閔毅松 周 振 范鵬程

(江蘇省淮安市環(huán)境監(jiān)察局江蘇淮安 223001)

淮安市飲用水源地保護對策探討

閔毅松 周 振 范鵬程

(江蘇省淮安市環(huán)境監(jiān)察局江蘇淮安 223001)

近年來,全國飲用水源污染事件頻發(fā),針對淮安市飲用水源地同樣存在的安全隱患,本文分析了淮安市在飲用水源保護意識、體制和監(jiān)管方面的諸多問題,提出了政府主導(dǎo)與公眾參與、河長制與部門協(xié)同、高效監(jiān)管與嚴厲懲處等飲用水源地保護對策。

飲用水源地;污染事件;洪澤湖;監(jiān)管

2009年以來,我國相繼發(fā)生了山東臨沂砷污染,湖南瀏陽鎘污染和內(nèi)蒙古赤峰自來水污染等多起重大環(huán)境污染事件,造成惡劣的社會影響。2009年 2月 19日江蘇鹽城市發(fā)生飲用水源污染事件,全市自來水?dāng)嗨?如此密集地發(fā)生水污染事件不僅造成巨大的經(jīng)濟損失和不良社會影響,而且危害人民群眾生存與健康,影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此,提高飲用水質(zhì)量,保證飲用水安全,已經(jīng)成為全社會關(guān)注的問題[1]。

淮安市高度重視飲用水源保護,工作成效卓越,但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,城市化水平提高和城市快速擴張[2],飲用水源地仍一定程度上的存在安全隱患,在飲用水源保護意識、管理機制體制和監(jiān)管措施上還有諸多不足和問題亟待解決。

1 淮安市飲用水源地現(xiàn)狀

1.1 飲用水源和城市供水類型單一

淮安市城市集中供水來自我國第四大淡水湖——洪澤湖。決定洪澤湖水資源和水質(zhì)基本狀況的是占流入總量70%以上的淮河水。洪澤湖東岸承擔(dān)控制、調(diào)節(jié)、排泄等作用。洪澤湖水資源的主要建筑物有：三河閘、二河閘、二河新閘、高良澗進水閘、高良澗水電站、洪金洞、周橋閘等,分別由江蘇省水利廳直屬的三河閘管理處、灌溉總渠管理處、淮沭新河管理處和沿湖市、縣 (區(qū))各級水利主管部門管理,淮河入江水道為淮河、洪澤湖的主要泄洪道,湖水 60%～70%由三河閘下泄,經(jīng)入江水道流入長江。而由二河閘經(jīng)二河承泄約 20%的湖水,為下游連云港、鹽城和宿遷提供灌溉用水,也是淮安五區(qū)兩縣城市集中供水的惟一飲用水源。

1.2 飲用水資源受客觀條件制約

據(jù)統(tǒng)計,新中國成立 60年中,由于洪澤湖蓄水能力不足,及江淮地區(qū)降雨時空分布不均,洪澤湖區(qū)共發(fā)生程度和范圍不等的水災(zāi) 19次 (年),旱災(zāi) 17次。重特大淮河 (洪澤湖)污染 5次,分別是1994年、2000年、2001年、2002年、2004年。近年洪澤湖水體呈明顯輕度富營養(yǎng)化,其東北岸時常在春夏兩季出現(xiàn)藻類集聚。二河一方面作為洪澤湖泄洪和承泄湖水的通道,在洪澤湖年換水率一般達 10次以上的情況下,洪澤湖水情直接決定了淮安飲用水資源和水質(zhì);另一方面作為南水北調(diào)東線的輸水通道,一旦出現(xiàn)旱澇災(zāi)害或突發(fā)性河流水污染事件等情況,也將直接影響與威脅淮安市飲用水源供水安全。

2 飲用水源地管理中存在的主要問題

2.1 認識不足,意識不強

飲用水源污染事件的發(fā)生看似偶然,其實背后有其必然性。因為各級政府通常把 GDP增長作為衡量一個地方或一個部門政績的主要標準,在這樣的發(fā)展觀和政績觀左右下,各地普遍存在違法企業(yè)得以生存,經(jīng)濟發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價、違法行為得到庇護的情況。

2.2 監(jiān)管不硬,懲罰不力

近年淮安市部分地區(qū)城鄉(xiāng)水環(huán)境質(zhì)量下降,水污染問題投訴多,群眾的幸福感減少,對飲水安全疑慮多。究其原因：一是對水源地重點排污企業(yè)和存在排污隱患企業(yè)監(jiān)管不到位,環(huán)保、水利等法律宣傳教育力度不足,水源地保護的重要環(huán)節(jié)防控機制不實,由于主要管理部門缺位和多頭管理,造成管理混亂和管理手段不硬等問題,導(dǎo)致水污染事故發(fā)生幾率增加。二是對違法排污企業(yè)的執(zhí)法不嚴,對違法行為打擊不夠,懲治不力是造成惡性水污染事件頻發(fā)的根本原因。

2.3 體制不順,定位不準

二河是淮安市區(qū)及下游區(qū)縣的飲用水源地,也是蘇北地區(qū)重要的水利樞紐,南接洪澤湖,北連京杭大運河,具有汛期泄洪,調(diào)節(jié)洪澤湖水位功能,承擔(dān)沿岸部分區(qū)域排澇功能,同時還是國家南水北調(diào)東線工程的清水通道。在管理體制上,目前相關(guān)部門缺乏聯(lián)系,各地之間缺乏溝通,信息不暢,同時還存在重復(fù)巡查、重復(fù)監(jiān)測、各干各事的現(xiàn)象,不但行政成本高,而且監(jiān)管效率低,難以達到預(yù)期的監(jiān)管目的和效果。飲用水源地二河水質(zhì)保護工作定位僅限于事后發(fā)現(xiàn)和處置突發(fā)事件,未能建立高效的預(yù)防預(yù)警和合理的監(jiān)管監(jiān)控機制,更沒有綜合考慮水資源利用、水質(zhì)保護、生態(tài)環(huán)境改善三大因素。

2.4 投入不足,措施不實

由于在飲用水源地保護方面沒有專項資金投入,沒有社會籌資渠道,缺少飲用水源地保護方面的設(shè)施和工程建設(shè),缺少與飲用水源地相關(guān)的環(huán)境綜合整治和監(jiān)測監(jiān)控等方面的投入,飲用水源地保護隊伍,同新形勢、新任務(wù)下的要求還不相適應(yīng)。飲用水源保護工作創(chuàng)新能力亟待提高。

3 淮安市飲用水源地保護對策

淮安市從 2006年開展飲用水源保護專項行動以來,雖然已對市區(qū)飲用水源地二河實行禁航和清除圍箱養(yǎng)殖等保護工作,但由于客觀上二河常年流量大、過水快,上下游水陸交通航運快速發(fā)展,還要承擔(dān)沿岸部分區(qū)域排澇功能,主觀上還存在堤內(nèi)外仍有企業(yè)、碼頭等環(huán)境污染隱患整治不徹底,監(jiān)管不全面,因此淮安市各級政府應(yīng)當(dāng)以對人民高度負責(zé)的態(tài)度,把飲用水源地科學(xué)保護當(dāng)作一項政治使命和民生工程首要任務(wù)抓實抓好。

3.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,拓寬公眾參與途徑

保護飲用水源是政府的重要職責(zé),各級政府負有不可推卸的責(zé)任,飲用水源保護工作必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,建立飲用水源保護組織領(lǐng)導(dǎo)體系和管理機構(gòu),理順上下游責(zé)任,實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)與配合。通過依法落實飲用水源保護區(qū)管理制度,明確相關(guān)職能部門責(zé)任和考核嚴格,促使各地各部門認真履行職責(zé)和任務(wù),切實做到保護措施落實,監(jiān)管到位。進一步專題研究行之有效的水環(huán)境保護方案和分工協(xié)作制度,形成一套明確、可行、高效的飲用水源保護工作機制和制度,有效地控制入湖入河污染和河道整治力度,更要整合水利、環(huán)保、建設(shè)、海事、衛(wèi)生等相關(guān)部門資源和力量,有的放矢地開展監(jiān)管和巡查工作,對整個飲用水源地進行全方位監(jiān)管,使各項管理和整治任務(wù)落實到實處。

搭建公眾參與決策、監(jiān)督和舉報、投訴平臺,拓寬公眾參與飲用水源保護和決策的途徑,調(diào)動公眾參與監(jiān)管的積極性,彌補行政監(jiān)管力量不足的難題。要把水污染治理和飲用水源保護與群眾的生產(chǎn)生活結(jié)合,讓群眾在治理和保護中得到實在的利益;要對單位、團體和個人提出的意見和建議予以高度重視,及時研究和反饋;要按照工作實效及提供的信息數(shù)量,鼓勵群眾舉報污染環(huán)境特別是污染飲用水源的行為,對飲用水源保護做出貢獻的給予一定獎勵;要營造有利于全民參與飲用水源保護和決策的良好社會氛圍,充分發(fā)揮他們在宣傳和保護飲用水源的作用。

3.2 完善管理機制體制,不斷創(chuàng)新保護理念。

二河是淮安市區(qū)和下游縣區(qū)、及外市縣飲用水源頭,具有極其重要的戰(zhàn)略地位,各地、各有關(guān)部門必須義不容辭地肩負起保護“母親河”和“母親湖”的責(zé)任。如果繼續(xù)放任自流、掉以輕心或麻痹松懈,只是等到出了污染事件后才能行動,群眾必然懷疑政府執(zhí)行力、公信力,政府在群眾中的威信也必然會快速下降。因此,政府要堅持正確的方向和目標,要飲用水源地保護規(guī)劃先行,以保證保護工作的系統(tǒng)性和在更長時期內(nèi)的延續(xù)性。在飲用水源保護工作理念和思路上,著力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變四個一定”。三個轉(zhuǎn)變：一是保護區(qū)域從二河、古黃河飲用水源河流向上游洪澤湖、蘇北灌溉總渠、大運河等廣泛流域保護轉(zhuǎn)變;二是保護重點從注重飲用水源地本身保護向科學(xué)調(diào)水、截污防控、入湖河道綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染、生態(tài)修復(fù)等方面轉(zhuǎn)變;三是保護方式從注重當(dāng)前向完善長效保護和管理機制體制轉(zhuǎn)變?！八膫€一定”是：一定要做到防控機制不斷創(chuàng)新;一定要使突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置適應(yīng)新形勢下的實踐要求;一定要充分發(fā)揮污染治理的前瞻性和綜合性的指導(dǎo)作用;一定要切實解決地方、部門監(jiān)管和保障能力滯后的問題。

當(dāng)前淮安市正在城鄉(xiāng)全面推行“河長制”新舉措,通過劃定相關(guān)河道河段及周邊區(qū)域,由所在地縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任區(qū)域范圍內(nèi)河段的河(段)長,明確行使監(jiān)督、巡查、整改和舉報責(zé)任,不但使全市水環(huán)境管理力量得到極大地加強,而且也使飲用水源地管理體制機制進一步豐富,使河道沿的環(huán)境狀況得到較大提升。但是必須在以后的實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗,首先建立全市區(qū)域環(huán)境污染和突發(fā)環(huán)境事件防控機制,一方面在管理手段上實行分級管理,分段監(jiān)控,定期考核的新體制;另一方面在管理方式上形成管理全范圍,保潔全覆蓋,監(jiān)控全天候的長效監(jiān)管機制,并使之成為改善全市水環(huán)境質(zhì)量的重要抓手。其次按照《飲用水源保護區(qū)污染防治管理條例》、江蘇省飲用水源保護有關(guān)規(guī)定[4,5],在夯實飲用水源保護管理機制體制的基礎(chǔ)上,建立全市飲用水源污染和突發(fā)事件信息共享和合作處置機制,切實推進并實行相鄰縣區(qū)或上下游定期通報情況和會商工作制度,搭建信息交流和工作協(xié)調(diào)平臺,實現(xiàn)飲用水源地防污控污資源共享。第三要探索和建立全市區(qū)域?qū)勇?lián)防和應(yīng)急預(yù)警聯(lián)動機制,逐步完善巡查、監(jiān)測、督查、考核等管理體系,大力實施遏制水污染、保護水生態(tài)、改善水環(huán)境的措施,立足于防患于未然,更有效地防范突發(fā)性污染事件。

3.3 探索高效監(jiān)管途徑,科學(xué)合理保護水源

飲用水源保護是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工程,事關(guān)構(gòu)建富裕文明、安定和諧社會。當(dāng)前淮安市必須堅持突出重點與標本兼治的原則,把二河、古黃河及三河區(qū)域水環(huán)境綜合保護作為一項重要工作,放在高于經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略位置上謀劃,以前所未有的工作力度,加強環(huán)境監(jiān)管和綜合整治。

首先要組織編制飲用水源地保護規(guī)劃,積極開展飲用水源地水資源特征、水環(huán)境質(zhì)量、水情時空變化特點等方面研究,因地制宜地加強污染防治工作;要通過大量水質(zhì)斷面監(jiān)測,做好飲用水源水質(zhì)動態(tài)和發(fā)展趨勢分析,努力掌握各類可能引發(fā)的污染事件規(guī)律,切實做到有針對性地全防全控,不斷提高飲用水源保護工作效能。

其次淮安市河網(wǎng)密布且相互交叉,飲用水源地范圍廣,各種情況復(fù)雜,對于飲用水源地保護這項長期而艱巨的任務(wù),必須認真分析梳理,排查污染隱患,在污染源風(fēng)險和危害程度評估的基礎(chǔ)上,整治高風(fēng)險污染源,有的放矢加強重點區(qū)域、重點污染企業(yè)、乃至飲用水源地重點時段和點位防控。如在汛期、調(diào)水期、排撈期,因自然因素、或其他特殊情況易造成飲用水源污染,就應(yīng)該“一河一策”和“一事一議”,下更大的決心,花更大的精力,付出更大的努力,加強對階段性各類污染源監(jiān)管,以及更加特別地做好防洪抗旱和“南水北調(diào)”水利調(diào)度過程中水污染防范工作。

第三加強備用水源地、區(qū)域供水工程、應(yīng)急處置能力等方面能力建設(shè);增加視頻監(jiān)控和水質(zhì)自動監(jiān)測等科技手段,充分發(fā)揮實時監(jiān)視預(yù)警和監(jiān)測數(shù)據(jù)指導(dǎo)監(jiān)控作用,提高水質(zhì)監(jiān)測和應(yīng)急處理水平。開展污染源和污染隱患綜合整治,從源頭預(yù)防飲用水源污染和生態(tài)破壞。在監(jiān)管措施上應(yīng)盡快共商保護對策,盡快研究制定一套行之有效的監(jiān)管方式,采取切實可行的管理手段,科學(xué)提高防控的針對性和時效性,使飲用水源保護各項工作規(guī)范有序,高效運轉(zhuǎn),有力保障飲用水源安全。

3.4 加大違法懲罰力度,推進生態(tài)文明建設(shè)

飲用水源安全事關(guān)群眾切身利益和社會穩(wěn)定,以犧牲環(huán)境、浪費資源換取經(jīng)濟發(fā)展得不償失,一些環(huán)境風(fēng)險極大的重污染企業(yè),一旦發(fā)生污染事件,將給生態(tài)環(huán)境、生命財產(chǎn)造成重大損失,政府要花費極大的人力、物力、財力去消除解決。去年淮安市飲用水源地附近因宿淮鹽高速公路上槽運車傾倒含砷廢液造成環(huán)境污染,直接處置費用近八百萬元;今年鹽城為解決飲用水污染問題花費幾千萬。我們應(yīng)該從這幾起污染事件中汲取血的教訓(xùn),進一步加大執(zhí)法力度,切實解決飲用水源保護中有法不依,執(zhí)法不嚴,違法不究和行政“不作為”、“亂作為”的問題。

當(dāng)前,飲用水源保護執(zhí)法工作特別需要借鑒成功的司法經(jīng)驗。譬如山東臨沂砷污染案件,法院以犯有投放危險物質(zhì)罪分別判處三名責(zé)任人有期徒刑 11年、6年、5年,同時支持檢察機關(guān)提起的刑事附帶民事訴訟,判決 3被告共同賠償國家 3 714萬元的經(jīng)濟損失。這起行政、刑事和民事經(jīng)濟責(zé)任并處案例,充分彰顯了對嚴重污染環(huán)境事件絕不容忍、決不心慈手軟的態(tài)度。污染環(huán)境無異于投毒,不對投毒者懲罰,不讓投毒者付出應(yīng)有的代價,就不可能有效遏制越來越猖獗的低成本環(huán)境違法行為?；窗彩幸矐?yīng)該充分利用公安、檢察、紀檢等部門職能優(yōu)勢和協(xié)同機制,充分利用行政處罰、經(jīng)濟懲罰、法律制裁等多種威懾作用和打擊手段,在涉及到飲用水源保護這一重大民生問題上,相關(guān)部門密切合作、齊心協(xié)力、聯(lián)合執(zhí)法,依法嚴肅地查處飲用水源保護區(qū)內(nèi)違法排污行為,依法嚴厲地打擊飲用水源保護區(qū)內(nèi)一切危害飲用水源水質(zhì)安全的違法行為,發(fā)揮新聞輿論作用,公開曝光懲罰結(jié)果,讓嚴重損害群眾和社會利益的違法者身敗名裂,傾家蕩產(chǎn)。

飲用水源安全問題嚴重威脅群眾健康、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,各級政府首先必須轉(zhuǎn)變思想觀念,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把構(gòu)建生態(tài)環(huán)境安全體系,構(gòu)筑穩(wěn)固的生態(tài)屏障作為重要任務(wù)。其次要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),堅持經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護并重的原則,把飲用水源和建設(shè)生態(tài)文明作為一項戰(zhàn)略任務(wù),積極實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,在保護中求發(fā)展,在發(fā)展中重保護。第三要大力推進生態(tài)文明建設(shè),從源頭上規(guī)范和控制飲用水源地區(qū)域發(fā)展方向,探索實施生態(tài)補償機制,要發(fā)揮水源保護地獨特區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢,以政府引導(dǎo)、財政支持、社會投資、市場運作,立足水資源特色和資源優(yōu)勢,支持建設(shè)無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品基地和特色水產(chǎn)產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)飲用水源地向生態(tài)休閑區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)的方向發(fā)展。

4 結(jié)束語

保護好飲用水源不僅是一項歷史使命和重大任務(wù),也是執(zhí)政為民、落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。當(dāng)前,面對廣大人民群眾的熱切期盼,面對人們對健康、生存和飲用水質(zhì)量提出的更高要求,各級政府應(yīng)該擯棄 GDP至上的觀念,以對歷史、對人民和對子孫后代高度負責(zé)的態(tài)度,針對淮安市飲用水源地水情水質(zhì)的基本特點,從確保飲用水源長遠安全的實際需要出發(fā),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),切實解決飲用水源地生態(tài)和水環(huán)境安全監(jiān)管方面存在的問題,建立有效的保障飲用水源地水質(zhì)安全的長效管理制度,采取強有力的措施,加強飲用水源地各類污染綜合防治力度,科學(xué)高效地防范飲用水源污染事件發(fā)生,確保讓群眾喝上干凈水。

1王麗紅,王開章等.飲用水水源地安全得內(nèi)涵、現(xiàn)狀及對策[J].山東農(nóng)業(yè)科學(xué).2007,(5)：94～100.

2徐玉宏,阜陽市水資源現(xiàn)狀與保護對策[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2008,(3),12～14.

3周麗旋,城市集中式地表水源地管理體制分析 [J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2009,(4),20～22.

4飲用水水源保護區(qū)污染防治管理條例[Z],國家環(huán)?？偩?、衛(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部,1989-07-10實施.

5江蘇省飲用水源水質(zhì)保護條例[Z],江蘇省人大常委會,2007-07-01實施.

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A

1673-288X(2010)05-0059-05

閔毅松 (1962—),男,江蘇淮安人,畢業(yè)于南京藥學(xué)院,本科,高級工程師,長期從事環(huán)境監(jiān)察工作。