黃繼坤,肖南鋒,喻建平

(1.清華大學(xué) 法學(xué)院,北京 100084;

2.恩施州人民檢察院,湖北 恩施 445000)

一、我國(guó)檢警關(guān)系存在的主要問(wèn)題及原因分析

我國(guó)檢警關(guān)系主要是指人民檢察院與公安機(jī)關(guān)之間在刑事訴訟活動(dòng)中因履行各自職能而發(fā)生的關(guān)系。我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡?31條進(jìn)一步規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！薄缎淌略V訟法》第7條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！备鶕?jù)上述規(guī)定，我國(guó)檢警關(guān)系表現(xiàn)在兩方面，一是分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約關(guān)系；二是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。雖然我國(guó)的檢警關(guān)系制度從總體上看是符合國(guó)情的，但是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的高速發(fā)展，檢警關(guān)系表現(xiàn)出了很多問(wèn)題。

(一)從制度的構(gòu)建理論上看，檢察權(quán)(即公訴權(quán)與監(jiān)督權(quán))與偵查權(quán)相互制約設(shè)置不合理

首先，在刑事訴訟中，存在三方面的主體，控方(公訴方或者自訴方)、辯方(被告人及辯護(hù)人)、審判方。由于人民檢察院與公安機(jī)關(guān)共同執(zhí)行刑事訴訟的控訴職能，因此，偵查權(quán)不僅不具有獨(dú)立性，相反應(yīng)該服務(wù)于公訴權(quán)，換言之，公訴權(quán)與偵查權(quán)之間應(yīng)該是主從關(guān)系。既然偵控關(guān)系本質(zhì)上是一種主從關(guān)系，那么行使控訴職能的檢察院當(dāng)然就可以監(jiān)督、制約行使偵查職能的警察機(jī)關(guān)，而警察機(jī)關(guān)卻不能反向制約檢察院，否則就將導(dǎo)致訴訟關(guān)系錯(cuò)位，訴訟機(jī)制沖突。[1]

其次，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)作為控方，收集證明犯罪嫌疑人有罪證據(jù)，并對(duì)其提起訴訟，要求審判機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，使其得到應(yīng)有懲罰，是控方職責(zé)所在。而證明被告人無(wú)罪、罪輕是辯方責(zé)任。因此，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)為了達(dá)到訴訟目的，往往會(huì)忽視被告人無(wú)罪、罪輕的證據(jù)。但是按照法律規(guī)定，人民檢察院同時(shí)又被賦予了法律監(jiān)督者的地位，要求其對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)被追訴人的利益，這種設(shè)置無(wú)形中在檢察權(quán)運(yùn)行中會(huì)有矛盾之處、錯(cuò)位之感。

最后，在這種制度的構(gòu)架上，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的分工明確，雖然也規(guī)定了彼此應(yīng)該相互配合，但是卻沒(méi)有構(gòu)建良好的協(xié)作機(jī)制。一方面，檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)當(dāng)事人的申訴、控告，通過(guò)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)、審查起訴等方式對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督或制約，同時(shí)又難以深入到公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)中，不能對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行有效指導(dǎo)，造成偵查與公訴相脫節(jié)，公安機(jī)關(guān)取得的證據(jù)往往與檢察院提起公訴對(duì)證據(jù)的要求存在差異。其結(jié)果是檢察院既不能起到監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的作用，又不能很好履行公訴職能。另一方面，這種構(gòu)架還造成了資源浪費(fèi)。從目前中國(guó)的司法現(xiàn)實(shí)來(lái)看，將人民檢察院與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行比較，人民檢察院的優(yōu)勢(shì)在于法律理解透徹、高超的訴訟技巧，而公安機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)在于擁有一流的刑偵人員、先進(jìn)的刑偵設(shè)備、豐富的刑偵經(jīng)驗(yàn)。檢察院一時(shí)難以偵破的貪污腐敗案件，對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，也許就容易得多。因此，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)應(yīng)該形成一種合力而不是彼此牽制。

(二)在具體的制度設(shè)計(jì)上過(guò)于原則，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式

第一，憲法與刑事訴訟法明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，明確了人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但是卻局限于原則性的規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)于檢察院如何實(shí)行偵查監(jiān)督作出了一些規(guī)定，但是它只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，在效力上大打折扣，更何況對(duì)于偵查監(jiān)督在監(jiān)督的范圍、手段、法律后果等方面缺乏具體而系統(tǒng)的規(guī)定。在司法實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)可以獨(dú)立決定立案、偵查、撤案以及采取刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、追捕等強(qiáng)制措施，法律沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)，雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有實(shí)行法律監(jiān)督的職責(zé)，公安機(jī)關(guān)也有相與配合的義務(wù)，但這種規(guī)定過(guò)于空泛，如何從職權(quán)、義務(wù)的搭配上保證各種監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)沒(méi)有具體規(guī)定。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)和立案活動(dòng)很難實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)有關(guān)了解公安機(jī)關(guān)受案、立案、破案、撤案的數(shù)據(jù)和情況的要求大多遭到拒絕，要開(kāi)展立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督，通常只能通過(guò)被害人的控告以及在移送審查的案件材料中發(fā)現(xiàn)線索，而在對(duì)偵查、立案監(jiān)督線索進(jìn)行調(diào)查過(guò)程中，又要依賴于公安機(jī)關(guān)的配合，如果公安機(jī)關(guān)不配合，檢察機(jī)關(guān)也毫無(wú)辦法。[2]

第二，《刑事訴訟法》只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，而未規(guī)定公安機(jī)關(guān)不接受監(jiān)督應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力而流于形式。例如，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中有違法行為的，只能向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《違法糾正通知書》或者檢察建議，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。由于法律并沒(méi)有規(guī)定拒絕接受應(yīng)該受到的制裁，在違法行為不構(gòu)成犯罪的情形下，如果公安機(jī)關(guān)不接受或者拒不改正，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此別無(wú)他法。再如，在立案監(jiān)督上，即使檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《立案通知書》，如果公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持不立案的，公安機(jī)關(guān)并不因此而承擔(dān)懲罰性后果。

第三，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動(dòng)表現(xiàn)為事后監(jiān)督，滯后被動(dòng)。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有在審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴時(shí)才有機(jī)會(huì)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的違法行為，很難發(fā)現(xiàn)；等到發(fā)現(xiàn)時(shí)，侵犯被追訴人權(quán)益的行為往往已經(jīng)發(fā)生，要求公安機(jī)關(guān)糾正，往往于事無(wú)補(bǔ)。這種被動(dòng)式的事后監(jiān)督方式不能防患于未然，實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題很大。而且，只有在審查起訴時(shí)，才能發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)提供的證據(jù)不符合起訴要求，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提出補(bǔ)充偵查的意見(jiàn)時(shí)，往往會(huì)引發(fā)公安機(jī)關(guān)的抵觸情緒；更為嚴(yán)重的是，由于時(shí)過(guò)境遷，很多證據(jù)往往已經(jīng)湮滅而無(wú)法收集，造成檢察機(jī)關(guān)在公訴時(shí)的被動(dòng)局面。

二、外國(guó)檢警關(guān)系制度的考察及借鑒意義

國(guó)家的檢警關(guān)系與采取何種訴訟模式密切相關(guān)，現(xiàn)代法治國(guó)家主要采用兩種訴訟模式，一種是大陸法系的職權(quán)主義訴訟模式，另一種是英美法系當(dāng)事人主義訴訟模式，在這兩種訴訟模式下，一般而言，分別實(shí)行“檢警一體”與“檢警分離”的檢警關(guān)系制度。

大陸法系國(guó)家檢警關(guān)系通常被稱為“檢警一體化”模式，在這種模式下，大多數(shù)或者全部刑事案件由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)追究犯罪，偵查機(jī)關(guān)擁有廣泛的偵查手段。偵查是公訴的必要準(zhǔn)備階段，整個(gè)審前程序都是庭審的準(zhǔn)備階段，因此承擔(dān)公訴職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)，擁有偵查權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)是其履行公訴職責(zé)的必要條件。為此，各國(guó)檢察機(jī)關(guān)都不同程度地享有偵查權(quán)或偵查監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是偵查機(jī)關(guān)的指揮機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，直接領(lǐng)導(dǎo)警察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。法國(guó)職權(quán)主義的訴訟模式?jīng)Q定了檢察權(quán)在刑事訴訟中具有十分重要的影響，因此檢察官對(duì)訴訟活動(dòng)擁有十分廣泛的權(quán)力。刑事案件的偵查權(quán)和指揮偵查權(quán)主要由檢察官來(lái)行使。法國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法典規(guī)定，刑事案件的偵查權(quán)由司法警察(官)、檢察官、預(yù)審法官，當(dāng)然還有其他授權(quán)行使司法警察職權(quán)的人員也可以實(shí)行偵查權(quán)。法典第38條規(guī)定，“司法警官和司法警察受檢察長(zhǎng)的指揮”與“監(jiān)督”；法典第41條“共和國(guó)檢察官有權(quán)指揮所在法院管轄區(qū)范圍內(nèi)的司法警官或者司法警察的一切活動(dòng)”，“共和國(guó)檢察官享有法律授予司法警察的一切權(quán)力和特權(quán)?！迸c法國(guó)檢察機(jī)關(guān)一樣，德國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法享有對(duì)刑事案件的偵查權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)。《德國(guó)刑事訴訟法》第161條明確規(guī)定：“檢察官可以向一切公共機(jī)關(guān)收集情報(bào)，除了宣誓下的詢問(wèn)外，可以進(jìn)行各種偵查，或者交付警察機(jī)關(guān)及其他人員偵查。警察機(jī)關(guān)及其他人必須執(zhí)行檢察官的委托或者命令?！薄兜聡?guó)刑事訴訟法》還規(guī)定，刑事案件的偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)共同行使，檢察官領(lǐng)導(dǎo)和指揮警察進(jìn)行偵查。檢察機(jī)關(guān)在刑事偵查活動(dòng)中居于支配地位，并且對(duì)警察機(jī)關(guān)的偵查工作進(jìn)行監(jiān)督。

在英美法系國(guó)家，一般實(shí)行“檢警分離”的檢察制度。但是具體考察來(lái)看，也不盡然。英國(guó)是實(shí)行“檢警分離”的典型代表。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能是從警察機(jī)構(gòu)分離出來(lái)的，皇家檢察署與警察機(jī)關(guān)之間機(jī)構(gòu)獨(dú)立、職能獨(dú)立，由皇家檢察署行使起訴權(quán)，警察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，警察機(jī)關(guān)不受皇家檢察署監(jiān)督，警察機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)也無(wú)須征求皇家檢察署的意見(jiàn)[注]但是為了獲得法律問(wèn)題的咨詢意見(jiàn)，警察在偵查的任何階段都可以將案件提交皇家檢察署。。偵查結(jié)束后，由檢察機(jī)關(guān)決定是否提起訴訟。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能相對(duì)簡(jiǎn)單，基本上只是作為公訴機(jī)關(guān)出現(xiàn)，既不擁有偵查權(quán)，也不享有法律監(jiān)督權(quán)。其與警方的關(guān)系，可以總結(jié)為一種建議與合作的關(guān)系[3]34-35。這主要是因?yàn)槎咦非蟮脑V訟目標(biāo)一致，檢察官就會(huì)提前就刑事訴訟中可能出現(xiàn)的問(wèn)題向警方提出意見(jiàn)，同時(shí)與之保持密切的合作關(guān)系。[注]但是，近年來(lái)，英國(guó)是檢察制度改革中，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始逐漸承擔(dān)部分偵查職能。參見(jiàn)何家弘：《從它山到本土——刑事司法考究》，中國(guó)法制出版社2008年版，第234頁(yè)。

與英國(guó)偵查權(quán)由警察機(jī)構(gòu)獨(dú)享不同，美國(guó)刑事案件的主要偵查活動(dòng)由美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)，該局及其地方機(jī)構(gòu)除了維護(hù)社會(huì)治安活動(dòng)外，也對(duì)涉及聯(lián)邦政府及聯(lián)邦刑法的重要案件進(jìn)行偵查。而聯(lián)邦調(diào)查局由司法部長(zhǎng)即總檢察長(zhǎng)管轄，因此，總檢察長(zhǎng)有權(quán)調(diào)動(dòng)與指揮全國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局及其分支機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。同時(shí)，負(fù)責(zé)案件起訴準(zhǔn)備的檢察官有權(quán)對(duì)偵查案件的警察進(jìn)行指揮與發(fā)布命令[4]。因此，美國(guó)檢察機(jī)關(guān)的基本職能就是刑事案件的偵查、指揮偵查和起訴。美國(guó)檢察機(jī)關(guān)的偵查職能表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一是由檢察官領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)同警察或執(zhí)法人員對(duì)犯罪案件進(jìn)行偵查；第二是由檢察官對(duì)官員腐敗類等犯罪案件直接進(jìn)行偵查；第三是由聯(lián)邦檢察長(zhǎng)(即司法部長(zhǎng))針對(duì)高級(jí)官員的犯罪案件任命特別檢察官或獨(dú)立檢察官進(jìn)行偵查[3]18。美國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有一定的偵查職能，偵查既可以與警察協(xié)作完成，也可以獨(dú)立完成。檢察官可以直接立案?jìng)刹榛蛘{(diào)查，對(duì)政府官員的職務(wù)犯罪行為的處理都是通過(guò)檢察官的偵查來(lái)完成。但是在當(dāng)事人主義訴訟模式下，他們不享有法律監(jiān)督權(quán)，既不能監(jiān)督法庭審判活動(dòng)，也不能監(jiān)督警察機(jī)關(guān)。

現(xiàn)代法治國(guó)家，在檢警關(guān)系設(shè)置上，必須考慮兩方面的內(nèi)容，一是要有效追究犯罪，二是要切實(shí)保障被追訴人的基本人權(quán)。前者體現(xiàn)的是效率價(jià)值，后者體現(xiàn)的是正義價(jià)值。前者要求偵查權(quán)高速有效運(yùn)行，以懲治犯罪，維護(hù)秩序；后者要求偵查權(quán)受到監(jiān)督與制約，以防止偵查權(quán)過(guò)分膨脹。從效率與正義價(jià)值上看，“檢警一體”模式有利于加強(qiáng)控訴職能，提高辦案效率，卻不利于保護(hù)被追訴人的基本權(quán)益；“檢警分離”模式使權(quán)力相互制約成為可能，但是由于權(quán)力分散，不能有效打擊和控制犯罪，甚至造成訴訟拖延，效率低下。因此，兩大法系國(guó)家的檢查制度各有利弊。從近年來(lái)的發(fā)展來(lái)看，兩大法系的檢警關(guān)系模式開(kāi)始相互借鑒、融合。一方面，英美法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中加強(qiáng)了對(duì)警察影響和指控。例如：英國(guó)在1988年4月根據(jù)《1987年刑事審判法》成立了“嚴(yán)重詐騙案件偵查局”，規(guī)定了對(duì)涉案金額巨大、案情復(fù)雜的嚴(yán)重詐騙案件，由檢察官直接領(lǐng)導(dǎo)偵查。另一方面，大陸法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的偵查指揮權(quán)有弱化的趨勢(shì)，檢察官更多的是為警察的偵查活動(dòng)提供證據(jù)方面的指導(dǎo)和咨詢。[5]

透視各國(guó)檢警關(guān)系制度，可以發(fā)現(xiàn)一些基本規(guī)律。

第一，檢察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)之間必須相互配合，以保證實(shí)現(xiàn)控訴犯罪的職能。不論采取何種偵訴模式，檢察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)一致?lián)?fù)控訴犯罪的職責(zé)，處于與被追訴人對(duì)立的地位，這種訴訟地位決定了二機(jī)關(guān)必須相互合作，共同實(shí)現(xiàn)控訴犯罪的目的。

第二，檢察權(quán)必須有效監(jiān)督偵查權(quán)。“檢察官，乃因?qū)Ψü倥c警察的不信任而誕生”[6]94?！皠?chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當(dāng)時(shí)的糾問(wèn)制度，以確立訴訟上的權(quán)力分立原則”[6]6?！皠?chuàng)設(shè)檢察官的另外一項(xiàng)重要功能，在于以一受嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動(dòng)的合法性，擺脫警察國(guó)家的夢(mèng)魘”[6]7。因此，檢察權(quán)必須有效監(jiān)督偵查權(quán)，否則就違背了設(shè)立檢察權(quán)的初衷。檢察權(quán)監(jiān)督偵查權(quán)的目的在于防止偵查權(quán)濫用，以保護(hù)人權(quán)。

第三，公訴權(quán)指導(dǎo)偵查權(quán)。公訴權(quán)是檢察權(quán)的重要內(nèi)容。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是控方核心，偵查機(jī)關(guān)依附檢察機(jī)關(guān)而存在，所有的偵查行為都是為公訴服務(wù)的，公訴處于檢警關(guān)系的中心位置。因此，檢察機(jī)關(guān)必須提前介入到偵查活動(dòng)中，不僅僅是為了監(jiān)督偵查活動(dòng)是否依法進(jìn)行，更重要的是要為控訴的順利進(jìn)行提供支撐。為此，檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)偵查活動(dòng)提供法律咨詢意見(jiàn)，并從證據(jù)角度，對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)，以獲得真實(shí)、合法、有效的指控犯罪的證據(jù)材料，為懲罰犯罪、保護(hù)權(quán)益、維護(hù)秩序打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建我國(guó)協(xié)作型檢警關(guān)系的思考

對(duì)外國(guó)檢查關(guān)系制度進(jìn)行考察的目的無(wú)非為完善我國(guó)檢警關(guān)系制度提供理論支撐與事實(shí)依據(jù)。為了解決我國(guó)檢警關(guān)系制度存在的問(wèn)題，理論界與實(shí)務(wù)界均進(jìn)行了有益探討。

在理論上，影響最大、爭(zhēng)議最廣的是“檢警一體化說(shuō)”。 陳興良教授指出：“公安機(jī)關(guān)的行政職能與司法職能應(yīng)當(dāng)分離，這就是治安警察與刑事司法警察的分立，將刑事司法警察從公安機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，按照檢警一體化的原則，受檢察機(jī)關(guān)節(jié)制?！盵7]陳衛(wèi)東教授等認(rèn)為：整個(gè)刑事訴訟法的運(yùn)行狀態(tài)與立法者所預(yù)期達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)總是相距甚遠(yuǎn)。究其原因，從根本上乃與我國(guó)憲法和刑事訴訟法對(duì)有關(guān)偵查機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)相互關(guān)系的原則性制度設(shè)計(jì)上存在某些缺陷關(guān)系甚大。應(yīng)該構(gòu)建偵、檢一體化刑事司法模式。確立檢察官在偵查階段的主導(dǎo)核心地位，并增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查程序的監(jiān)控力度，使偵查機(jī)關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督，從而使檢察官真正成為影響偵查、公訴程序進(jìn)程的核心力量。[8]

“檢警一體化說(shuō)”顯然是不符合我國(guó)國(guó)情的。第一，大陸法系實(shí)行“檢警一體化”的國(guó)家也在反思自身的制度設(shè)計(jì)，我們不應(yīng)該套用別國(guó)正在反思的制度。檢警關(guān)系制度的具體構(gòu)建與該國(guó)的政治制度、歷史文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。在大陸法系國(guó)家，檢察權(quán)與偵查權(quán)同為行政權(quán)，檢警一體有其合理性；而我國(guó)偵查權(quán)屬于行政權(quán)，檢察權(quán)與審判權(quán)同為司法權(quán)，更何況檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是法律監(jiān)督權(quán)，因此，套用“檢警一體”制度與我國(guó)的政治制度不符。而且，源自我國(guó)古代的“御史”制度的檢察制度有其歷史傳統(tǒng)，自然有其合理性。第二，我國(guó)實(shí)行“檢警一體”不利于保護(hù)人權(quán)。我國(guó)刑事訴訟實(shí)行的線性追訴結(jié)構(gòu)，公檢法被稱之為廣義上的司法機(jī)關(guān)，三機(jī)關(guān)分工配合，共同承擔(dān)懲罰犯罪、保護(hù)人民的職責(zé)。與大陸法系職權(quán)主義、英美法系當(dāng)事人主義的三角形追訴模式存在很大差別。在這一線性結(jié)構(gòu)中，存在的最大的問(wèn)題，就是被追訴人的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題，如刑訊逼供屢禁不止，就與對(duì)被追訴人權(quán)利保護(hù)不夠有關(guān)。公安機(jī)關(guān)的權(quán)力本來(lái)就極其之大，如果再實(shí)行檢警一體，控方權(quán)力就會(huì)急劇膨脹，使本來(lái)就如履薄冰的辯護(hù)方處境更加危險(xiǎn)。是故，“檢警一體”或許提高了偵查機(jī)關(guān)的偵查效率，有助于實(shí)現(xiàn)控訴犯罪目的，但是卻無(wú)助于保護(hù)被追訴人權(quán)利，實(shí)不足取。第三，實(shí)行檢警一體后的檢察機(jī)關(guān)權(quán)力空前龐大，檢察權(quán)是監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，但是檢察權(quán)又該受到什么監(jiān)督呢？要知道，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力， 這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄耙乐篂E用權(quán)力， 就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[9]。在大陸法系國(guó)家，之所以能夠?qū)嵭袡z警一體制度而不至于擔(dān)心檢察權(quán)膨脹得不到控制的一個(gè)主要原因在于其審前程序中存在審判權(quán)對(duì)檢察權(quán)與偵查權(quán)的制約，如逮捕、扣押等都需要法官的同意或批準(zhǔn)，而且辯護(hù)律師享有很大權(quán)利為被追訴人提供幫助，從而減少了檢察機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。因此，從權(quán)力平衡的角度結(jié)合我國(guó)實(shí)際看，也不宜實(shí)行“檢警一體”化的檢警關(guān)系制度。

“檢察指導(dǎo)偵查模式”為實(shí)務(wù)界所提倡。有人指出，“檢察指導(dǎo)偵查在檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)之間建立了以指導(dǎo)與被指導(dǎo)為主要內(nèi)容的職權(quán)職責(zé)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)擁有指導(dǎo)權(quán)，偵查機(jī)關(guān)有接受檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)的義務(wù)。就具體內(nèi)容而言，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的指導(dǎo)權(quán)由建議權(quán)、控制權(quán)、制裁權(quán)三部分組成。”[10]242建議權(quán)“就是檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集、提取、固定、運(yùn)用及取證方向、法律適用方面主動(dòng)提出意見(jiàn)、建議的權(quán)力。”[10]243程序控制權(quán)“就是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)偵查機(jī)關(guān)的申請(qǐng)對(duì)影響案件發(fā)展方向，涉及人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的偵查行為進(jìn)行審查并作為決定的行為?！盵10]244“檢察機(jī)關(guān)對(duì)法定重大訴訟行為享有決定權(quán)構(gòu)成了檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)控制的核心內(nèi)容?！盵10]245“在檢察指導(dǎo)偵查模式中，為了保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)指導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)偵查機(jī)關(guān)的制裁權(quán)?！盵10]248關(guān)于如何構(gòu)建“檢察指導(dǎo)偵查”檢警關(guān)系制度的論述眾多，并且該說(shuō)論證最為充分?！皺z察指導(dǎo)偵查模式”發(fā)端于實(shí)務(wù)界，自有其合理成分，不至于有“檢警一體化說(shuō)”與中國(guó)水土不服之缺陷。對(duì)于該說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該擁有偵查建議權(quán)、制裁權(quán)的觀點(diǎn)，是可取的，但是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)應(yīng)該具有程序制裁權(quán)的觀點(diǎn)，則是值得商榷的。在我國(guó)，如果檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)程序的控制權(quán)，雖然削弱了公安機(jī)關(guān)權(quán)力，有利于預(yù)防公安機(jī)關(guān)因權(quán)力過(guò)于膨脹而侵犯人權(quán)，但是這是建立在公安機(jī)關(guān)不能正確行使權(quán)利的假定條件之下的。這種程序控制權(quán)的設(shè)置，有可能造成偵查過(guò)程中的效率低下。更何況，并不能保證檢察機(jī)關(guān)一定能正確行使而不濫用程序控制權(quán)。

按照檢警關(guān)系的一般理論，我國(guó)檢警關(guān)系制度雖然某些方面需要改進(jìn)、完善，但是其構(gòu)建其實(shí)是相對(duì)合理的，譬如，它符合了彼此分工、相互配合的基本要求，遵循了檢察權(quán)是制約權(quán)力的權(quán)力的基本規(guī)則。為了解決我國(guó)檢警關(guān)系制度在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的突出問(wèn)題，最有效、甚至是一勞永逸的辦法當(dāng)然是通過(guò)立法直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)事前介入偵查活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行法律上的指導(dǎo)、取證上的幫助，并建立一種備案制的立案監(jiān)督制度；明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)不接受檢察監(jiān)督應(yīng)該承擔(dān)的懲罰性法律后果。但是這種構(gòu)建，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的司法實(shí)踐、精細(xì)的理論論證之后方能得以實(shí)現(xiàn)。在立法沒(méi)有修改、在檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建“檢察指導(dǎo)偵查”模式效果不明顯、甚至屢屢碰壁的情況下，為了強(qiáng)化偵查監(jiān)督，切實(shí)履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)，不妨在不招致偵查權(quán)特別反對(duì)、反感的情況下，走一條檢察權(quán)與偵查權(quán)協(xié)作的道路，即構(gòu)建“檢警協(xié)作型模式”。

具體而言，“檢警協(xié)作模式”應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

第一，建立檢警協(xié)作信息平臺(tái)。所有的刑事報(bào)案、舉報(bào)、控告、犯罪嫌疑人的自首以及司法機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的刑事案件，都錄入該信心平臺(tái)，并完整記載處理該案件的全部過(guò)程，如是否作為刑事案件立案、偵查經(jīng)過(guò)、是否提起公訴、法院審判情況等。該信息平臺(tái)主要意義在于為立案監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)是否違法撤銷案件進(jìn)行監(jiān)督提供線索。

第二，建立協(xié)作辦案機(jī)制。二機(jī)關(guān)相互委派聯(lián)絡(luò)員，適時(shí)溝通、協(xié)調(diào)；建立定期聯(lián)席協(xié)商制度，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的各辦案具體部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，就辦案中的普遍性問(wèn)題和疑難個(gè)案進(jìn)行討論交流，并達(dá)成共識(shí)；建立個(gè)案指導(dǎo)偵查機(jī)制，對(duì)于疑難、重大、復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)要派人親赴現(xiàn)場(chǎng)，并適時(shí)開(kāi)展指導(dǎo)偵查取證工作；建立檢警調(diào)研機(jī)制，定期對(duì)退補(bǔ)案件和不起訴案件進(jìn)行調(diào)研分析，從證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的把握上引導(dǎo)偵查，以刑事審判要求對(duì)待偵查中的證據(jù)收集工作[注]實(shí)踐調(diào)研表明，上述機(jī)制有助于促進(jìn)檢警協(xié)作、強(qiáng)化偵查監(jiān)督。見(jiàn)：北京市海淀區(qū)人民檢察院“檢警關(guān)系課題組”：《檢警關(guān)系現(xiàn)狀與問(wèn)題的調(diào)查分析》，載《人民檢察》2006年第11期(下)。。這種協(xié)作辦案機(jī)制的建立，在一定程度上有助于削減公安機(jī)關(guān)反制約檢察機(jī)關(guān)所帶來(lái)的消極影響；有助于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在偵查中形成合力而提高效率；同時(shí)也有助于改變檢察機(jī)關(guān)事后監(jiān)督之被動(dòng)局面。

第三，建立委托偵查制度。由于社會(huì)分工日益發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)各有優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)法律水平強(qiáng)于公安機(jī)關(guān)、而公安機(jī)關(guān)刑偵水平高于檢察機(jī)關(guān)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)享有國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但是缺乏高水平的刑偵人員和技術(shù)設(shè)備，難以應(yīng)對(duì)日益猖獗的腐敗犯罪，因此，可以借鑒大陸法系國(guó)家、俄羅斯檢警關(guān)系制度，在職務(wù)犯罪領(lǐng)域建立委托偵查制度，但是由檢察指揮偵查，且由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律后果。委托偵查制度有助于發(fā)揮二機(jī)關(guān)各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。