孫晴劉寧

（通化市財(cái)政局，吉林 134100）

省以下經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分析

孫晴劉寧

（通化市財(cái)政局，吉林 134100）

國家的政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開是市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇。自我國成立國資委后，較好地履行了出資人的職責(zé)。鑒于省以下（不含省，下同）經(jīng)營性國有資產(chǎn)相對較少，管理機(jī)構(gòu)沒有全面成立，實(shí)際工作中還存在諸多問題，本文從國資委設(shè)立的必要性出發(fā)，對其獨(dú)立性及監(jiān)督和管理模式進(jìn)行分析，以完善省以下經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

經(jīng)營性國有資產(chǎn) 機(jī)構(gòu)設(shè)置 獨(dú)立性 監(jiān)督管理

十六大之后，我國在國家級和省級分別成立了國有資產(chǎn)專門管理機(jī)構(gòu)——國資委，具體履行出資人職責(zé)，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“人、財(cái)、事”合一的管理模式，解決了“所有者缺位”、“出資人虛置”和“多頭管理”的問題。由于省以下（不含省，下同）經(jīng)營性國有資產(chǎn)相對較少，管理機(jī)構(gòu)沒有全面成立，在實(shí)際工作中存在職能、機(jī)構(gòu)不對等問題?，F(xiàn)結(jié)合省以下國有資產(chǎn)經(jīng)營情況對機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能確立及其監(jiān)管加以分析。

一、省以下國資委機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要性分析

政企分開、政資公開是市場經(jīng)濟(jì)國家管理經(jīng)營性國有資產(chǎn)的基本原則和方式，有利于發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的作用，防止政府用公權(quán)影響市場的公平競爭和秩序。國有企業(yè)經(jīng)過幾輪體制改革，特別是省以下國有企業(yè)所剩不多，但從各方面考慮，省以下成立國資委有其必要性。

1.出資人虛置和多頭管理，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任難以落實(shí)?，F(xiàn)行體制是在政府領(lǐng)導(dǎo)下的多個(gè)部門行使出資人職能，即：發(fā)改委管項(xiàng)目、行業(yè)主管局管人事和生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)政部門管資產(chǎn)、勞動部門管勞資、一些大企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者任免由組織部門管理。這些部門各管一塊，“五龍治水”，沒有一個(gè)部門對國有資產(chǎn)全面負(fù)責(zé)。經(jīng)營性資產(chǎn)管理的核心是講效益、求保值增值，各部門都是“婆婆”，好事?lián)?，壞事躲，沒有真正的“老板”，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任難以落實(shí)。

2.經(jīng)營性國有資產(chǎn)減少為國資委成立提供了基礎(chǔ)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國有經(jīng)濟(jì)就是全國經(jīng)濟(jì)，不可能由一個(gè)部門管理全國的國有資產(chǎn)，政企不分是當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)選擇。隨著國有經(jīng)濟(jì)的大踏步退出競爭領(lǐng)域，為政企分開、由一個(gè)部門集中管理經(jīng)營性國有資產(chǎn)、履行出資人職能提供了可能。特別是省以下的國有資產(chǎn)相對較少，行業(yè)較單一，集中管理效率會更高。

3.省以下經(jīng)營性國有資產(chǎn)雖少，但仍然存在。如省以下公用企業(yè)（自來水、公汽、煤氣、供熱、污水處理等）由于市場容量小，不適于市場化經(jīng)營，并且事實(shí)也證明，這些公司還是國有獨(dú)資經(jīng)營為宜，所以經(jīng)營性國有資產(chǎn)還會存在。此外，還有政府投融資公司、特業(yè)公司（保安、監(jiān)企）等的存在。

4.相關(guān)法律要求。《公司法》規(guī)定，“國有獨(dú)資公司是指國家單獨(dú)出資、由國務(wù)院或者地方人民政府委托本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。”、“國有獨(dú)資公司章程由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定，或者由董事會制訂報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?！薄ⅰ皣歇?dú)資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)?！边@些規(guī)定都要求要有一個(gè)機(jī)構(gòu)來行使國有資產(chǎn)出資人職能，否則工商注冊、股東會議決議、組建董事會、派駐監(jiān)事等事項(xiàng)都無法操作。此外，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《證券法》等也對國有資產(chǎn)出資人提出了諸多明確的要求，這些規(guī)定都需要一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。

二、省以下國資委機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性分析

從政企分開、政資分開的角度考慮，國資委應(yīng)該獨(dú)立于行政管理部門之外，只行使出資人職能，不參與政府公共管理。

省以下經(jīng)營性國有資產(chǎn)已逐步退出競爭性領(lǐng)域，主要投資到民間資本不愿或不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，如政府投融資公司、公用事業(yè)、水利投資、職業(yè)教育等。并且隨著市場化的深化，民間投資范圍將會越來越大?？傮w上看，今后經(jīng)營性國有資產(chǎn)總量會增加，但數(shù)量會減少，所以省以下可以不設(shè)立獨(dú)立的國資委。

鑒于各行業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)社會經(jīng)濟(jì)管理的相關(guān)領(lǐng)域，如直接管理國有企業(yè)，將對私營經(jīng)濟(jì)有不公之嫌，不利于公平競爭。因此，從資本運(yùn)作和提高行政效益考慮，國資委與財(cái)政部門合署辦公更為合理可行。

首先，作為綜合部門，財(cái)政部門一直負(fù)責(zé)政府的資金和資產(chǎn)，包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)。負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易和保值增值。從資產(chǎn)具體管理者和保值增值的角度考慮，國資委與財(cái)政部門合署辦公應(yīng)為首選。

其次，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的組成結(jié)構(gòu)也決定由財(cái)政管理更為合適。省以下經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要包括四大類：一是政府融資平臺，這是以財(cái)政信用為擔(dān)保的政府貸款公司。二是公用企業(yè)，這部分企業(yè)是強(qiáng)調(diào)公眾利益，保本經(jīng)營或虧損經(jīng)營的需要財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)。三是基本停業(yè)或是靠出租國有資產(chǎn)維持經(jīng)營的企業(yè)，這部分企業(yè)需要財(cái)政出資最終解決人員和債務(wù)。四是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高，需要行業(yè)主管部門的大力支持（公安、勞改勞教系統(tǒng)、擔(dān)保行業(yè)）。前三類企業(yè)需要財(cái)政部門的支持，第四類企業(yè)由財(cái)政部門組織協(xié)調(diào)起來會簡單一些。

第三，法律規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算由財(cái)政部門編制。其他各部門都只能是局部或低層次的編制，也無法與公共預(yù)算、社會保障預(yù)算、基金預(yù)算相結(jié)合。

三、國資委的監(jiān)督和管理模式分析

1.國資委的監(jiān)管模式?？紤]財(cái)政部門是行政管理部門，而國有資產(chǎn)出資人又有特殊的身份要求，應(yīng)采取三級管理模式，即：國資委（財(cái)政部門、行政機(jī)關(guān)）——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司（政府特殊企業(yè)）——國有出資企業(yè)。三級管理模式有利于將制度層面的監(jiān)督、出資人的所有權(quán)管理、出資企業(yè)具體經(jīng)營分開，實(shí)現(xiàn)宏觀管理和微觀經(jīng)營的結(jié)合。一是獨(dú)立的國資委是政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，可以既是管理者，也可以是出資人。而財(cái)政部門是行政機(jī)關(guān)，不能具體操作出資手續(xù)。所以有限授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為出資人更加合適，歸避了行政部門出資的問題。二是國資委從政策層面進(jìn)行監(jiān)督管理；資產(chǎn)經(jīng)營公司從出資人角度進(jìn)行公司集團(tuán)式監(jiān)督管理；國有出資企業(yè)負(fù)責(zé)具體經(jīng)營，以保值增值為目標(biāo)實(shí)施經(jīng)營。

2.國有資產(chǎn)的管理模式。一是經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn)的統(tǒng)一管理。非經(jīng)營性資產(chǎn)不直接參與經(jīng)營，但其存量資產(chǎn)可以以抵押等方式吸收經(jīng)營資金，并且許多行政事業(yè)單位也有經(jīng)營性資產(chǎn)（房屋、設(shè)備出租等），所以在省以下資產(chǎn)總量不大的情況，將經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一管理更有利于發(fā)揮資產(chǎn)的最大使用效益。在具體操作中，可以將非經(jīng)營性資產(chǎn)的資本化單獨(dú)管理，不能影響政府公共運(yùn)轉(zhuǎn)。二是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類管理。國外無“事業(yè)單位”這一概念。我國事業(yè)單位相當(dāng)于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共部門”。我國的事業(yè)單位按照性質(zhì)分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種。其中全額撥款單位的職能近于行政職能，應(yīng)該按照非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。而差額撥款和自收自支單位有收入來源，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府定價(jià)，如收不抵支由財(cái)政補(bǔ)助，是一種壟斷性的單位，其本質(zhì)上與公用企業(yè)一樣，所以應(yīng)該納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。

【責(zé)任編輯 錢蓮琳】

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1672-9544（2010）11-0074-02