周 軍 李 霞 寸志清 蘇 嵐

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

水污染防治信息公開與公眾參與國際經(jīng)驗(yàn)研究

周 軍 李 霞 寸志清 蘇 嵐

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

水污染防治信息是環(huán)境信息公開的重要組成部分,環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度是一個(gè)國家社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,本文介紹了美、英、德、日等國家環(huán)境信息公開相關(guān)法律制度及公眾參與實(shí)踐活動,以期為我國水環(huán)境立法及全民參與環(huán)境保護(hù)工作提供借鑒。

水污染防治信息;信息公開;公眾參與;國際經(jīng)驗(yàn)

信息公開和公眾參與環(huán)境保護(hù)是公眾有序參與政治和社會生活的一個(gè)重要方面,同時(shí)也是解決環(huán)境問題的重要途徑。發(fā)達(dá)國家在環(huán)境信息公開和公眾參與方面起步較早,已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),信息公開和公眾參與的范圍、程序、形式及法律保障已經(jīng)相當(dāng)完善。雖然我國也頒布了《政府信息公開條例》以及《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》,依靠群眾保護(hù)水環(huán)境、吸收公眾參與水環(huán)境管理也是我國《水污染防治法》的一項(xiàng)內(nèi)容,但是由于缺乏詳細(xì)的方法、程序和執(zhí)法保障,導(dǎo)致信息公開和公眾參與還沒有取得實(shí)質(zhì)性的效果。本文試圖通過介紹發(fā)達(dá)國家在水環(huán)境管理方面的信息公開與公眾參與經(jīng)驗(yàn),為中國建立公眾參與水污染防治的模式和發(fā)展方向提出一些建議。

1 美國經(jīng)驗(yàn)

1.1 法律體系

從上世紀(jì) 50年代開始,美國政府就非常重視信息公開制度的建立,公眾積極參與到美國水資源保護(hù)的整個(gè)過程。《國家環(huán)境政策法》是美國的“環(huán)境大憲章”,其中就包括了公眾的信息知情權(quán)和參與環(huán)評的規(guī)定。在這個(gè)法律基礎(chǔ)上,針對水環(huán)境管理,美國政府還出臺了《聯(lián)邦水污染控制法》,之后多次修訂形成了現(xiàn)行的《清潔水法》。

《安全飲用水法》是美國另一部水環(huán)境保護(hù)方面的重要聯(lián)邦法規(guī),要求必須要讓公眾了解水質(zhì)狀況,以便于公眾可以知道如何才能有助于保護(hù)每人的飲用水并對其做出有關(guān)個(gè)人健康的決斷。美國還非常重視公民在水立法中的參與程度。公民及團(tuán)體經(jīng)常進(jìn)行游說來影響國會或州議會的水環(huán)境立法活動。1965年的《水質(zhì)法》由于環(huán)保團(tuán)體和公眾的強(qiáng)烈呼吁進(jìn)行了修訂,制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求;《清潔水法》也是由于圣·芭芭拉海峽的油污泄漏事件造成極嚴(yán)重的水污染后,在環(huán)保團(tuán)體和公眾的強(qiáng)烈要求下國會對《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行修訂而來。

1.2 信息公開與公眾參與實(shí)踐

美國政府掌握的環(huán)境信息公開主要有兩種途徑：聯(lián)邦紀(jì)事和各機(jī)構(gòu)的信息中心。公眾有任何想了解的信息可以上網(wǎng)站檢索,各機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守美國的《信息自由法》公布相關(guān)信息,假如公眾未能查找到自己想要的信息可以通過郵件提出申請,也可以到聯(lián)邦環(huán)保局的信息中心查詢,里面涵蓋了所有環(huán)境問題方面的依法公開的信息。公眾獲取信息的成本也很低廉,信息中心提供語言等輔助性服務(wù)。此外,美國聯(lián)邦環(huán)保局還依據(jù)信息公開法 1996年修正案設(shè)立了環(huán)境信息官,首席信息官的職責(zé)就是保證建立信息中心,盡可能將聯(lián)邦環(huán)保局所掌握的信息向公眾公開,包括技術(shù)手段的應(yīng)用、信息管理和數(shù)據(jù)更新,美國的聯(lián)邦環(huán)保局首席信息官管轄下的環(huán)境信息辦公室專門處理信息公開業(yè)務(wù),包括公眾請求。

美國企業(yè)環(huán)境信息公開的主要渠道是有毒物質(zhì)排放清單系統(tǒng)。有毒物質(zhì)排放清單系統(tǒng)是一個(gè)美國聯(lián)邦環(huán)保局建立的向公眾開放的數(shù)據(jù)庫,涵蓋了工業(yè)企業(yè)及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年提供的有毒化學(xué)物質(zhì)排放及其它有毒廢棄物管理活動信息。美國環(huán)保署將所得數(shù)據(jù)輸入一個(gè)向公眾開放的數(shù)據(jù)庫中,并每年對外公布一份 TRI數(shù)據(jù)摘要,將數(shù)據(jù)進(jìn)行分門別類的統(tǒng)計(jì)與分析。美國的環(huán)保組織也定期對 TRI中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析匯總,幫助公眾更便捷地了解與自身相關(guān)的環(huán)境信息

在美國,公眾有很多機(jī)會了解并參與政府的環(huán)境立法、政策制定、環(huán)境項(xiàng)目和計(jì)劃行動。未經(jīng)征詢利益團(tuán)體或者利益相關(guān)人的過程,政府部門不能夠做出任何涉及一項(xiàng)行動的重大決定。公眾參與水污染防治信息公開的最基本方式是聽證會及公民訴訟,聽證會是公眾參與環(huán)保立法最為行之有效的形式,環(huán)境公益訴訟是遏制環(huán)境違法行為和救濟(jì)環(huán)境公益的重要的和經(jīng)常使用的法律手段。除此之外,還有很多公民環(huán)保團(tuán),通過多種形式來發(fā)揮自己的影響力,例如自發(fā)組織起來對水污染者和政府施加壓力,舉行演講、展覽來進(jìn)行環(huán)保教育宣傳,或者進(jìn)行游說來影響國會或州議會的環(huán)境立法活動等。

2 英國經(jīng)驗(yàn)

2.1 法規(guī)體系

英國的環(huán)境信息公開法律制度相當(dāng)完善,英聯(lián)邦自 1992年就規(guī)定了環(huán)境信息獲取制度,制定了《環(huán)境信息條例》,并多次進(jìn)行修訂,又有較系統(tǒng)的《信息自由法》法規(guī),明確規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的義務(wù)、公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利、方式、程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以及無法獲得所要求的信息的救濟(jì)程序。《環(huán)境信息條例》還明確規(guī)定了相對豁免和絕對豁免的環(huán)境信息及其評估標(biāo)準(zhǔn),為公眾獲取環(huán)境信息提供了明確的指引和保障。

英國的《污染防治法》和《水資源法》規(guī)定,任何向國家河流局提出的排放申請,除非該排放不會對環(huán)境造成損害,國家河流局必須將該申請予以公報(bào),并及時(shí)根據(jù)公眾書面陳述,決定許可排放或駁回申請。此外,允許公眾對污染行為提起民事和刑事訴訟。

2.2 信息公開和公眾參與實(shí)踐

英國每個(gè)公共部門都依法主動、及時(shí)在網(wǎng)上發(fā)布可公布的信息。公眾如果檢索不到想要的信息,可以向部門寫信、發(fā)傳真或發(fā)電郵,提出自己的要求。如果索取信息的要求被拒絕,相關(guān)政府部門必須詳細(xì)解釋不能公布的原因。

英國專門設(shè)置了一名“信息專員”監(jiān)督政府部門的信息公開工作,該專員獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)和議會,并擁有強(qiáng)行進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的辦公場所搜查信息的權(quán)力。此外,英國還設(shè)立了一個(gè)獨(dú)立的信息裁判所,負(fù)責(zé)解決與信息專員相關(guān)的訴訟。如果信息專員裁定某信息不能公開,申請人可以向信息裁判所提起訴訟,起訴信息專員并要求公開信息。

英國公眾參與環(huán)境信息公開形式有陪審團(tuán)、興趣群體、民意測驗(yàn)等咨詢機(jī)制,常設(shè)的公民專題討論小組和論壇等形式,公民享有環(huán)境訴訟參與權(quán)。在民事訴訟中,通過個(gè)人來起訴那些違背環(huán)境法的行為,在代表性上不附加任何限制性規(guī)定。在民事訴訟中個(gè)人起訴違背環(huán)境法的行為已經(jīng)相當(dāng)流行。非政府組織也享有提起訴訟的權(quán)利。

3 德國經(jīng)驗(yàn)

3.1 法規(guī)體系

德國在政府信息公開方面的立法起步較早,主要法律法規(guī)包括《聯(lián)邦州行政管理法》、《聯(lián)邦環(huán)境信息法》、以及《信息自由法》,詳細(xì)的對公民在獲取相關(guān)行政管理信息及政府職能公開方面進(jìn)行了規(guī)定,并全面規(guī)定了公民在向相關(guān)政府機(jī)構(gòu)索取環(huán)保相關(guān)信息時(shí)的知情權(quán)和相關(guān)機(jī)構(gòu)公開環(huán)保信息的義務(wù)。德國還依據(jù)歐盟水框架法制定了本國的水資源管理法律并在水框架法案的大原則和目標(biāo)要求基礎(chǔ)上,制定了萊茵河、多淄河等 4條跨國河流和 2條境內(nèi)河流的流域規(guī)劃。其規(guī)劃始終貫徹以流域管理為主、以人為本和公共參與。

3.2 信息公開和公眾參與實(shí)踐

德國政府部門還通過政府信息指南、年報(bào)及月報(bào)制度、新聞發(fā)布和在線政務(wù)公開制度和公眾就環(huán)境問題進(jìn)行交流與溝通,已經(jīng)形成較為完善的信息公開程序和體制。

在德國,由于憲法的限制,公眾參與更多在地方層面實(shí)施,聯(lián)邦層面上,公眾參與相對有限。公眾參與的一個(gè)重要途徑是組成民間團(tuán)體。統(tǒng)計(jì)表明,34%的德國人都參與了民間團(tuán)體。這些民間環(huán)保組織在建設(shè)環(huán)保意識、宣傳環(huán)保、與政府合作推進(jìn)德國的環(huán)境保護(hù)。

在流域管理中,水資源管理協(xié)會 (水協(xié)會)是公眾參與的一個(gè)重要組織形式。它對流域范圍內(nèi)的涉水事務(wù) (包括水、電、氣、水庫、污水處理等)進(jìn)行統(tǒng)一管理,對政府負(fù)責(zé)。亞琛水協(xié)會管轄2087平方公里的流域面積的涉水事務(wù),有包括工程師和電氣、化學(xué)、計(jì)算機(jī)、律師等專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)的工作人員 536人。由地方專項(xiàng)法規(guī)明確水協(xié)會為唯一的流域管理單位 (州政府環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督其工作)。流域內(nèi)所有受益單位 (包括行政單位、取水廠和企業(yè))均為水協(xié)會成員單位。成員單位向水協(xié)會總部交納會費(fèi),在水資源保護(hù)和利用方面花了多少錢就要交多少錢。水協(xié)會實(shí)行代表大會制,按交納水費(fèi)的多少分配“席位”,由 101個(gè)“席位”代表選舉 15人組成監(jiān)理會,監(jiān)督水協(xié)會在處理事務(wù)上是否民主、合理。該水協(xié)會建有大型現(xiàn)代化的展覽中心,是一個(gè)水和環(huán)境科普教育基地,向?qū)W生和其他公民進(jìn)行愛護(hù)水、珍惜水的宣傳教育。德國流域管理的體制和機(jī)制以及水協(xié)會的作用,推進(jìn)了流域水資源的統(tǒng)一管理。

4 日本經(jīng)驗(yàn)

4.1 法規(guī)體系

日本環(huán)境省率先制定了環(huán)境行政信息公開制度。1999年頒布了《對環(huán)境省保有的行政公文提出公開請求作出公開決定的審查基礎(chǔ)》,該條例的目的是在貫徹《信息公開法》精神的基礎(chǔ)上,向公眾開放相關(guān)的環(huán)境信息。環(huán)境省的《審查基礎(chǔ)》詳細(xì)說明了行政公文的判斷標(biāo)準(zhǔn),詳盡規(guī)定了利用信息公開制度的具體手續(xù),細(xì)化了法律實(shí)施的條件,使得環(huán)境信息公開真正有法可依。

日本于 1999年 7月通過了《關(guān)于促進(jìn)特定化學(xué)物質(zhì)向環(huán)境的排放量的控制及管理的改善的法案》(PRTR法)。該法案要求實(shí)業(yè)者自己掌握從工廠和企業(yè)向環(huán)境中排放的化學(xué)物質(zhì)的數(shù)量和廢棄物的含有量,并將結(jié)果經(jīng)由督道府縣上報(bào)環(huán)境廳和通產(chǎn)省的所管官廳,最終由這些官廳將結(jié)果對外公布,使得消費(fèi)者能確實(shí)把握各個(gè)地區(qū)化學(xué)物質(zhì)的排放量。

4.2 信息公開與公眾參與實(shí)踐

在日本,公眾獲得環(huán)境信息的途徑有多種：環(huán)境省和通產(chǎn)省所管官廳等省廳發(fā)表的信息;企業(yè)發(fā)布環(huán)境會計(jì)文件,日本目前有許多企業(yè)開展了環(huán)境會計(jì)工作,可為消費(fèi)者選購商品及投資者選擇投資對象提供重要參考;建立污染物排放與轉(zhuǎn)移登記系統(tǒng) (PRTR系統(tǒng)),該系統(tǒng)規(guī)定企業(yè)必須公開 354種化學(xué)物質(zhì) (一類化學(xué)物質(zhì))的排放轉(zhuǎn)移信息,其中包括 12種致癌物質(zhì) (特定一類化學(xué)物質(zhì)),這些被納入 PRTR系統(tǒng)的化學(xué)物質(zhì)都可能對人體及生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生危害,并可在環(huán)境中持久存留。日本國立環(huán)境研究所/各大環(huán)境研究中心及相關(guān)的民間環(huán)境機(jī)構(gòu)也都相繼根據(jù)信息公開法精神建立環(huán)境信息公開窗口和宣傳窗口。

5 國外信息公開與公眾參與的借鑒意義

(1)吸引公眾參與環(huán)境問題管理,培養(yǎng)公眾良好的環(huán)境保護(hù)主體意識。良好的環(huán)保意識是公眾參與環(huán)境問題管理的重要前提。發(fā)達(dá)國家水污染治理能取得今天的成效與其國民的環(huán)保意識是分不開的。因此,加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育,培養(yǎng)我國公民的環(huán)保意識,使其自覺加強(qiáng)對環(huán)境問題的關(guān)注顯得十分必要。提高公眾參與提高更大范圍公眾的環(huán)保意識的有效途徑主要有發(fā)揮非政府組織及民間環(huán)保組織的作用、利用學(xué)校對青少年進(jìn)行教育、廣泛使用大眾傳媒開展環(huán)境教育等手段。

(2)建立健全“以公開為原則、以不公開為例外”環(huán)境信息公開機(jī)制。環(huán)境保護(hù)特別是水資源保護(hù),關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展及廣大群眾的切身利益,所有環(huán)境信息除涉及國防安全、重大商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私等出于維護(hù)國家安全、經(jīng)濟(jì)利益、隱私權(quán)益等方面的考慮不予公開的信息的范疇采取列舉的方式在法律當(dāng)中予以明確界定外,原則上要采取對社會公開的辦法,這既有助于調(diào)動公眾的積極性,減少申請成本,同時(shí)也減少了審查資格而帶來的行政成本。

(3)完善環(huán)境信息公開機(jī)構(gòu)設(shè)置,建立獨(dú)立的監(jiān)督執(zhí)法部門。建議我國政府吸收借鑒發(fā)達(dá)國家的做法,首先在中央政府和省一級政府各部門和機(jī)構(gòu)設(shè)立專職的信息專員,專門負(fù)責(zé)處理公眾信息請求。在其職能界定上應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立的裁量權(quán),只要公眾申請的信息符合信息公開條例,就應(yīng)當(dāng)依法公開或要求相關(guān)機(jī)構(gòu)公開相關(guān)信息,保障公眾的知情權(quán)。條件允許的情況下,還應(yīng)該建立獨(dú)立的信息公開仲裁機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)處理信息公開條例的監(jiān)督執(zhí)行情況。

(4)建立統(tǒng)一的污染物排放登記系統(tǒng),完善企業(yè)環(huán)境信息公開長效機(jī)制。企業(yè)是污染物質(zhì)重點(diǎn)排放源。因此,建立完善的企業(yè)污染排放登記系統(tǒng)并將之向公眾開放不僅有助于公眾和政府掌握企業(yè)的污染排放情況,形成對企業(yè)的聯(lián)合監(jiān)督,還將促使企業(yè)污染物減排,并采取環(huán)境友好型的生產(chǎn)行為。

(5)切實(shí)排除影響公眾參與的因素和障礙,建立完善的輔助機(jī)制。要豐富公眾參與的模式,積極推行環(huán)境法規(guī)所規(guī)定的聽證、磋商、行政復(fù)議等行之有效的公眾參與方式,建立健全聽證制度,積極進(jìn)行環(huán)境評價(jià)、環(huán)境科研、環(huán)境宣傳、環(huán)境教育等活動,增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效性;要減少公眾參與的成本,以便于公眾用盡可能少的努力獲得相關(guān)的環(huán)境信息并有效地參與到環(huán)境管理的過程當(dāng)中;要支持公眾介入決策早期階段,要充分考慮水環(huán)境治理周期長的特點(diǎn),公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍也不斷拓寬,從末端參與到預(yù)案參與、過程參與與成果參與,形成環(huán)境保護(hù)的合力。

(6)完善我國環(huán)境訴訟制度,為公眾環(huán)保權(quán)利提供法律保障。要明確公眾請求司法救濟(jì)的權(quán)利和途徑,消除公眾環(huán)境訴訟的制度障礙,實(shí)施法律救助,適當(dāng)放寬公眾訴訟門檻,調(diào)動公眾參與的積極性。

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1673-288X(2010)05-0056-04

國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng) (課題編號：2008ZX07633-05)

周軍 (1980—),男,湖北仙桃人,碩士,從事環(huán)境管理、信息公開、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域環(huán)境合作研究。