劉繼同

（北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系，北京 100191）

中國公共財政制度建設(shè)與創(chuàng)設(shè)“國家預(yù)算管理局”的戰(zhàn)略構(gòu)想*

劉繼同

（北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系，北京 100191）

2001年，黨的十五屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，首次正式提出逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財政制度框架的戰(zhàn)略目標(biāo)。公共財政制度框架建設(shè)的前提是預(yù)算管理體制改革，關(guān)鍵是預(yù)算權(quán)力調(diào)整，核心是硬化預(yù)算約束，實質(zhì)是政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是為構(gòu)建和諧社會奠定公共財政制度基礎(chǔ)。本文簡要論述公共財政制度框架建設(shè)與國家預(yù)算戰(zhàn)略管理議題，說明預(yù)算管理在公共財政制度框架建設(shè)中的戰(zhàn)略地位與核心作用，分析預(yù)算管理體制改革中現(xiàn)存的主要問題，首次提出創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，闡明創(chuàng)建國家預(yù)算管理局的基本理由，初步界定國家預(yù)算管理局組織結(jié)構(gòu)、主要職能與扮演角色，為構(gòu)建中國特色公共財政制度框架奠定組織基礎(chǔ)。

公共財政 預(yù)算改革 國家預(yù)算管理局

一、公共財政制度框架建設(shè)與國家預(yù)算戰(zhàn)略管理議題

改革開放30年來，中國社會處于全面、深刻的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程之中，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政、“稅收國家”正在向現(xiàn)代公共服務(wù)型財政、“預(yù)算國家”結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，中國政府財稅的宏觀調(diào)控由以行政手段為主的直接方式向以經(jīng)濟(jì)手段為主的間接方式轉(zhuǎn)變。政府財稅體制改革、財政體制結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、宏觀調(diào)控能力提高和應(yīng)對國際金融危機(jī)實踐說明：財稅調(diào)控必須依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化相機(jī)抉擇；財政調(diào)控必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場機(jī)制基礎(chǔ)作用，注重體制改革與制度創(chuàng)新；財政政策必須加強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，以取得政策工具組合系統(tǒng)效應(yīng)；財政調(diào)控始終要堅持把促進(jìn)發(fā)展作為首要目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。毫無疑問，中國財稅體制改革發(fā)展歷史經(jīng)驗有助于應(yīng)對國際金融危機(jī)和實施有效宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，對現(xiàn)代公共財政理論創(chuàng)新與發(fā)展、中國財稅政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整、世界繁榮和平與發(fā)展穩(wěn)定、改革國際金融貨幣體系以及重構(gòu)國際經(jīng)濟(jì)新秩序與構(gòu)建和諧世界都具有特別重要意義。

依法治國和現(xiàn)代法制國家的關(guān)鍵是預(yù)算管理法制化，公共服務(wù)型政府的基礎(chǔ)是公共預(yù)算體制，財政體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型核心是預(yù)算管理體制改革，預(yù)算管理是財政宏觀控制主要政策工具。改革開放以來，中國政府采取依法治國方略，全面建設(shè)現(xiàn)代法制化國家，推進(jìn)政治體制改革。政治體制改革的核心是公民權(quán)利義務(wù)和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整核心是政府對社會資源分配制度，政府預(yù)算是現(xiàn)代國家分配社會資源和政府實施宏觀社會治理主要手段。因此，依法治國和民主法制建設(shè)的核心是政府預(yù)算體制法制化建設(shè)，體現(xiàn)國家和人民的利益。世界各國歷史經(jīng)驗證明，現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的財政制度基礎(chǔ)和民主政治前提是公共預(yù)算。目前中國財政體制正處于由領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算、財政預(yù)算向政府預(yù)算、公共預(yù)算結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過程之中，如何建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制成為公共服務(wù)型政府與構(gòu)建和諧社會財政制度的前提和制度保障。改革開放30年來，財政體制改革發(fā)展成就與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢有目共睹，由國家財政、政府財政和社會公共福利財政三部分組成的公共財政制度框架清晰可見，預(yù)算改革成為貫穿公共財政制度框架建設(shè)的靈魂和主線，在財政收入和中央地方分稅制改革成功背景下尤為突出。更為重要的是，在現(xiàn)代財政制度框架中，預(yù)算是財政部門的主要結(jié)構(gòu)與核心職能，是財政政策靈魂和主題，尤其是涵蓋國家財政發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、財政收入、財政預(yù)算、財政支出、財政績效和財政監(jiān)督審計的“大預(yù)算”理念，是衡量現(xiàn)代公共財政制度框架與公共服務(wù)型政府成熟度的最佳指標(biāo)。

二、預(yù)算管理體制改革難點(diǎn)與創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”

1998年河北省財政廳推行部門預(yù)算改革，掀起“預(yù)算革命”和拉開預(yù)算體制改革的序幕，以分稅制改革、部門預(yù)算改革、預(yù)算外資金和政府性基金管理改革、以定額管理為核心的基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系、國庫集中收付改革、政府采購改革、政府收支分類改革等為主要內(nèi)容的財政體制和預(yù)算管理體制改革取得世人矚目的成績，財政預(yù)算轉(zhuǎn)為政府預(yù)算。與此同時，傳統(tǒng)財政體制、預(yù)算管理體制與構(gòu)建公共財政制度框架、公共服務(wù)型政府與和諧社會宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)之間的結(jié)構(gòu)性、體制性和機(jī)制性矛盾日益加劇，預(yù)算體制問題首當(dāng)其沖。首先，稅收法定主義和預(yù)算權(quán)力憲法主義缺乏充分明確的憲政基礎(chǔ)，財政法理基礎(chǔ)薄弱。其次，政府的預(yù)算權(quán)利、公共預(yù)算權(quán)力與民政政治制度之間缺乏直接、清晰、有力的聯(lián)系。第三，中央政府的預(yù)算權(quán)力分散在財政部、國家發(fā)改委、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等多個部門。第四，政府預(yù)算法定性、剛性和約束力不足，預(yù)算與決策相互分離的現(xiàn)象普遍，預(yù)算軟約束。第五，預(yù)算編制的框架范圍內(nèi)容、程序、流程、技術(shù)、分類、標(biāo)準(zhǔn)亟待充實、細(xì)化、完善。第六，預(yù)算編制戰(zhàn)略重點(diǎn)與公共支出結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理所占比重過大。第七，預(yù)算體制的公共性、透明度普遍偏低，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和民主理財能力較低。簡言之，財政部門和預(yù)算體制在國家宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展議程處于不適當(dāng)?shù)摹皣視嫛钡匚?，如何發(fā)揮國家財政的宏觀調(diào)控優(yōu)勢，提高預(yù)算管理地位與作用，成為財政體制改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

加快政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變速度，創(chuàng)建直接隸屬國務(wù)院和副部級“國家預(yù)算管理局”，是深化財政預(yù)算體制改革、構(gòu)建中國特色公共財政制度框架和公共服務(wù)型政府的戰(zhàn)略舉措。縱觀工業(yè)化國家財政體制，尤其是現(xiàn)代財政體制改革發(fā)展的普遍規(guī)律和中國社會國情民意，我們認(rèn)為創(chuàng)建中國特色“國家預(yù)算管理局”的國內(nèi)外宏觀環(huán)境和主客觀社會條件已經(jīng)成熟。“國家預(yù)算管理局”的基本職能和任務(wù)是統(tǒng)籌規(guī)劃，將分散的政府預(yù)算權(quán)力統(tǒng)一集中起來，基本目的是促進(jìn)預(yù)算管理模式由財政部的“財政預(yù)算”，真正轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院的“政府預(yù)算”。創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”的理由眾多，是中國公共財政制度框架建設(shè)的必由之路。首先，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”是解決預(yù)算管理體制現(xiàn)存結(jié)構(gòu)性與體制性問題的最佳方案。其次，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”符合世界各國現(xiàn)代財政體制演變發(fā)展的普遍規(guī)律和國際慣例。第三，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”有助于財政體制改革戰(zhàn)略重點(diǎn)由“財政收入”轉(zhuǎn)為“預(yù)算管理”。第四，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”能適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)型國家”向“稅收預(yù)算國家”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第五，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”可以從預(yù)算編制和預(yù)算角度實施預(yù)算編制的“完整性原則”。很難想象缺乏完整性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性的預(yù)算編制會有相應(yīng)的權(quán)威性與約束力。第六，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”能加強(qiáng)財政的宏觀調(diào)控能力，構(gòu)建中國特色公共財政制度框架與公共服務(wù)型政府，顯著提高財政部門的預(yù)算主體地位，徹底改變目前“財政為主的分散化預(yù)算管理體制”，將財政部以外的專項預(yù)算職能和部門預(yù)算權(quán)力全部上收，提高財政部門在國家社會發(fā)展議程中宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略地位，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控與管理能力。第七，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”有助于推進(jìn)財政體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為實現(xiàn)各級政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”創(chuàng)造制度條件和奠定財政行政管理的組織基礎(chǔ)，使政府預(yù)算管理部門相對獨(dú)立于政府不同行政管理部門之間的爭論和利益沖突之外，提高財政管理尤其是政府預(yù)算編制的獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和國家性特征，實行預(yù)算權(quán)力的集中管理，建立統(tǒng)一、權(quán)威、集中、完整的政府預(yù)算框架，改變預(yù)算資金“切塊分配”和“財政主導(dǎo)，多家參與”的預(yù)算模式為真正、宏觀、統(tǒng)一、權(quán)威的“政府預(yù)算分配”模式，將預(yù)算與支出分離開來。第八，創(chuàng)建“國家預(yù)算管理局”符合政府職能轉(zhuǎn)變和國務(wù)院“大部制”機(jī)構(gòu)改革思路與方向。創(chuàng)建由財政部代管的“國家預(yù)算管理局”是政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府執(zhí)政治理能力，構(gòu)建中國特色的公共財政制度、公共服務(wù)型政府與和諧社會，創(chuàng)造幸福美好生活的組織基礎(chǔ)。

三、國家預(yù)算管理局的組織結(jié)構(gòu)、主要職責(zé)與戰(zhàn)略地位

國家預(yù)算管理局內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則是全面、系統(tǒng)、綜合、動態(tài)和全過程管理國家與政府所有預(yù)算活動，使之成為國家與政府預(yù)算的權(quán)威性行政管理機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。全面性是指中央政府層面上所有的國家預(yù)算與政府預(yù)算規(guī)劃都統(tǒng)一由國家預(yù)算管理局管理；系統(tǒng)性是指從整體效益角度出發(fā)，克服發(fā)展規(guī)劃與政府預(yù)算、政府預(yù)算與支出管理分隔狀態(tài)，將預(yù)算活動作為一個獨(dú)立、完整、統(tǒng)一的社會系統(tǒng)工程來考慮，避免人為地分隔預(yù)算活動。綜合性涵義有二：一是指預(yù)算活動預(yù)測、預(yù)算、支出、監(jiān)管、決算、評估的橫向綜合性質(zhì)，二是指預(yù)算活動涉及法律、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗等縱向綜合性質(zhì)。動態(tài)性是指預(yù)算編制過程是不斷調(diào)整、不斷發(fā)展、不斷改進(jìn)、不斷深入和不斷完善的過程。全過程管理是指從公共財政過程角度，對大預(yù)算編制和不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)予以全程性監(jiān)管。具體來說，國家預(yù)算管理局行政級別應(yīng)為“副部級”單位，直接隸屬國務(wù)院，由財政部代管，組織結(jié)構(gòu)主要應(yīng)由辦公廳、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃司、國民經(jīng)濟(jì)核算與財稅收入預(yù)測司、政府預(yù)算編制與管理司、公共支出管理與監(jiān)管評估司、綜合協(xié)調(diào)與政府間財政關(guān)系司六個部門組成，全面、系統(tǒng)、綜合、過程性管理國家預(yù)算活動與公共財政的收支平衡過程。

國家預(yù)算管理局主要職責(zé)與基本任務(wù)，涵蓋國家政府預(yù)算與公共財政管理全過程，包括以下十個方面：一是主管國家預(yù)算的法律法規(guī)體系建設(shè)與框架設(shè)計，尤其是國家預(yù)算制度建設(shè)的總體規(guī)劃；二是國家宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析與中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這是國家預(yù)算的制度前提和規(guī)劃基礎(chǔ)；三是國家財稅收入總體狀況、整體水平、收入渠道、收入結(jié)構(gòu)、收入規(guī)模和收入規(guī)劃核算；四是國家預(yù)算編制程序與過程、預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算編制時間與周期、預(yù)算編制技術(shù)與模型；五是國家預(yù)算編制草案的法律授權(quán)和審批環(huán)節(jié)、預(yù)算實施和執(zhí)行情況，尤其是預(yù)算計劃調(diào)整；六是監(jiān)測、監(jiān)督國家預(yù)算計劃的實施和整個支出過程，重點(diǎn)是不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和結(jié)算體系；七是全面、系統(tǒng)、動態(tài)監(jiān)測，尤其是科學(xué)評估財政預(yù)算支出效果與績效，實施新型績效預(yù)算；八是全面協(xié)調(diào)全球財政與國家財政、中央政府與地方政府，政府不同職能部門之間財政關(guān)系；九是全面負(fù)責(zé)國家預(yù)算體制改革發(fā)展，尤其是預(yù)算師專業(yè)隊伍建設(shè)與預(yù)算組織的自身建設(shè)；十是國家預(yù)算法律、行政、宏觀、組織、技術(shù)、人員、信息和財政統(tǒng)計指標(biāo)體系的行政管理。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些主要職責(zé)是“概括性”的，每類主要職責(zé)可以細(xì)化為更明確具體的任務(wù)，而且，這些主要職責(zé)的界定角度基本反映全面、系統(tǒng)、綜合、動態(tài)和全過程管理的原則精神。同時，國家預(yù)算管理局的主要職責(zé)范圍、內(nèi)容、任務(wù)與戰(zhàn)略重點(diǎn)不是固定不變的，而是隨著政治體制改革、民主政治發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綜合國力提高而不斷發(fā)展變化。

國家預(yù)算在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的核心與戰(zhàn)略地位，決定國家預(yù)算管理局的核心與戰(zhàn)略地位。改革開放三十年來，伴隨財稅體制改革的不斷深入，國家預(yù)算的核心與戰(zhàn)略地位日益凸現(xiàn)。財政預(yù)算是國家政治意愿、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策導(dǎo)向和社會再分配戰(zhàn)略的核心，反映國家政治承諾、政治目標(biāo)和治國安民理念，是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與公民權(quán)利最佳結(jié)合點(diǎn)；是聯(lián)結(jié)貨幣與經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入再分配、創(chuàng)造財富與分配制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實質(zhì)是如何協(xié)調(diào)國家與市場之間，國家、市場與市民社會之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系；是公共財政、社會公共福利財政、社會福利財政制度的核心與主體，是政府承擔(dān)社會責(zé)任，提供公共服務(wù)、社會服務(wù)、社會福利服務(wù)與構(gòu)建和諧社會的財政基礎(chǔ)。同時，財政預(yù)算不僅僅是國家的收支計劃，其帶來的公共政策與社會政策影響廣泛深遠(yuǎn)，公共預(yù)算、政府預(yù)算與公民參與預(yù)算編制所帶來的政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化后果是難以估量的。公民參與、公共財政、預(yù)算編制和預(yù)算透明度成為促進(jìn)民主政治發(fā)展的最佳領(lǐng)域與觀察視角，2009年10月廣州市財政局在全國率先公開所有市級部門預(yù)算，具有劃時代的歷史意義。

四、簡要結(jié)論

中國財稅體制改革與公共財政制度框架建設(shè)不斷深入，轉(zhuǎn)型財政學(xué)與財政轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢明顯，財政預(yù)算、政府預(yù)算和公共預(yù)算權(quán)力的集中化與預(yù)算主體的單一化處于核心地位。中國財政體制改革三十年歷史經(jīng)驗說明，在財稅體制改革和基本建立現(xiàn)代稅收制度框架后，國家預(yù)算管理體制改革成為中國公共財政制度框架建設(shè)的核心與戰(zhàn)略重點(diǎn)，處于關(guān)鍵地位。目前，國家預(yù)算體制的最大問題是預(yù)算權(quán)力的分散化和預(yù)算主體的多元化，這導(dǎo)致國家發(fā)展規(guī)劃與國家預(yù)算，財政收入水平與國家預(yù)算資金規(guī)模，國家預(yù)算編制與國家預(yù)算計劃實施執(zhí)行，國家預(yù)算實施執(zhí)行與監(jiān)督評估審計制度之間人為分隔，極大降低國家預(yù)算權(quán)威性與約束力，進(jìn)而導(dǎo)致財政部門在國家發(fā)展中本應(yīng)承擔(dān)的宏觀、戰(zhàn)略和領(lǐng)導(dǎo)地位受到嚴(yán)重沖擊和削弱。這種條塊分隔的狀況深刻反映了中國政府機(jī)構(gòu)職能部門的分散和條塊分割等結(jié)構(gòu)性問題，暴露出應(yīng)集中的權(quán)力沒有適當(dāng)集中、應(yīng)分散下放的權(quán)力沒有適當(dāng)分散下放的行政管理性弊端。有鑒于此，建議創(chuàng)設(shè)國家預(yù)算管理局的基本原則是預(yù)算權(quán)力集中化和預(yù)算主體單一化，目的是通過國家預(yù)算管理局的設(shè)置，實現(xiàn)財稅體制“一體化”，以確保政府預(yù)算的戰(zhàn)略地位。最終提高財政部門在國家發(fā)展中宏觀調(diào)控能力，顯著提升財政部門主導(dǎo)和戰(zhàn)略地位。在某種意義上，國家預(yù)算權(quán)力集中化與預(yù)算主體的單一化狀況反映公共財政制度建設(shè)狀況，反映政府職能與社會管理方式轉(zhuǎn)變的程度，反映構(gòu)建福利化和諧社會的公共財政制度基礎(chǔ)。

〔1〕 謝旭人（主編）.中國財政改革三十年.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

〔2〕 王紹光，馬駿.走向“預(yù)算國家”：財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè).公共行政評論，2008.1.

〔3〕 金人慶.中國財政政策理論與實踐.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

〔4〕 劉繼同.中國公共財政的范圍類型與健康照顧服務(wù)均等化的挑戰(zhàn).學(xué)習(xí)與實踐，2008.5.

〔5〕 王加林（主編）.預(yù)算管理的革命：河北預(yù)算管理技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

〔6〕 財政部預(yù)算司（編著）.中央部門預(yù)算編制指南（2008）.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

〔7〕 （英）M.J.C.維爾，蘇力譯.憲政與分權(quán).生活、讀書.新知三聯(lián)書店，1997.

〔8〕（美）詹姆斯.M.布坎南著，穆懷朋譯.民主財政論.商務(wù)印書館，1999.

〔9〕（英）T.H.Marshall著，劉繼同譯.公民權(quán)與社會階級.國外社會學(xué)，2003.1.

〔10〕梁發(fā)市.財政預(yù)算是什么時候的國家秘密？北京：中國民航報，2009.10.30.

F812.3

A

1672-9544（2010）11-0054-04

*本文系劉繼同博士主持UNICEF與WHO課題《中國衛(wèi)生保健財政體制現(xiàn)狀與對策研究》終期性成果之一。

【責(zé)任編輯 張 季】