●胡偉

均衡視野下義務(wù)教育管理問題與改革*

●胡偉

良好的義務(wù)教育管理是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基點。只有切實保障所有適齡兒童享受最基本的義務(wù)教育，提供條件基本相同的教育機會，才能達(dá)到義務(wù)教育的全民性、平等性。本文以山東省為例，從均衡的視野下分析了義務(wù)教育管理目前存在的主要問題，并據(jù)此提出了具體的改革對策。

均衡；義務(wù)教育管理；體制

教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。對于義務(wù)教育管理而言，均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。但目前山東省在義務(wù)教育管理方面存在著諸多問題，本文基于均衡的視野，探討了山東省義務(wù)教育管理目前存在的問題。

一、義務(wù)教育管理存在的問題

現(xiàn)行的義務(wù)教育管理是在特定的歷史條件下形成的，在義務(wù)教育實施過程中發(fā)揮了積極的歷史作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，現(xiàn)行的義務(wù)教育管理已顯現(xiàn)出諸多弊端，愈來愈不適應(yīng)當(dāng)前的教育，制約甚至阻礙了教育的改革和發(fā)展。

(一)實施主體權(quán)責(zé)難調(diào)

2001年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確規(guī)定“要進(jìn)一步完善義務(wù)教育管理體制，實施在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主的體制?？h級人民政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任?！?004年2月10日教育部發(fā)布了《2003-2007年教育振興行動計劃》，提出要落實“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。[1]但是，自“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制實施以來，不僅沒有從根本上解決義務(wù)教育的城鄉(xiāng)分割問題，而且由于缺乏強有力的地方政府行為，一些地方政府，包括省、市級人民政府，對實施義務(wù)教育管理體制改革缺乏較強的認(rèn)同感、緊迫感、責(zé)任感和使命感，同時缺乏配套的相關(guān)政策法規(guī)，再加上不同的縣之間財力差別很大，因而不能有效地貫徹落實。

在山東省“以縣為主”管理體制落實過程中，某些部門責(zé)權(quán)難以協(xié)調(diào)。一些縣級以上政府未能制定和完善就學(xué)補助政策，從而使農(nóng)村學(xué)生、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和殘疾學(xué)生等接受義務(wù)教育的權(quán)利得不到保障。地方政府的思想不一致，認(rèn)識不到位，縣級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為會加重負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為是一種解脫；縣級教育行政部門的職能難以落實，校長和教師的管理職能有的歸屬在組織部門，有的在人事部門，這種多頭管理，管人和管事脫節(jié)的情況嚴(yán)重阻礙著義務(wù)教育的發(fā)展；政府責(zé)任不清，管理空檔，原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的學(xué)校由于體制的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能再管理，而縣沒有及時接管，造成管理上的空檔，使一些項目和工程無法繼續(xù)開展。[2]

(二)政策機制不健全

第一，從教育設(shè)施配置機制來看，在山東省，縣與縣之間經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平差距相當(dāng)大，即便在縣域范圍內(nèi)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展水平的巨大差異，各種政策長期向城鎮(zhèn)學(xué)校傾斜，致使城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校發(fā)展水平差異非常明顯，從而直接導(dǎo)致有的學(xué)校危房改造和布局調(diào)整統(tǒng)籌規(guī)劃不到位。“以縣為主”后，投入以縣為主，管理以縣為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的“等、靠、要”思想尤其突出?？h政府原先規(guī)定“學(xué)校危房改造、維修、建設(shè)等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”；現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再管理，有的把改造危房的責(zé)任推給學(xué)校，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對學(xué)校的投入逐年遞減。

第二，從教育經(jīng)費投入機制來看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費投入并不均衡。農(nóng)村的義務(wù)教育在很大程度上成了農(nóng)民自辦的教育，許多貧困的孩子被阻擋在學(xué)校的大門之外，由于家庭經(jīng)濟(jì)狀況不同造成了教育機會不公。隨著教育財政預(yù)算以縣為主政策的實施，這些強弱群體的差距制約了我國義務(wù)教育的均衡發(fā)展。由于許多地方的縣級財政獨立支撐教育，而大多數(shù)農(nóng)村縣(市)投向教育的資金十分有限，造成很多農(nóng)村學(xué)校難以繼續(xù)發(fā)展。即便同在農(nóng)村，城鎮(zhèn)中小學(xué)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)中小學(xué)以及重點與非重點學(xué)校之間的差距也很大。

第三，從教師保障機制來看，中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付力度不夠、縣財政資金不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有發(fā)展教育的積極性，這三種因素共同加劇了農(nóng)村教育的貧困局面，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村教育的發(fā)展。由于農(nóng)村教師力量短缺，學(xué)校為了完成教學(xué)計劃，只能加重每個教師的工作量。教師工作量繁重，但待遇與城市教師卻有較大區(qū)別，不僅沒有各項補貼和補助，甚至有的連基本工資都會拖欠。這種狀況嚴(yán)重影響了農(nóng)村教師的工作積極性，致使農(nóng)村中小學(xué)骨干教師大量流向城區(qū)或沿海發(fā)達(dá)城市。許多學(xué)校為了保證正常開課，不得不縮減開支，自費聘請代課教師。如此一來，一方面學(xué)校課程無法開全，教學(xué)質(zhì)量無法提高，另一方面又加劇了學(xué)校經(jīng)費負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)行中小學(xué)教師編制管理來看，編制核定權(quán)限集中于省編制管理部門，核編周期太長，市縣不能根據(jù)情況變化及時調(diào)整。山東省自2002年核編以來，至今已達(dá)六年未核編，這種狀況與教育事業(yè)發(fā)展需要不相適應(yīng)。

第四，從義務(wù)教育評價制度來看，教育評價主體過于單一。目前我國縣域教育評價主要是教育行政機構(gòu)的督學(xué)與政府機構(gòu)的督政相結(jié)合的督導(dǎo)評價，教育評價主體由督學(xué)和政府官員組成。各個主體有各自不同的利益，評價者基本不考慮教育和社會的發(fā)展，從而使評價缺少科學(xué)性。另一方面，教育評價過于功利，把獎懲作為教育評價的主要目的。目前的評價制度將優(yōu)越的教育資源只分配給評價成績高的學(xué)校，從而使好的學(xué)校越來越好，差的學(xué)校越來越差，最終導(dǎo)致義務(wù)教育非均衡發(fā)展。在教育評價過程中，評價規(guī)定不具體；評價方法不科學(xué)；評價過程表面化、隨意化、不切合實際，使教育評價反成為教育的負(fù)擔(dān)。評價只是走過場，做樣子，評價的反饋和改進(jìn)功能未能發(fā)揮作用。

二、義務(wù)教育管理的改革策略

“以縣為主”的管理體制的實質(zhì)是將大的區(qū)域類別分解到“縣”，根據(jù)各縣的具體情況，因地制宜，建立各縣各自不同的管理體制。但是，全國農(nóng)村教育工作會議出臺“以縣為主”政策主要是針對欠發(fā)教師工資問題而言的，由于一級政府一級財政，財權(quán)須對應(yīng)相關(guān)的事權(quán)，農(nóng)村教師工資上收到縣后引起的財權(quán)與事權(quán)的脫節(jié)現(xiàn)象，值得深思。建立符合我國城鄉(xiāng)不均衡實際的公平的公共財政理念勢在必行。[3]

(一)加強政府干預(yù)

美國為解決不利人群的義務(wù)教育，經(jīng)過了兩個多世紀(jì)的努力，在制訂一系列聯(lián)邦和州法律的基礎(chǔ)上，著重從資金補助、改善教學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量入手。從20世紀(jì)50年代開始，先后采取了“社會控制”、“教育機會均等”、“先行教育”、“補償教育”、加大對薄弱學(xué)校的投入等措施。80年代末，美國聯(lián)邦教育經(jīng)費中的相當(dāng)一部分用于“補償教育計劃”，其中40億美元用于獎勵先進(jìn)學(xué)校和加強薄弱學(xué)校的發(fā)展。[4]

借鑒國外的經(jīng)驗，政府應(yīng)該對那些由于歷史、地域、自然資源貧乏等原因造成的落后地區(qū)采取相應(yīng)的扶持和補助措施。政府在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)該給予扶持，為義務(wù)教育的發(fā)展和管理體制的變革提供先進(jìn)的思想、知識和技能，改變貧困地區(qū)教育觀念滯后、教育手段落后的困境。特別是用最新的教育科研成果指導(dǎo)農(nóng)村教育。政府應(yīng)利用政策導(dǎo)向讓農(nóng)村義務(wù)教育走向開放的空間，讓外界了解農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀，從而為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和改革獻(xiàn)言獻(xiàn)計。

(二)完善政府政策和機制

第一，落實農(nóng)村義務(wù)教育階段校舍維修改造長效機制

加強基本辦學(xué)條件，力爭所有學(xué)校具備校園、校舍、教學(xué)設(shè)備、圖書和體育活動設(shè)施，將農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與學(xué)校布局調(diào)整結(jié)合起來，使義務(wù)教育管理體制改革得以完善。校舍安全直接關(guān)系到廣大師生的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定，要集中精力做好校舍排查鑒定工作，每年定期對各級各類學(xué)校所有教學(xué)、生活用房及建筑物設(shè)施的安全狀況進(jìn)行排查鑒定，并按照抗震設(shè)防和有關(guān)防災(zāi)要求，形成鑒定報告；加大資金籌措和保障力度，將校舍改造所需資金列入年度預(yù)算，并設(shè)立校舍安全改造專項資金；加快改造加固工作進(jìn)度，與建設(shè)、規(guī)劃等部門的聯(lián)系，為存有安全隱患的校舍和其他建筑物制定加固改造整體規(guī)劃；強化工程督查機制，成立校舍安全工程督導(dǎo)檢查小組，建立工程進(jìn)度報告制度，定期通報各學(xué)校工程進(jìn)度情況。

加大學(xué)校布局調(diào)整力度。按照統(tǒng)籌配置教育資源、相對集中、合理布局、規(guī)模適中的原則，制定農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整方案，對城鄉(xiāng)小學(xué)和初中的布局進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃。對一些辦學(xué)條件簡陋、規(guī)模小、質(zhì)量低和生源少的農(nóng)村中小學(xué)，要通過合理調(diào)整學(xué)校布局，予以撤銷或與其他學(xué)校合并。提高農(nóng)村初中的擴建標(biāo)準(zhǔn)，縮減初中數(shù)量，擴大初中規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)村初中生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地或城區(qū)就讀。為解決因布局調(diào)整帶來的學(xué)生上學(xué)交通問題，可以實施學(xué)生班車工程。通過學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，對農(nóng)村的薄弱學(xué)校進(jìn)行合并，優(yōu)化教育資源。在城市地區(qū)，對薄弱學(xué)校進(jìn)行綜合分析，加強與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的合作，最大限度地擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射作用。在農(nóng)村，要充分利用現(xiàn)有的教育資源，根據(jù)自身的實際情況制定整合方案。

第二，健全義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，加強義務(wù)教育經(jīng)費管理

從總體上看，影響農(nóng)村義務(wù)教育全面發(fā)展的制約因素是投入機制不健全，投入不足，經(jīng)費困難。因此要不斷加大投入力度，切實完善教育經(jīng)費保障機制。要建立和完善中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，根據(jù)教育事業(yè)的發(fā)展需要，不斷增加預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出，提高生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，改善辦學(xué)條件。山東省農(nóng)村學(xué)生人均公用經(jīng)費基本標(biāo)準(zhǔn)，2007年小學(xué)240元、初中340元，2008年提高到小學(xué)295元、初中445元。農(nóng)村學(xué)生人均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)還有待于提高，以此來縮小城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的差距。要切實加強教育經(jīng)費管理。牢固樹立勤儉辦教育的理念，建立科學(xué)、規(guī)范的教育經(jīng)費管理制度，建立激勵和約束機制，完善公共教育經(jīng)費績效評價制度，進(jìn)一步規(guī)范改進(jìn)學(xué)校的財務(wù)管理，嚴(yán)禁挪用、截留、擠占和平調(diào)教育經(jīng)費。

第三，規(guī)范義務(wù)教育教師相關(guān)機制，加強義務(wù)教育教師管理

從學(xué)校層面看，繼續(xù)加強校長負(fù)責(zé)制。盡管義務(wù)教育的權(quán)責(zé)不斷下移，但整體而言，地方和基層學(xué)校行政部門對學(xué)校的科層化和集權(quán)化管理沒有得到根本改變，校長負(fù)責(zé)制并未使學(xué)校從根本上擺脫外控的管理模式。[5]有學(xué)者曾說：“我國長期中央集權(quán)教育行政體制和計劃經(jīng)濟(jì)模式形成了學(xué)校和政府之間的‘婆媳關(guān)系’，學(xué)校只是被動接受教育行政部門的指揮，不能依法自主辦學(xué)”。[6]因此，加強校長負(fù)責(zé)制、給予校長自主辦學(xué)的權(quán)利勢在必行。

從教師層面看，建立、完善學(xué)校教師工資保障機制，確保教師依法按時足額獲取工資，并享受國家和當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的社會保險和福利待遇。教師工資及按照規(guī)定發(fā)放的各種津貼、補貼，應(yīng)當(dāng)全額納入財政預(yù)算，優(yōu)先予以保證，并根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，以保證教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。另一方面，研究調(diào)整現(xiàn)行中小學(xué)教師編制，采取師生比和班級數(shù)相結(jié)合的辦法配備教師編制，向農(nóng)村學(xué)校特別是村小傾斜，適當(dāng)考慮增加教學(xué)輔助人員、寄宿制學(xué)校生活教師的編制。改進(jìn)教職工編制管理辦法，把核定編制周期縮短為兩年，適當(dāng)下放中小學(xué)編制管理權(quán)限，采取省級政府總量控制、市級政府根據(jù)需要動態(tài)調(diào)整的方法，根據(jù)需要對教師編制及時進(jìn)行調(diào)整。

第四，改革義務(wù)教育評價制度，加強義務(wù)教育評價管理

形成主體多元化的教育評價體系。義務(wù)教育評價的主體包括教育機構(gòu)、政府機構(gòu)、學(xué)校、評價中介機構(gòu)、社會公眾與家長。明確各級評價主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，確保教育評價制度的有效推廣和落實。六種評價主體融合在一起，互相制衡各自利益，發(fā)揮各自優(yōu)勢和作用。在評價的過程中，不同的評價類型使用不同的評價周期，評價過程不能過于復(fù)雜，評價次數(shù)不能過于頻繁。不同的評價需要不同的程序，但程序大框必須完整，應(yīng)急評價時，需從制定評價計劃、方案開始。同時，教育評價應(yīng)采用內(nèi)部評價與外部評價結(jié)合法、定量評價與定性評價結(jié)合法、增值評價法。

尤其是在改革評價考試和招生制度方面，全面推行中小學(xué)日常教學(xué)無分?jǐn)?shù)評價、不進(jìn)行考試排名、改革高中招生制度，通過指標(biāo)生的形式逐步將大部分普通高中招生指標(biāo)分配到初中學(xué)校。

[1]柳海民，楊英秀．中國基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展年度報告：2005：義務(wù)教育均衡發(fā)展研究[M]．長春：東北師范大學(xué)出版社，2006．8.

[2]陳桂生.“學(xué)校管理體制問題”引論[J]．華東師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)，2003，(1).

[3]袁桂林．農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制現(xiàn)狀及多元化發(fā)展模式初探[J]．東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004，(1)：115-122.

[4]葉玉華，教育均衡化的國際比較與政策研究[J]．教育研究，2003, (11).

[5]朱選朝．剖析“以縣為主”推進(jìn)中的問題[N]．中國教育報，2003-02-21.

[6]馮大鳴．試論校長負(fù)責(zé)制的重構(gòu)與再造[J]．教育理論與實踐，2003,(1).

(責(zé)任編輯：陳培瑞）

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胡偉/山東師范大學(xué)教育學(xué)院

*本文系山東省哲學(xué)社會科學(xué)重點研究課題“山東省義務(wù)教育管理體制改革與創(chuàng)新研究”研究成果之一，項目編號：07JDB037。