梁亞榮

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?570228)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn):限制及其解除

梁亞榮

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?570228)

在我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造背景下發(fā)展起來(lái)的宅基地使用權(quán)制度采取了均分、無(wú)償取得的方式,并嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),適應(yīng)了我國(guó)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)分割體制的要求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制的基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。土地增值的拉力及工業(yè)化、城市化的推力,導(dǎo)致宅基地制度選擇空間擴(kuò)大,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的摩擦成本降低,潛在收益增大,宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)成為正確的選擇。應(yīng)從完善宅基地創(chuàng)設(shè)方式、解除對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制、合理分配流轉(zhuǎn)收益、完善宅基地相關(guān)管理制度等方面為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供制度支持。

宅基地使用權(quán);自由流轉(zhuǎn);有償取得;收益分配

農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)問(wèn)題是《物權(quán)法》制定過(guò)程中爭(zhēng)論最激烈的問(wèn)題之一?！段餀?quán)法》雖然對(duì)宅基地使用權(quán)專設(shè)一章,但只有區(qū)區(qū)四個(gè)條文,并且第一百五十三條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”贊成和反對(duì)宅基地自由流轉(zhuǎn)的人都能從這一規(guī)定中找到依據(jù),宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題仍然沒(méi)有解決,期待理論上的進(jìn)一步深入研究。

一、關(guān)于宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論

目前我國(guó)學(xué)者對(duì)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)存在贊同和反對(duì)截然不同的兩種主張。

孟勤國(guó)、陳柏峰等學(xué)者主張禁止流轉(zhuǎn),其理由包括:(1)宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的基本生活保障和安身立命之本,禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán),允許轉(zhuǎn)讓,可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所; (2)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是一種福利,是通過(guò)分配無(wú)償取得的,這個(gè)限制體現(xiàn)了社會(huì)正義;(3)在農(nóng)民無(wú)償取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)行土地分配制度下,自由轉(zhuǎn)讓將為農(nóng)民非法騙取宅基地牟利提供激勵(lì),從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地銳減,加大糧食危機(jī)的可能;(4)宅基地自由轉(zhuǎn)讓將使房產(chǎn)行業(yè)的商人、掮客和投機(jī)者紛紛到農(nóng)村購(gòu)房購(gòu)地,一方面大規(guī)模剝奪農(nóng)民,另一方面沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)①參見(jiàn)孟勤國(guó):《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》,《法學(xué)評(píng)論》2005年第 4期;陳柏峰:《農(nóng)村宅基地限制交易的正當(dāng)性》,《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第4期。。

郭明瑞、王崇敏、韓世遠(yuǎn)等學(xué)者主張宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn),其理由包括:(1)并非所有的宅基地使用權(quán)都是無(wú)償取得的;(2)宅基地和其上的房屋是聯(lián)系在一起的,現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民存在轉(zhuǎn)讓多余的房屋以及解決融資問(wèn)題的必要;(3)保障農(nóng)民有房屋是保障農(nóng)民基本生活條件的需要,但是不能通過(guò)限制或禁止農(nóng)民房屋的交易來(lái)實(shí)現(xiàn),對(duì)農(nóng)民生存的保障有賴于各種社會(huì)保障措施;(4)每個(gè)人自己應(yīng)該比他人更了解自己利益所在,立法者以農(nóng)民為沒(méi)有理性的人而主動(dòng)充當(dāng)其監(jiān)護(hù)人,實(shí)際是致命的自負(fù),因此關(guān)于農(nóng)民流離失所的擔(dān)心是多余的;(5)如果是為了保護(hù)農(nóng)民的利益,真正的癥結(jié)不在于防范城市居民對(duì)于集體土地的“侵入”,而在于防范國(guó)家和行政機(jī)構(gòu)對(duì)于集體土地的“侵入”和肆意剝奪,后者才是真正的農(nóng)民利益的威脅所在;(6)僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn),無(wú)法形成有效的市場(chǎng),無(wú)法體現(xiàn)房屋的實(shí)際價(jià)值,會(huì)損害出賣(mài)人的利益,而房屋和宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移,有利于緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)土地供給不足與農(nóng)村土地資源浪費(fèi)之間的矛盾,加速城市化進(jìn)程,打破城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)①參見(jiàn)郭明瑞:《關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議》,《法學(xué)論壇》2007年第1期;王崇敏、孫靜:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論》,《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第 2期;韓世遠(yuǎn):《宅基地的立法問(wèn)題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》,《政治與法律》2005年第5期;陳小君:《農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析——學(xué)習(xí)〈關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定〉后的思考》,《法商研究》2009年第1期。。

對(duì)上述兩種觀點(diǎn)進(jìn)行比較,可以發(fā)現(xiàn),目前學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)的理由主要停留在就法論法的層面,忽略了對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)制度宏觀背景的考察,缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中影響宅基地使用權(quán)制度改革各種因素的綜合分析,因此與農(nóng)村的具體情況,與我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)民在轉(zhuǎn)型期對(duì)農(nóng)村土地法律的真實(shí)需求有一定的距離。本文試圖抓住中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型這一時(shí)代特征,對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題做一個(gè)法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的綜合分析。

二、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原因分析

地上權(quán)人的權(quán)能包括土地使用權(quán)、出租權(quán)以及讓與、擔(dān)保等權(quán)利[1]。宅基地使用權(quán)與大陸法系的地上權(quán)大體相當(dāng),因而宅基地使用權(quán)人通過(guò)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式將其宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)人行使其處分權(quán)的體現(xiàn),是宅基地使用權(quán)的應(yīng)有之義。解放初期,我國(guó)實(shí)行農(nóng)民土地私有制,農(nóng)民擁有宅基地和房屋所有權(quán),允許土地和房屋買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等,兼顧了公平與效率,取得了良好的制度績(jī)效。從 1953年起,我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和高速度為特征的第一個(gè)五年計(jì)劃,對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造也邁開(kāi)了步伐[2]。相應(yīng)地,從 20世紀(jì) 50年代中期開(kāi)始,我國(guó)推行了以農(nóng)業(yè)集體化為內(nèi)容的農(nóng)地制度改革,通過(guò)相繼推行初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社,逐步剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán),完成了變土地私有為土地集體所有的社會(huì)主義改造,農(nóng)民逐步喪失了對(duì)宅基地的所有權(quán),對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也進(jìn)行了嚴(yán)格限制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)分割這種背景下建立起來(lái)的宅基地使用權(quán)帶有強(qiáng)烈的生存保障和成員權(quán)、福利性質(zhì),其財(cái)產(chǎn)屬性不明顯,沒(méi)有流轉(zhuǎn)的必要和條件?？梢?jiàn),政治上的考慮是農(nóng)村宅基地所有權(quán)從農(nóng)民個(gè)人向集體變遷的決定因素,是適應(yīng)我國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)分割體制的結(jié)果,土地權(quán)利甚至土地制度本身的合理性已經(jīng)不重要,這種強(qiáng)制性變遷違背了農(nóng)民的意愿,制度績(jī)效甚差。

三、目前允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)具備了合理性

近年來(lái),隨著我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,集體土地的價(jià)值迅速提升,宅基地使用權(quán)有了自由流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大推動(dòng)力,宅基地制度變革的潛在收益日益增加,而城鄉(xiāng)分割狀態(tài)被打破,農(nóng)村社會(huì)保障的逐步建立使宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)具備了條件,允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)具備了合理性。

(一)現(xiàn)有制度框架內(nèi)的成本、收益分析

執(zhí)行現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度,對(duì)集體和農(nóng)民而言,能保證農(nóng)民的居住權(quán),使農(nóng)民得到實(shí)物性福利保障,也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民間的平等。但現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度使集體和農(nóng)民在市場(chǎng)化、城市化的進(jìn)程中受損嚴(yán)重,成本更高。一方面,市場(chǎng)化、城市化進(jìn)程的深化使宅基地的價(jià)值大為增加,潛在收益巨大,現(xiàn)行制度將宅基地僅僅作為一種資源按福利均等化原則進(jìn)行分配,其財(cái)產(chǎn)性受到限制,資產(chǎn)屬性無(wú)法顯現(xiàn),集體、農(nóng)民喪失了其財(cái)產(chǎn)的保值、增值功能;另一方面,由于宅基地?zé)o法直接入市,只能通過(guò)征收途徑進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),在現(xiàn)有征地制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法補(bǔ)償農(nóng)民喪失宅基地的損失的情況下,集體、農(nóng)民喪失了工業(yè)化、城市化過(guò)程中的土地增值收益,遭受重大利益損失②按《土地管理法》第四十七條第三款規(guī)定:“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！边@使宅基地征收補(bǔ)償很不合理。首先,農(nóng)地補(bǔ)償本身就很不公平。目前我國(guó)農(nóng)地補(bǔ)償以產(chǎn)值作為標(biāo)準(zhǔn),忽略了農(nóng)地的區(qū)位因素、供求關(guān)系、增值潛力、社會(huì)保障功能和環(huán)保功能等,相對(duì)于農(nóng)地的應(yīng)有價(jià)值,現(xiàn)有補(bǔ)償費(fèi)用非常低(如 2002年,全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)收入平均每畝為 35.67萬(wàn)元,而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常只有每畝 1.5萬(wàn)到 3.5萬(wàn)元)。國(guó)家通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓大量侵占了集體和農(nóng)民的利益。其次,宅基地屬于建設(shè)用地,建設(shè)用地的價(jià)格比農(nóng)用地的價(jià)格高得多,征用宅基地參照征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,明顯不合理。。

對(duì)政府而言,收益有三:現(xiàn)有宅基地使用權(quán)制度能夠保障農(nóng)民的居住權(quán)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定;把集體土地(包括宅基地)排除在房地產(chǎn)市場(chǎng)之外,政府通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓獲得了大量的土地收益。但政府的成本更高。第一,無(wú)法優(yōu)化配置土地資源。限制宅基地在城鄉(xiāng)間的自由流轉(zhuǎn),人為地將城市和農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)割裂開(kāi)來(lái),使農(nóng)村很多閑置的房屋無(wú)人問(wèn)津,而城市人想到農(nóng)村居住的需求又無(wú)法滿足,不利于城鄉(xiāng)房地產(chǎn)資源的統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置。第二,政府通過(guò)壓低征地補(bǔ)償費(fèi)雖然獲得大量收益,但這只是剝奪、轉(zhuǎn)移了農(nóng)民的收益,效率并沒(méi)有提高,反而造成了農(nóng)民的利益受損,擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距,政府反過(guò)來(lái)又要從其他方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,經(jīng)濟(jì)上得不償失;更為嚴(yán)重的是,征地引起大量社會(huì)問(wèn)題,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素,非經(jīng)濟(jì)成本大為增加。第三,由于宅基地等集體建設(shè)用地?zé)o法直接入市,而征地會(huì)帶來(lái)大量土地收益,地方政府在征地利益驅(qū)動(dòng)下大量非法征地,造成我國(guó)當(dāng)前耕地大量流失,危及糧食安全[6]。第四,在城鄉(xiāng)壁壘逐漸打破、城鄉(xiāng)融合加速、宅基地使用權(quán)隱性交易大量存在的情況下強(qiáng)制推行限制流轉(zhuǎn)制度,這又增加了法律的實(shí)施成本和監(jiān)督成本。

(二)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的成本、收益分析

相比之下,允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),情況則會(huì)發(fā)生根本變化。對(duì)集體和農(nóng)民而言,允許宅基地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)兩方面的成本。一是在交易過(guò)程中農(nóng)民所進(jìn)行的交易、登記成本,但這微乎其微。二是很多人擔(dān)心農(nóng)民會(huì)不理性地將宅基地和房屋賣(mài)掉,會(huì)影響農(nóng)民的居住權(quán)和農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定。但正如本文第一部分所言,“弱者”并非“弱智”,歷史證明,中國(guó)農(nóng)民有高度的理性,會(huì)合理利用自己的權(quán)利,立法者不必杞人憂天。而集體和農(nóng)民將獲得巨大的收益。首先,農(nóng)民可以將空閑的宅基地、房子出租或賣(mài)給城里人獲得財(cái)產(chǎn)收益;其次,在保證宅基地等集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的前提下,集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng),避免征地帶來(lái)的損失,既直接分享城市化給農(nóng)民帶來(lái)的土地增值收益,又實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地的平等;再次,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),客觀上將帶來(lái)城市人口向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移,將為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村帶去更多的人才、技術(shù)、信息和資本,加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教育、文化、醫(yī)療和鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展。

對(duì)中央政府而言,表面上,成本包括:一是制度的創(chuàng)新成本和執(zhí)行成本。由于自由流轉(zhuǎn)只是對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制的解除,總體上還是保留在原有的宅基地使用權(quán)制度之內(nèi),不需要做大的變革,不用設(shè)立新的機(jī)構(gòu)、增加人員,并且由于符合農(nóng)民利益會(huì)得到農(nóng)民的擁護(hù),因此制度創(chuàng)新、執(zhí)行成本很低。二是耕地保護(hù)政策執(zhí)行成本的增加。很多人擔(dān)心,在流轉(zhuǎn)收益的利益驅(qū)動(dòng)下,集體和農(nóng)民有濫占耕地建房的激勵(lì),增加了耕地被占用的風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)耕地的壓力①這里主要論述實(shí)行宅基地流轉(zhuǎn)制度會(huì)增加耕地保護(hù)政策的執(zhí)行成本,而不是說(shuō)宅基地使用權(quán)制度的改革產(chǎn)生耕地保護(hù)成本,其實(shí)“耕地流失”問(wèn)題由來(lái)已久。。但實(shí)際上可能情況正相反 (下面進(jìn)一步論述)。三是國(guó)家土地出讓收益減少,部分收益轉(zhuǎn)讓給集體和農(nóng)民。

但政府可能得到的收益更多。第一,允許宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地,由市場(chǎng)配置資源降低了市場(chǎng)上建設(shè)用地的平均價(jià)格,有利于土地資源的優(yōu)化配置,緩解建設(shè)用地供不應(yīng)求的局面。第二,承認(rèn)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)大量存在的宅基地使用權(quán)隱性交易,政府可以緩解執(zhí)法壓力,增加稅收收入。第三,集體建設(shè)用地直接入市有利于縮小征地范圍,一方面有利于規(guī)范政府征地行為,緩解濫用征地權(quán)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊,增加政府的威信;另一方面,有利于保護(hù)集體和農(nóng)民的土地權(quán)益,還富于民,使農(nóng)民生活更有保障,從而有利于縮減政府對(duì)農(nóng)村的投入。第四,允許宅基地入市流轉(zhuǎn),不但不會(huì)像人們所擔(dān)心的那樣會(huì)增加耕地保護(hù)的壓力;相反,由于盤(pán)活了農(nóng)村存量建設(shè)用地,優(yōu)化土地資源配置,總體上有利于減少耕地轉(zhuǎn)用的壓力,有利于耕地保護(hù)。

可見(jiàn),隨著市場(chǎng)體制的建立和完善,工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速,原有宅基地使用權(quán)制度賴以生存的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件正逐步喪失,通過(guò)制度創(chuàng)新,解除對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民、集體和國(guó)家而言都是收益大于成本的,允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)成為正確的路徑選擇。

四、改革宅基地使用權(quán)制度的具體措施

如上所述,允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)已成為大勢(shì)所趨,應(yīng)盡快修改《物權(quán)法》、《土地管理法》和相關(guān)規(guī)定,使宅基地使用權(quán)制度和相關(guān)管理制度都能適應(yīng)自由流轉(zhuǎn)的時(shí)代要求。

(一)完善宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)方式

宅基地使用權(quán)是從宅基地所有權(quán)中派生出來(lái)的用益物權(quán)。對(duì)于宅基地所有權(quán)而言,創(chuàng)設(shè)宅基地使用權(quán)是所有權(quán)權(quán)利行使的表現(xiàn),所有權(quán)人原本可以自由決定土地使用權(quán)應(yīng)歸何人享有,是否收取費(fèi)用。但與農(nóng)民居住保障相聯(lián)系,我國(guó)一直由農(nóng)村集體給其成員無(wú)償分配宅基地,這是我國(guó)特有的宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)的方式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,特別是城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度逐步建立,宅基地的社會(huì)保障功能逐步弱化,在宅基地使用權(quán)設(shè)定上可以由各農(nóng)村集體自主決定,既可以在社區(qū)內(nèi)按成員進(jìn)行無(wú)償分配;也可以按市場(chǎng)方式面向所有社會(huì)成員有償出讓,以提高宅基地的使用效率,增加集體收益,改善本集體成員的福利①即成員福利由實(shí)物保障轉(zhuǎn)變成了貨幣保障,我國(guó)城市住房改革已經(jīng)證明了這種轉(zhuǎn)變是有效率的。;同時(shí),出于保持農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定的考慮,可以規(guī)定在同等條件下本集體成員具有優(yōu)先權(quán)。

(二)解除對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

保障農(nóng)民居住條件和農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的設(shè)定環(huán)節(jié)上,當(dāng)集體成員以無(wú)償、均分方式取得宅基地使用權(quán)或集體將宅基地使用權(quán)有償出讓而將價(jià)款用于改善成員的福利以后,集體成員的居住保障已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn),集體保障成員居住權(quán)的任務(wù)就得以完成。因此,無(wú)論是通過(guò)無(wú)償取得還是出讓取得的宅基地使用權(quán)都已經(jīng)與成員福利無(wú)關(guān),變成純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,都可以自由流轉(zhuǎn),用于各種建設(shè)。應(yīng)修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定,從而給城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一、合理配置以法律支持。

(三)完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度

在允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)之后,權(quán)利人如果將宅基地使用權(quán)單獨(dú)或連同房屋一起流轉(zhuǎn),則應(yīng)在農(nóng)民、集體和國(guó)家之間進(jìn)行合理的收益分配。

1.農(nóng)村集體和農(nóng)民之間的收益分配。

無(wú)論是集體成員以無(wú)償方式取得的宅基地使用權(quán),還是在將來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立以后以出讓方式有償取得的宅基地使用權(quán),宅基地都可以自由流轉(zhuǎn),只是取得方式不同,流轉(zhuǎn)的收益分配不同。以出讓方式取得的宅基地使用權(quán),農(nóng)民已經(jīng)按市場(chǎng)價(jià)格支付了土地使用費(fèi),當(dāng)然可以單獨(dú)或連同房屋一同流轉(zhuǎn),其收益歸農(nóng)民所有。以無(wú)償方式取得的宅基地使用權(quán),農(nóng)民以集體成員身份無(wú)償、無(wú)期限使用是合理的,但如果將其流轉(zhuǎn),農(nóng)村集體則可以憑借所有者身份分享一部分土地收益,以作為農(nóng)村集體整體的福利保障,維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定;房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn),其轉(zhuǎn)讓收益則歸農(nóng)民單獨(dú)享有。需要強(qiáng)調(diào)的是,農(nóng)村集體分享土地收益的具體方式和比例②比如,在對(duì)房屋和宅基地使用權(quán)價(jià)格分別進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上,農(nóng)民出租房屋的,集體收取一定比例的土地租金;農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的,集體收取一定比例的出讓金。,作為民事行為,應(yīng)該由集體討論決定,國(guó)家不宜干預(yù)過(guò)多,只要做好規(guī)范評(píng)估、管理好房地產(chǎn)市場(chǎng)等基礎(chǔ)工作就行了。

2.國(guó)家的收益。

國(guó)家作為管理者,其收益主要體現(xiàn)在稅收方面。應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)稅收體系,比如,集體直接出讓宅基地進(jìn)行房產(chǎn)等建設(shè)的,國(guó)家可以收取所得稅等;農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地有增值收益的,國(guó)家可以收取土地增值稅等。

(四)完善相關(guān)配套法律制度

在允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其規(guī)制,應(yīng)采取以下措施:

一是完善價(jià)格管理制度。建立集體建設(shè)用地估價(jià)技術(shù)規(guī)范,明確不同形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格的內(nèi)涵,公布基準(zhǔn)地價(jià)并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地市場(chǎng)的供需狀況及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,并按照不同用途、不同區(qū)域確定切實(shí)可行的保護(hù)價(jià)。

二是嚴(yán)格控制建設(shè)用地供給總量。以清理集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為基礎(chǔ),提高土地規(guī)劃編制的科學(xué)性、可操作性和銜接性,將集體建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量納入土地供應(yīng)總量控制中,“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)”,科學(xué)預(yù)測(cè)市場(chǎng)需求情況,合理確定建設(shè)用地年度供應(yīng)計(jì)劃 (包括新增國(guó)有建設(shè)用地,新增集體用地和盤(pán)活存量建設(shè)用地供給計(jì)劃),以避免農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)。

三是實(shí)施用地項(xiàng)目指標(biāo)控制。允許宅基地入市流轉(zhuǎn)將極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但同時(shí)應(yīng)該防止惡性入市現(xiàn)象的出現(xiàn),避免農(nóng)民集體在獲得國(guó)家政策許可后急于發(fā)展本集體的經(jīng)濟(jì)、片面追求經(jīng)濟(jì)效益而出現(xiàn)短視行為。要建立地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和分地區(qū)、分行業(yè)的項(xiàng)目控制體制。用地項(xiàng)目不但要符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,而且還必須符合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,對(duì)不符合規(guī)劃要求、影響群眾居住環(huán)境的項(xiàng)目一律不得安排用地。

四是完善征地制度。將土地征收征用嚴(yán)格控制在公共利益需要的范圍內(nèi)。非公益項(xiàng)目需要使用集體土地的,由用地方與集體和農(nóng)民按市場(chǎng)方式解決。在符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的前提下,集體建設(shè)用地 (包括宅基地)和國(guó)有土地一樣可以通過(guò)出讓、出租等方式用于各種建設(shè),而不需要再通過(guò)國(guó)家征地出讓環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)集體土地、國(guó)有土地的平等。

(五)具體的立法建議

(1)修改《物權(quán)法》第一百五十二條,增加收益的權(quán)能,修改為:宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

(2)修改《物權(quán)法》第一百五十三條,明確宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)的方式和可以自由流轉(zhuǎn),分為三款:

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法取得本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地。

設(shè)立宅基地使用權(quán),采取集體無(wú)償分配方式;在農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的地區(qū),經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上多數(shù)同意,也可以采取出讓等有償使用方式設(shè)立宅基地使用權(quán)。

國(guó)家保護(hù)宅基地使用權(quán)人依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

(3)修改《土地管理法》第六十二條第一款和第三款,完善宅基地的創(chuàng)設(shè)程序。

第一款修改為:農(nóng)村村民一戶只能申請(qǐng)一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

第三款修改為:農(nóng)村村民申請(qǐng)住宅用地程序如下:(1)由村民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng);(2)由村民委員會(huì)提請(qǐng)村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)討論;村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)做出設(shè)定宅基地使用權(quán)的表決要經(jīng)過(guò)三分之二以上多數(shù)通過(guò);(3)村民委員會(huì)根據(jù)村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)的決定與申請(qǐng)人簽訂宅基地使用權(quán)設(shè)定合同;(4)報(bào)縣級(jí)人民政府備案。其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

(4)刪除《土地管理法》第六十三條,解除對(duì)集體建設(shè)用地入市的管制。

(5)修改《土地管理法》第四十三條,使集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”,統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地,縮小征地的范圍,優(yōu)化資源配置,保護(hù)集體和農(nóng)民利益。修改為:單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地或者集體建設(shè)用地。

(6)修改《擔(dān)保法》第三十七條第二項(xiàng)的規(guī)定,解除對(duì)宅基地使用權(quán)抵押的限制。修改為:(二)耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),但本法第三十四條第(五)項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外。

(7)清理相關(guān)法律、法規(guī),剔除限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。

通過(guò)以上改革,宅基地使用權(quán)將成為可以自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有利于保護(hù)農(nóng)民利益和優(yōu)化土地資源配置,能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化的新形勢(shì)。

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責(zé)任編輯:李富民

D923.2

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1008-6951(2010)01-0131-05

2009-10-28

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地使用權(quán)現(xiàn)代化構(gòu)建——基于全國(guó)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀的研究”的階段性成果 (項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):09BFX028)

梁亞榮(1971— ),男,廣東高州人,海南大學(xué)法學(xué)院教授,博士后,主要從事經(jīng)濟(jì)法、土地法方向研究。