訴求,因?yàn)槊恳黄鸨磉_(dá)事件都有具體明確的起因和利益訴求,這就決定了這些事件之間并沒有共同的行為關(guān)聯(lián),很難形成一個(gè)統(tǒng)一的、能影響全局的社會運(yùn)動。傳統(tǒng)基層維穩(wěn)目標(biāo)是一種靜態(tài)的穩(wěn)定,俞可平先生認(rèn)為,靜態(tài)穩(wěn)定的主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動,并通過抑制的手段維持現(xiàn)存的秩序[6]。但是,要有效破解當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行范式面臨的困境,基層政府所要達(dá)到的就不能只是一種“傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定”,而應(yīng)當(dāng)是“現(xiàn)代的動態(tài)穩(wěn)定”。動態(tài)穩(wěn)定的主要特點(diǎn)就是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡,并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡[7]。動態(tài)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)是根據(jù)多數(shù)公民的意愿和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,不斷地打破現(xiàn)狀,用新的平衡代替舊的平衡。所以,基層的動態(tài)穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)允許公眾通過利益表達(dá)行為釋放其對現(xiàn)狀的不滿,但絕不是無序的和非理性的,而是使穩(wěn)定由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài),成為一種動態(tài)的利益平衡。

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A

1007-4937(2010)05-0009-04

2010-07-05

陳發(fā)桂 (1972-),男,廣西灌陽人,副教授,從事基層社會穩(wěn)定問題研究。

王雅莉〕