○劉愛生

對“高配”縣委書記的冷思考

○劉愛生

2005年廣東省提拔一批縣委書記為副廳級干部，開創(chuàng)全國先河。四川省、江蘇省也相繼以地級市副市長（副廳級）兼任縣委書記的形式來“高配”縣委書記。2009年湖南省一次性“高配”19位縣委書記，創(chuàng)了縣委書記“高配”的新紀錄，引起了廣泛的關注?？h委書記“高配”也逐步成為熱點話題。

筆者認為，在現(xiàn)行行政管理體制的框架內，“高配”縣委書記，這一打破政壇慣例和現(xiàn)行層級體系的新舉措恰如一把雙刃劍，它對促進縣域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展有許多積極作用，但是僅在縣委書記的行政級別上做文章，也有可能帶來一系列消極的影響。因此，縣委書記“高配”應正確把握好四種關系，謹慎推進，趨利避害，不可貿然成風。

一、把握好擴權強縣與擴權強“人”的關系，重在給予縣級更多的自主權

“郡縣治，則天下治；郡縣安，則天下安”?？たh制是我國從春秋戰(zhàn)國以來最有效、最持久的政治體制改革成果。它以獨特方式，維系著民眾的平靜生活，維系著民族的政治安定。新中國成立以來，縣在中國政權格局中的重要地位并沒有很大的改變。但是從改革開放后，在“市管縣”的行政體制下縣的功能自覺或不自覺地被弱化，中央省市縣的關系呈現(xiàn)“矛盾下移，權力上收”、“責任下移，利益上收”的趨勢。縣級黨委政府在上級壓力、財政壓力、群眾壓力等多重壓力之下，難免會只顧眼前，不顧長遠；只顧經(jīng)濟增長，不顧社會與環(huán)境，從而激發(fā)各種社會矛盾。這既不利于縣域社會經(jīng)濟發(fā)展，也不能解決好中央想要解決的問題。為理順中央省市縣的關系，各地近年來推行了“省直管縣”等縣政改革試點，在改革試點中的一個重要措施就是實行縣委書記“高配”。勿庸置疑，“高配”后的縣委書記有了更大的話語權，可以無形中減少市級職能部門對縣政的管理和制約，給縣政帶來更大的發(fā)展空間。但是，如果不從體制上解決縣級政府政治權力來源的問題，而僅依靠“高配”縣委書記來賦予縣級政府更大的權力，這既會加劇“人治權威”的思想，也會造成現(xiàn)行行政管理層級的混亂。

“省直管縣”的縣政改革的目的是強縣擴權，賦予縣級政府以更多的自治權和自主權，提升縣級政府管理水平，在經(jīng)濟社會發(fā)展的條件下、在城市化進程中最大限度地發(fā)揮縣級政府的作用，承擔更多的經(jīng)濟社會發(fā)展責任。因而，改革中應該重點把握以下方面：深化改革，理順市縣兩級政府機構之間的關系；實行權責利對等，減少市級政府的行政審批權，強化縣級政權的資源配置權；轉變職能，為縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的行政體制機制，提高縣級政府管理效率和創(chuàng)新能力。

“省直管縣”改革應該是從行政管理、干部管理、財政體制及利益格局等方面對制約縣域發(fā)展的不利因素進行的綜合配套改革，要求整體推進，最終實現(xiàn)擴權強縣。縣委書記“高配”的擴權強“人”只是擴權強縣的一種措施，不能以擴權強“人”來替代擴權強縣。

二、把握好提拔少數(shù)與激勵多數(shù)的關系，重在促進縣級執(zhí)政團隊力量的發(fā)揮

縣委書記是縣級執(zhí)政團隊的“領頭人”，對縣級班子建設具有引領示范作用。中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在貫徹落實《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規(guī)定》座談會上的講話中指出，“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。按照權責利對等的原則，妥善解決好縣委書記待遇問題，也確有必要。但是，“眾人拾柴火焰高”，對縣委書記提拔的同時，也要重視對縣級執(zhí)政團隊其他成員的工作激勵，打造一支優(yōu)秀的縣級執(zhí)政團隊。否則，容易造成團隊成員與縣委書記待遇的落差，這不僅不利于縣委書記的工作開展，也不利于團隊整體力量的發(fā)揮，甚至會適得其反。

我國公務員職級管理是在職位分類的基礎上進行分級管理。公務員在同一職務上,根據(jù)所任職務及其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷，一般經(jīng)過5年就可以按照國家規(guī)定正常晉升級別。在公務員法規(guī)定的十二個職務和與之相對應的十五個級別中，司廳級副職對應六到八級，縣處正職對應七到十級。按照正常晉升，縣處正職如果干得好，資歷夠，在縣處級崗位職務上，其工資及其他待遇的級別可以達到司廳副職水平。正常晉升制度可以讓領導干部公平地享有崗位不變、職級晉升的機會，心無旁騖地做好本職工作，真正做到綜合素質高的人不吃虧、干事的人不吃虧、老實人不吃虧；還有利于形成橫向交流、上下互動、就地提拔的選人用人體制，讓更多的優(yōu)秀領導干部充實到縣委書記這個重要的崗位上來。

為加快特別優(yōu)秀的縣委書記的成長，也可以通過破格提拔，為上一級領導班子輸送人才?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定：“特別優(yōu)秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔?！?009年3月全國選拔培養(yǎng)干部工作會對破格提拔提出了選拔標準要更高、公示范圍要更廣、審核把關要更嚴的“三更”要求。對確實特別優(yōu)秀的縣委書記按照“三更”的要求進行考核提拔，而不是一律高配，這樣才能起到提拔一個、激勵一批的作用。根據(jù)發(fā)展趨勢，對一些經(jīng)濟社會發(fā)展水平高、人口規(guī)模較大的縣，也可以整體提升為副地級，縣委書記和縣長同時提升為副廳級，縣直機關一把手可以提升為副處級。這樣可以解決公務員隊伍的公平晉升的問題，激發(fā)公務員的工作積極性。

健全正常晉升為主、破格提拔為輔的人事任免制度，把握好提拔少數(shù)與激勵多數(shù)關系，真正在縣級執(zhí)政團隊中形成大家都有晉升機會，就看你是不是努力、有沒有本事的氛圍，引導干部把精力放在琢磨事而不是琢磨人上，才能減少內耗，形成合力。

三、把握好職級高配與工作激勵的關系，重在促進縣委書記作出實績

心理學研究表明，人長期在同一崗位從事同一個工作容易產(chǎn)生疲勞，甚至厭倦，因而需要通過一定的激勵手段來讓他產(chǎn)生滿足感，最大程度地實現(xiàn)個體需要的滿足與組織目標的一致化。

我國的官員層級呈金字塔形，越往上人就越少，晉升難度就越大。在現(xiàn)實中存在縣委書記責任大、升遷難、人難留的問題，根據(jù)中組部的一項調查顯示：縣委書記平均任期為兩年零七個月?？h委書記“高配”作為一種激勵手段，對解決縣委書記上升的瓶頸，把優(yōu)秀人才留在縣委書記崗位上的問題起到了很好的作用。但是，如果縣委書記職級高配“失范”，實行一律高配，恐怕就會失去激勵效果，反而引發(fā)新一輪“官本位”思想，導致領導干部級別待遇的攀比之風。

美國心理學和行為科學家斯金納提出的強化激勵理論認為，強化可分為正強化和負強化。如果我們只強調縣委書記“高配”這種正強化的激勵手段，而忽略對不勝任的縣委書記進行調離崗位、降級降職、引咎辭職等負強化激勵手段，就不利于形成能者上、庸者讓；干好是本職、干差是瀆職的觀念。德國心理學家勒溫的綜合型激勵模式強調，先有績效才能獲得滿足，獎勵是以績效為前提的。在縣委書記職級配備中要克服“有了滿足才有績效”的錯誤思想，樹立以績效為前提的觀念。把縣委書記的業(yè)績作為縣委書記職級是否“高配”的主要依據(jù)，引導縣委書記真正把精力集中到干事創(chuàng)業(yè)上，真心立足崗位為民服務，努力做出經(jīng)得起歷史、實踐和群眾檢驗的實績，給埋頭苦干、實績突出、群眾認可的縣委書記提供向上發(fā)展的平臺。

對縣委書記的健康成長來說，“職級高配”是“助推器”，“工作業(yè)績”才是“試金石”。如果試圖以“高配”為“誘餌”來激勵縣委書記努力工作，而不注重對他的業(yè)績的考核評價，那是一種本末倒置，會事與愿違。縣委書記“高配”要與其他激勵方式綜合運用，才能激勵縣委書記立足崗位“主動干、創(chuàng)新干、比著干”。

四、把握好權力高配與監(jiān)督制約的關系，重在促進縣委書記用好權

黨政“一把手”成腐敗高發(fā)人群，這似乎已是個不爭的事實。人民網(wǎng)2008年年底的一項調查顯示，在“您認為縣委書記哪一點做得不足”一問中，76%的人選擇“克己奉公，清正廉潔”。在“評價縣委書記是否稱職首先應看什么”一問中，85.5%的人選擇“是否嚴于律己，嚴懲腐敗”。這個調查至少說明縣委書記隊伍廉政建設方面存在一定程度上的隱患，必須足夠重視。

我國現(xiàn)實監(jiān)督力量的架構也是金字塔形，權力越大，受到的監(jiān)督反而越小。依據(jù)現(xiàn)行干部管理體制，副廳級均屬于“省管”干部。這一級別的干部無論是考核評價，還是出問題之后的調查處理，都由省里負責?？h委書記高配后，成為了“省管”干部，市級無權對他進行考核監(jiān)督。盡管中央規(guī)定縣委書記的選拔任用，應按程序報經(jīng)省級黨委常委會議審議，并把省級黨委巡視工作延伸到縣。但由于中國地域遼闊，有的省份所轄縣太多、有的縣離省城太遠，省里的監(jiān)督多為鞭長莫及，“山高皇帝遠”之下的縣委書記權力失控的風險也必將大大增加。西方人有句著名的“老話”：權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗?？h委書記“高配”后，比人大常委會主任、縣長、政協(xié)主席的行政級別高出半級，縣級架構中的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權會產(chǎn)生失衡，縣委書記擁有絕對的權力，更容易滋生縣委書記腐敗現(xiàn)象。

在現(xiàn)行的監(jiān)督體系下，縣委書記“高配”后，“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的問題將更加突出。如果監(jiān)督力量不能跟上，僅靠自律，就很容易導致權力腐敗、書記“獨裁”等，它甚至會產(chǎn)生阻礙縣域發(fā)展的問題。因而，縣委書記“高配”應當與反腐廉政體系建設配套推進，注重對縣委書記的權力監(jiān)督和制約，促進縣委書記秉公用權、廉潔從政。

（作者單位 中國井岡山干部學院）

（責任編輯 楚樸）