張秉福

(山東科技大學(xué) 文法系,山東 泰安 271021)

政策工具又稱(chēng)為政府工具、治理工具或政策手段,是公共政策執(zhí)行主體(主要指政府行政部門(mén))將其解決社會(huì)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的手段、方法、路徑和機(jī)制,是政策執(zhí)行的技術(shù),是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁。每種政策工具都有其特定的社會(huì)功能、適用范圍和優(yōu)劣利弊。社會(huì)性管制(或規(guī)制)是為保障全體公民的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護(hù)環(huán)境及確保教育、文化等社會(huì)福利而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體各種特定行為進(jìn)行規(guī)范和限制的政府干預(yù)。社會(huì)性管制過(guò)程中政策工具的運(yùn)用是否適宜,直接影響管制績(jī)效,影響社會(huì)福利的增進(jìn)程度。因此,政策工具的選用與創(chuàng)新,在政府社會(huì)性管制整體改革中的地位和作用十分重要?！巴晟频墓苤企w系的一項(xiàng)核心管理能力就是選擇出效率最高、效果最好的政策工具,無(wú)論這種工具是否具有法規(guī)強(qiáng)制力?！盵1]

一、影響社會(huì)性管制政策工具選擇的因素

社會(huì)性管制政策工具作為政府治理的重要手段,其目的是為了解決影響社會(huì)福利的公共問(wèn)題。但是,每一種政策工具都有其經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)背景,因而,政府選擇社會(huì)性管制政策工具通常不是單純出于技術(shù)方面的考慮,而是往往要綜合考慮政策目標(biāo)、目標(biāo)群體、適用范圍、政府能力、應(yīng)用背景等諸多因素,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作。

(一)政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是政策制定者希望通過(guò)政策實(shí)施所要達(dá)到的解決問(wèn)題的社會(huì)效果,或所要避免的消極社會(huì)影響。政策工具的選擇最終是為了達(dá)成特定的政策目標(biāo),因此政策目標(biāo)為政策工具選擇的全過(guò)程規(guī)定了價(jià)值導(dǎo)向,同時(shí)也為政策工具的有效性提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。明確目標(biāo)是政策得以有效實(shí)施的前提,目標(biāo)不明確所帶來(lái)的工具選擇失誤是政策實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題。所以,在進(jìn)行社會(huì)性管制政策工具選擇時(shí),必須首先考慮如何滿(mǎn)足政策目標(biāo)的要求。社會(huì)性管制政策目標(biāo)往往針對(duì)的是特定的社會(huì)公共問(wèn)題,因此,只有對(duì)相關(guān)公共問(wèn)題進(jìn)行分析判斷之后才能明確政策目標(biāo)的實(shí)質(zhì),找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案,從眾多政策工具中選擇有效的政策工具。

政策目標(biāo)有單一目標(biāo)與多元目標(biāo)之分。在現(xiàn)代社會(huì),政策所要解決的公共問(wèn)題常常是比較復(fù)雜的,這就決定了政策目標(biāo)往往不是單一的,而是多元目標(biāo)的組合,有些目標(biāo)甚至是相互沖突的,反映不同的利益訴求。復(fù)雜的政策目標(biāo)體系對(duì)政策工具的選擇提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)政策目標(biāo)彼此沖突時(shí),需要對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值排序,然后根據(jù)價(jià)值的優(yōu)先順序有所側(cè)重、有所先后地選擇政策工具。而政策目標(biāo)的多元性,也決定了政策工具選擇的多元性,即要綜合運(yùn)用不同的政策工具,以解決復(fù)雜的公共問(wèn)題。

政策工具在執(zhí)行一段時(shí)間以后,還要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。如果政策目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變,就要考慮達(dá)成目標(biāo)的工具是否還有存在的理由,是否需要改用其他政策工具。如果在政策目標(biāo)變化前后使用完全相同的政策工具,那么政策目標(biāo)的改變幾乎沒(méi)有什么意義。因?yàn)樗鼤?huì)傳達(dá)“政策是適宜的、成功的”這樣的錯(cuò)誤或不確切信息而掩蓋了政策失誤或過(guò)時(shí)這一事實(shí)。

(二)目標(biāo)群體

政策的目標(biāo)群體是指政策直接作用和影響的社會(huì)群體。政策能否成功,并不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情,它與目標(biāo)群體有著直接的關(guān)系。目標(biāo)群體能否接受和認(rèn)可政策工具,是決定政策成敗的關(guān)鍵因素。不同的政策工具對(duì)不同的目標(biāo)群體會(huì)產(chǎn)生不同的影響,不同的目標(biāo)群體也會(huì)對(duì)同一政策工具采取不同的反應(yīng)。首先,目標(biāo)群體會(huì)支持對(duì)其有利的政策工具,同時(shí)抵制那些對(duì)其不利的政策工具,使其難以展開(kāi)。政策執(zhí)行主體在進(jìn)行政策工具選擇時(shí),迫于目標(biāo)群體的壓力,往往會(huì)選擇具有較強(qiáng)可行性和可接受性的政策工具。其次,目標(biāo)群體的規(guī)模會(huì)影響政策工具的選擇。目標(biāo)群體規(guī)模越龐大,越多樣,想要用預(yù)定的政策工具來(lái)影響這個(gè)群體的行為就越困難。所要影響的群體越大,政府就越有可能使用自愿型而不是強(qiáng)制型的政策工具。最后,要求目標(biāo)群體行為改變的程度也影響著政策工具的選擇。要求目標(biāo)群體行為改變較少的政策工具比較易于施行,而要求目標(biāo)群體行為有較大改變的政策工具執(zhí)行起來(lái)就比較困難。尤其是對(duì)那些在社會(huì)文化信仰體系中具有深厚基礎(chǔ)的行為方式加以轉(zhuǎn)變的政策工具,其執(zhí)行過(guò)程往往會(huì)遇到來(lái)自目標(biāo)群體甚至社會(huì)大眾帶有某種非理性?xún)A向的強(qiáng)烈抵制。

所以,只有讓目標(biāo)群體認(rèn)識(shí)到社會(huì)性管制政策工具對(duì)他們有利,才可能獲得他們的積極支持。如果政策工具的運(yùn)用對(duì)于目標(biāo)群體會(huì)帶來(lái)利益方面的損失,就應(yīng)當(dāng)建立利益補(bǔ)償機(jī)制,讓損失的利益得到有效補(bǔ)償,或者對(duì)相關(guān)目標(biāo)群體作出必要的讓步,以確保政策工具的有效施行。

(三)適用范圍

選擇社會(huì)性管制政策工具的時(shí)候必須考慮每一種政策工具的應(yīng)用條件和適用范圍。任何政策工具都不是完美的,都有其自身適用的范圍和條件,選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍苡欣谡吣繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)和公共問(wèn)題的解決。市場(chǎng)化的政策工具,對(duì)于完全(或主要)使用市場(chǎng)交易行為方式的領(lǐng)域就很合適,而對(duì)于不能完全(或主要)按照市場(chǎng)交易原則來(lái)進(jìn)行的活動(dòng)則往往存在不相適應(yīng)的一面。例如,我們不宜用市場(chǎng)化的手段,來(lái)評(píng)估政府在健康、安全、質(zhì)量、環(huán)保、教育、文化等方面增進(jìn)廣義社會(huì)福利的公共財(cái)政支出,到底在多大程度上是有收益的。因?yàn)檫@種收益是潛在的、長(zhǎng)期的和基礎(chǔ)性的,是很難甚至無(wú)法用貨幣量來(lái)具體衡量的。在這些領(lǐng)域,就不能單純依賴(lài)市場(chǎng)化的政策工具來(lái)達(dá)到公共問(wèn)題的解決。

(四)政府能力

在進(jìn)行社會(huì)性管制政策工具選擇時(shí),對(duì)政府能力的評(píng)估也必不可少。這里所說(shuō)的政府能力主要是指政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、行政能力、權(quán)力與權(quán)威、信息管理能力等實(shí)力的綜合表現(xiàn)。政府能力不同,采取的政策工具也應(yīng)有所不同?？傮w而言,當(dāng)存在一個(gè)“強(qiáng)政府”與一個(gè)“弱社會(huì)”時(shí),宜選擇強(qiáng)制型的政策工具；而存在一個(gè)“弱政府”與一個(gè)“強(qiáng)社會(huì)”時(shí),則宜采取自由市場(chǎng)和自愿型工具。當(dāng)同時(shí)存在“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)社會(huì)”時(shí),自由市場(chǎng)和自愿型工具可以被用作主流工具,而輔之以少量強(qiáng)制型工具；當(dāng)同時(shí)存在“弱政府”和“弱社會(huì)”時(shí),信息倡導(dǎo)將會(huì)是最優(yōu)的選擇。

現(xiàn)代公共管理的專(zhuān)業(yè)化和政策環(huán)境的復(fù)雜化,對(duì)政府能力提出了更高的要求。政府機(jī)構(gòu)精干,組織結(jié)構(gòu)合理,管理水平較高,就有利于各類(lèi)政策工具的合理選用；政府能力不足,合適的政策工具就可能無(wú)法被選用,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行不力甚至失敗。例如,對(duì)于健康、環(huán)境、安全、質(zhì)量、教育等領(lǐng)域的某些公共問(wèn)題,本來(lái)采用強(qiáng)制型的管制政策工具能較好地解決,但在某些情況下由于政府能力的欠缺而被迫選擇混合型工具,甚至是自愿型工具,從而使政策執(zhí)行的效果大打折扣。

(五)應(yīng)用背景

政策工具的應(yīng)用背景是指影響政策工具選擇的環(huán)境因素,主要包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境,意識(shí)形態(tài)因素及以往選用的政策工具等方面的影響和制約。首先,經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致政策工具選擇的變化。改革開(kāi)放以來(lái),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)環(huán)境都發(fā)生了巨大變化,公民社會(huì)逐漸興起,促使社會(huì)性管制政策工具的選擇開(kāi)始擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下主要依賴(lài)強(qiáng)制型工具的局面,而轉(zhuǎn)向更多地選用混合型工具和自愿型工具。其次,政策工具的選擇很大程度上受到意識(shí)形態(tài)的影響。意識(shí)形態(tài)是一種信仰的體系,它為既存或構(gòu)想中的社會(huì)秩序進(jìn)行解釋和辯護(hù),并為其實(shí)現(xiàn)和完善提供策略[2]。不同意識(shí)形態(tài)陣營(yíng)的人們會(huì)根據(jù)各自認(rèn)定的正確政治主張而選用不同的政策工具。在我國(guó),政府在公共事務(wù)管理中一直被賦予很高的地位。在這樣的意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)之下,很多政府部門(mén)不愿意采用那些向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)的管制政策工具,或者使用時(shí)過(guò)于謹(jǐn)慎。最后,政策工具代表一種社會(huì)建構(gòu)的實(shí)踐形式,其意義和合法性被不斷地加以建構(gòu)和再建構(gòu)。換言之,政策工具選擇會(huì)形成路徑依賴(lài),以往選用的政策工具會(huì)阻礙新政策工具的選用。這是由于積累了以往選擇的政策工具的使用經(jīng)驗(yàn),并且贏(yíng)得了目標(biāo)群體的支持和信任。因此,要選用新的管制政策工具,就必須付出額外的努力和代價(jià)。

二、社會(huì)性管制政策工具的主要類(lèi)型

從理論上講,目前可供選擇和使用的社會(huì)性管制政策工具主要包括:

(一)稅收和補(bǔ)貼

稅收和補(bǔ)貼是政府進(jìn)行社會(huì)性管制以矯正外部性時(shí)最常用的政策工具。具體而言,市場(chǎng)的外部性是指在相互作用的經(jīng)濟(jì)主體中,一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體構(gòu)成一定影響,而該主體又沒(méi)有根據(jù)這種影響產(chǎn)生的效果從其他主體得到報(bào)酬或向其他主體支付賠償,由此造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致的現(xiàn)象。也就是說(shuō),市場(chǎng)交易常常會(huì)對(duì)第三方或是周?chē)h(huán)境產(chǎn)生負(fù)面的或正面的影響,即產(chǎn)生負(fù)外部性或正外部性。存在負(fù)外部性的時(shí)候,社會(huì)成本是由其他社會(huì)成員承擔(dān)的；存在正外部性的時(shí)候,社會(huì)收益是由其他社會(huì)成員共享的。市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用,無(wú)法遏制企業(yè)或個(gè)人的負(fù)外部性行為,也無(wú)法激勵(lì)企業(yè)或個(gè)人的正外部性行為,需要通過(guò)政府社會(huì)性管制來(lái)解決。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府管制解決外部性首選的政策工具就是稅收和補(bǔ)貼。當(dāng)存在正外部性時(shí),政府要給予補(bǔ)貼或稅收上的優(yōu)惠,鼓勵(lì)市場(chǎng)主體(企業(yè)或個(gè)人)生產(chǎn)或消費(fèi)；當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí),則需要對(duì)市場(chǎng)主體征以特別的稅收,通過(guò)征稅提高生產(chǎn)或消費(fèi)的成本,以抑制生產(chǎn)或消費(fèi)。

(二)排污權(quán)交易

排污權(quán)交易是在當(dāng)今世界廣受關(guān)注的一種重要而有效的環(huán)境管制政策工具。它是指政府通過(guò)頒發(fā)許可證確定環(huán)境中可容許污染物的總排放量,然后由各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量,從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易的一般做法是:首先由政府部門(mén)確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),并據(jù)此評(píng)估該地區(qū)的環(huán)境容量。然后推算出污染物的最大允許排放量,并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量,即若干排污權(quán)。政府可以選擇不同的方式分配這些權(quán)利,如公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)、定價(jià)出售或無(wú)償分配等,并通過(guò)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)使這種權(quán)利能合法地買(mǎi)賣(mài)。如果企業(yè)的污染物排放量超過(guò)國(guó)家允許的排放量標(biāo)準(zhǔn),他們可以到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)；如果他們的排放量低于允許排放量,也可以將多余的排污權(quán)拿到市場(chǎng)上去交易。實(shí)際上,排污權(quán)購(gòu)買(mǎi)者是在為排污付費(fèi),而排污權(quán)出售者則因節(jié)能減排而獲得獎(jiǎng)勵(lì)。這種政策工具可以控制社會(huì)總排放量,提高企業(yè)清潔生產(chǎn)的自主性,更有利于降低治理污染的成本,使資源配置更有效率[3]。排污權(quán)交易首先被美國(guó)國(guó)家環(huán)保局(EPA)用于大氣污染源及河流污染源管理,而后德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等國(guó)家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐。近年來(lái),不少學(xué)者又在探討建立國(guó)際排污許可交易體系,以期控制環(huán)境的進(jìn)一步惡化,國(guó)際上也開(kāi)展了建立排污交易市場(chǎng)的實(shí)踐。

(三)行政許可

行政許可是指政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng),通過(guò)頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式,依法賦予行政相對(duì)方從事某項(xiàng)活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為[4]。行政許可作為一種政策工具,是針對(duì)特定的人和特定的事做出的,其本質(zhì)是禁止的解除。有關(guān)行政許可的條件、申請(qǐng)程序和對(duì)許可使用的監(jiān)督規(guī)則等構(gòu)成行政許可制度。通過(guò)對(duì)行政許可證的掌握和頒布,政府可以對(duì)由于外部性和信息不對(duì)稱(chēng)可能引起社會(huì)性損害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行進(jìn)入控制,即未經(jīng)政府管制機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)不得進(jìn)入。

(四)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立

相對(duì)于行政許可,標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中進(jìn)行社會(huì)性管制的政策工具。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立既可以用來(lái)管制外部性,也可以用來(lái)管制信息不對(duì)稱(chēng)。外部性領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(主體標(biāo)準(zhǔn))以及方法標(biāo)準(zhǔn)、樣品標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)(配套標(biāo)準(zhǔn))組成[5],它是維護(hù)環(huán)境質(zhì)量、控制污染、保護(hù)人類(lèi)健康和生態(tài)平衡的重要政策工具之一。信息不對(duì)稱(chēng)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指政府在產(chǎn)品、服務(wù)、勞動(dòng)場(chǎng)所安全性等可能產(chǎn)生社會(huì)性危害的方面對(duì)信息優(yōu)勢(shì)方制定的一系列準(zhǔn)則,其目的在于保障信息劣勢(shì)群體的利益、安全和身體健康。在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí),政府管制機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制要求或鼓勵(lì)信息優(yōu)勢(shì)方在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)遵守。

(五)押金返還

押金返還,是指潛在污染性產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者要預(yù)先支付一筆額外的費(fèi)用,當(dāng)他們把用過(guò)的或廢棄的污染性產(chǎn)品或其包裝物送到回收中心再利用或處理時(shí),再把這筆額外的費(fèi)用退還給他們。這一政策工具既能避免或減少污染,又能提高回收和再利用率,是一種鼓勵(lì)更高水平的物資循環(huán)利用的機(jī)制。這種政策工具一般由制造商自愿執(zhí)行,在一些國(guó)家由政府強(qiáng)制執(zhí)行。押金標(biāo)準(zhǔn)的確定,應(yīng)基于消費(fèi)者自行或非法處置產(chǎn)品(廢物)所可能導(dǎo)致的社會(huì)成本。如果押金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,就達(dá)不到經(jīng)濟(jì)刺激的效果；過(guò)高,消費(fèi)者和物價(jià)管理部門(mén)就會(huì)抵制。世界上許多國(guó)家都采用這種政策工具來(lái)處理儀器和飲料包裝、殺蟲(chóng)劑包裝、電池、輪胎、潤(rùn)滑劑和塑料等物品。有些國(guó)家還對(duì)汽車(chē)車(chē)體收取押金,以鼓勵(lì)汽車(chē)材料的重新利用。

(六)信息倡導(dǎo)

信息倡導(dǎo)是指政府為改變?nèi)藗兊牟涣计煤托袨?向個(gè)人和企業(yè)提供信息,加以倡導(dǎo)或規(guī)勸。信息倡導(dǎo)不涉及獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰,也不具有強(qiáng)制性,公眾沒(méi)有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。這類(lèi)政策工具假定私人行為領(lǐng)域必須保持不受政府強(qiáng)制力侵犯；或者人們有足夠的能力和動(dòng)力,以至于一旦獲得新信息,就能自動(dòng)調(diào)整其行為,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。“焦油含量中”、“吸煙有害健康”等各種公益廣告,是信息倡導(dǎo)類(lèi)政策工具的典型例證。作為政策工具,信息倡導(dǎo)有許多優(yōu)點(diǎn):對(duì)政府處理那些尚無(wú)明確解決辦法的問(wèn)題來(lái)說(shuō),倡導(dǎo)是一個(gè)良好的出發(fā)點(diǎn)；如果找到了更優(yōu)的政策工具,很容易就能改變所倡導(dǎo)的政策；倡導(dǎo)的成本很低,也容易實(shí)施,如果倡導(dǎo)能解決問(wèn)題就不必采取其他措施了；倡導(dǎo)與重視論據(jù)、說(shuō)服、個(gè)人責(zé)任和自由的自由民主社會(huì)的理念和規(guī)范相一致。然而,在危機(jī)時(shí)期,信息倡導(dǎo)是一種虛弱無(wú)力的政策工具。

(七)聯(lián)合管制

聯(lián)合管制是指政府與企業(yè)等其他組織通過(guò)談判協(xié)商達(dá)成一致,雙方分工合作,共同制定和執(zhí)行管制政策。聯(lián)合管制與傳統(tǒng)政府管制的最大區(qū)別在于政府不再是唯一的管制主體,意味著管制主體的多元化和網(wǎng)絡(luò)化,反映著政府從“統(tǒng)治”(government)到“治理”(governance)的轉(zhuǎn)變。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)并且行業(yè)組織等第三部門(mén)發(fā)達(dá)的領(lǐng)域,聯(lián)合管制通常是政府的選擇。目前,發(fā)達(dá)國(guó)家聯(lián)合管制的領(lǐng)域主要涉及到海關(guān)、電信、互聯(lián)網(wǎng)安全等方面,聯(lián)合管制的力度和成熟度也在大幅度提升。隨著區(qū)域一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,聯(lián)合管制這種有效的政策工具正在為越來(lái)越多的政府和機(jī)構(gòu)所采用。聯(lián)合管制主體的多元性決定了價(jià)值目標(biāo)沖突的潛在性。因此,融合與協(xié)調(diào)就成為聯(lián)合管制的核心意義所在,集體規(guī)則與共同管制是必要而可行的[6]。

(八)監(jiān)督檢查

政府頒布某一領(lǐng)域的社會(huì)性管制政策,目的是要被管制者(企業(yè)或個(gè)人)執(zhí)行。然而企業(yè)和個(gè)人是否會(huì)執(zhí)行,即是否會(huì)遵循政府的管制政策,則不僅取決于政策的合理性和政府的權(quán)威性,也取決于政策執(zhí)行的方法選擇、過(guò)程監(jiān)控和力度掌握。監(jiān)督檢查,就是一種強(qiáng)化政策執(zhí)行的必要手段,是政府社會(huì)性管制的重要政策工具。它指的是政府管制機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被管制者進(jìn)行監(jiān)督、檢查、檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)價(jià),必要時(shí)采取緊急控制的措施,以確保被管制者按照政府政策的要求進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[7]。在我國(guó),監(jiān)督檢查是廣受重視的傳統(tǒng)型管制政策工具。其他國(guó)家的政府也經(jīng)常通過(guò)定期或不定期的檢查、監(jiān)管和處罰等措施,督促企業(yè)和個(gè)人遵循政府的管制政策。

三、社會(huì)性管制政策工具的創(chuàng)新

現(xiàn)代社會(huì)是高度發(fā)展的社會(huì),社會(huì)所面臨的公共問(wèn)題日益復(fù)雜,原有的政策工具及其實(shí)施方式對(duì)于層出不窮的新問(wèn)題有時(shí)顯得力不從心,這就需要進(jìn)行政策工具創(chuàng)新,以適應(yīng)社會(huì)性管制實(shí)踐發(fā)展的新要求。同時(shí),社會(huì)性管制政策工具的創(chuàng)新也是公共管理方式創(chuàng)新的重要組成部分,是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政效率的必然要求。立足當(dāng)代中國(guó)國(guó)情,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)性管制政策工具創(chuàng)新應(yīng)著重解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

(一)政策工具的優(yōu)化組合

不同事物和因素之間具有個(gè)性特點(diǎn)的優(yōu)化組合是一種常見(jiàn)而重要的創(chuàng)新形式。但古典的工具主義提倡一種單一的政策工具理念,認(rèn)為單一的政策工具就能夠應(yīng)付人們所面對(duì)的各種政策問(wèn)題。然而,隨著政策環(huán)境的變化和政策工具研究的深入,尤其是在政策網(wǎng)絡(luò)的分析框架之下,政策工具的優(yōu)化組合正變得越來(lái)越重要。因?yàn)檎吖ぞ叩倪x用受到各種交織在一起的因素的影響和制約,不同的目標(biāo)群體對(duì)于政策有著不同的利益訴求,不可能用單一的政策工具來(lái)達(dá)到多元目標(biāo)群體利益的滿(mǎn)足。公共政策本質(zhì)上是一種社會(huì)價(jià)值的分配,而政策工具作為這種價(jià)值分配的一個(gè)重要機(jī)制,在很大程度上起著利益協(xié)調(diào)和分配的中介作用。政策工具的優(yōu)化組合與協(xié)調(diào)運(yùn)作可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,避免單一工具應(yīng)用的片面性,收到單一工具所難以實(shí)現(xiàn)的效果。由于政策工具的優(yōu)化組合更符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,能更好地促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),因而成為政策工具創(chuàng)新的一條重要路徑。而如何在內(nèi)容龐雜的“工具箱”中篩選出合適的工具并將其進(jìn)行優(yōu)化組合,則是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。不同的政策主體由于利益視角和認(rèn)知水平的差異,對(duì)于政策工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)和偏好也不相同。我們對(duì)社會(huì)性管制政策工具的分析不應(yīng)該從單一維度出發(fā),而必須置于多維視角之下,這樣才能更好地認(rèn)識(shí)各種政策工具使用的利弊得失。

(二)強(qiáng)制型和激勵(lì)型管制方法的綜合運(yùn)用

在社會(huì)性管制領(lǐng)域,以往為實(shí)現(xiàn)管制政策目標(biāo)而經(jīng)常采用的工具,如行政許可、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、監(jiān)督檢查等,基本上都屬于強(qiáng)制型的政策工具。而激勵(lì)型管制政策工具則是放棄強(qiáng)迫企業(yè)服從的傳統(tǒng)方式,轉(zhuǎn)而利用市場(chǎng)機(jī)制,為被管制者提供選擇和行動(dòng)的機(jī)會(huì),引導(dǎo)、激勵(lì)被管制者主動(dòng)服從管制要求,從而實(shí)現(xiàn)管制政策目標(biāo),因而又稱(chēng)為市場(chǎng)化的政策工具。

與強(qiáng)制型政策工具相比,市場(chǎng)化政策工具對(duì)于被管制者而言具有兩個(gè)突出的優(yōu)點(diǎn):市場(chǎng)化工具使企業(yè)和其他被管制主體能以成本最低的方式達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)；市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)通過(guò)創(chuàng)新和技術(shù)革新實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)[8]。政府通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、排污權(quán)交易、押金返還等市場(chǎng)化政策工具,提高或降低從事某種特定活動(dòng)的成本,從而對(duì)被管制者提供充分激勵(lì),以鼓勵(lì)被管制者做出政府所希望的行為或避免出現(xiàn)不合理的行為,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)性管制的政策目標(biāo)。而且,與強(qiáng)制型政策工具相比,激勵(lì)型政策工具還能更好地解決管制者與被管制者之間信息不對(duì)稱(chēng)所引發(fā)的逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)不足以及設(shè)租、尋租等問(wèn)題,在改善企業(yè)服務(wù)方面效果也比較明顯[9]。目前我國(guó)社會(huì)性管制領(lǐng)域仍然以強(qiáng)制型工具為主,市場(chǎng)化工具的運(yùn)用尚處于起步和探索階段。但在國(guó)家實(shí)行綠色GDP后,節(jié)能減排工作進(jìn)展并不順利,市場(chǎng)化工具更應(yīng)引起我們的高度重視。因此,在節(jié)能減排等重點(diǎn)領(lǐng)域,有必要加大市場(chǎng)化政策工具的運(yùn)用范圍和力度,綜合運(yùn)用強(qiáng)制型管制方法和激勵(lì)型管制方法,增強(qiáng)企業(yè)服從管制的責(zé)任感和主動(dòng)性,以確保政府管制政策目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

(三)新政策工具的引入和使用

傳統(tǒng)政策理論認(rèn)為,政府是管理公共事務(wù)的唯一主體,政府依靠其強(qiáng)制力和權(quán)威,通過(guò)政策的單方面制定和施行,集中掌握和調(diào)配各種社會(huì)資源,就可以實(shí)現(xiàn)各類(lèi)管制政策目標(biāo)。然而,隨著現(xiàn)代治理精神的逐漸確立,政府的社會(huì)角色定位也相應(yīng)轉(zhuǎn)變,更多地強(qiáng)調(diào)公平、理性、放權(quán)和互動(dòng)的新政策理念日益深入人心。因此,20世紀(jì)80年代以來(lái),為適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在西方各國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)中涌現(xiàn)出許多新型政策工具,如生產(chǎn)守則(Codes of Conduct)、生態(tài)標(biāo)簽(Eco-labels)、標(biāo)桿管理(Benchmarking)、自愿協(xié)議(Voluntary Agreements)、平衡計(jì)分卡(Balanced Scorecards)等等。與傳統(tǒng)政策工具相比,新政策工具具有明顯的市場(chǎng)化和社會(huì)化的特點(diǎn),其著重點(diǎn)已經(jīng)不再是政府統(tǒng)治的單方性,而是更多地聚焦于治理的雙邊性甚至多邊性上。

在我國(guó),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變,引入和使用各類(lèi)新型政策工具,完善社會(huì)性管制實(shí)踐方式,形成新的行政管理微觀(guān)模式,正在成為行政管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)基本趨勢(shì)。為規(guī)范管制行為,提高管制效率,新政策工具的引入和運(yùn)用應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題:

第一,立足國(guó)情,選擇使用。各國(guó)國(guó)情不同,價(jià)值偏好不同,對(duì)新政策工具的選擇和運(yùn)用也不完全相同。任何理論、方法的引進(jìn)都要與本國(guó)實(shí)際相結(jié)合。而且,每一種新政策工具都存在不足之處,在應(yīng)用于公共問(wèn)題的解決時(shí),必須首先弄清其應(yīng)用機(jī)制、條件和范圍,在實(shí)踐中使其逐步優(yōu)化和完善。另外,新工具之“新”也并非絕對(duì)化,不能迷信新工具,舊工具也可以用新策略來(lái)實(shí)施,從而取得良好的政策執(zhí)行效果。

第二,建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。把政府的部分公共服務(wù)職能通過(guò)民營(yíng)化、承包、出租、委托代理等形式交給民營(yíng)部門(mén)去履行,是我國(guó)社會(huì)性管制改革的方式之一。但如果各競(jìng)爭(zhēng)主體的監(jiān)督制約保障機(jī)制缺位,就容易導(dǎo)致各競(jìng)爭(zhēng)主體行為失范。而一個(gè)缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制的組織,也難以保證其自身的健康和行為的高效。因此,在引進(jìn)新政策工具尤其是市場(chǎng)化工具的同時(shí),應(yīng)加快行政體制綜合配套改革步伐,在打破原有政府官僚行政體制之后,必須建立健全行政主體的監(jiān)督制約保障機(jī)制,避免產(chǎn)生監(jiān)督制約的缺位。

第三,新政策工具實(shí)施的前提是政府的理念轉(zhuǎn)變。首先,樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)和公民是主體的理念。政府的主要職能是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。無(wú)論是行政壟斷提供公共服務(wù),還是由市場(chǎng)提供,或者由政府和市場(chǎng)聯(lián)合提供,政府都應(yīng)該把人民利益最大化作為改革和發(fā)展的最終目的,使全體人民共享改革和發(fā)展的成果。其次,樹(shù)立“非禁即入”的理念。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,凡事都要經(jīng)過(guò)允許、審批才能干,這種理念抑制了創(chuàng)新。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,要轉(zhuǎn)變這種觀(guān)念。在公共服務(wù)的提供領(lǐng)域,只要不違背公眾利益,不違背客觀(guān)規(guī)律,不違反法律法規(guī),都可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,吸引私人部門(mén)及第三領(lǐng)域的力量,與政府自身直接掌握的社會(huì)資源結(jié)合起來(lái),共同滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的公共需求。再次,樹(shù)立依法行政的理念。依法行政是規(guī)范政府行為的前提和基礎(chǔ)。在公共服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)和契約治理過(guò)程中,必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定,以規(guī)范各方的權(quán)利和義務(wù),確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,更好地滿(mǎn)足社會(huì)公眾的公共需求。

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