○向培年

改革信訪體制推進依法信訪

○向培年

2005年國務院《信訪條例》頒布實施，信訪制度作為一項具有中國特色的政治參與和權利救濟制度，對以人為本、以民為本和諧社會的建立及社會轉型變革起到了一定的積極作用，但隨著依法治國，建立社會主義法治國家的深入，由于這種以行政管理體制為主的機制存在諸多缺陷，已不適應時代發(fā)展的需要，這種制度應該得到改變。

一、現(xiàn)有信訪體制存在的不足

（一）“分級負責，歸口辦理”的信訪模式不適應時代發(fā)展要求

國務院頒布實施的《信訪條例》的初衷及本意是為了保持人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序?！胺旨壺撠?，歸口辦理”的問責方針體現(xiàn)的是行政管理和行政干預，在實際實施中已經(jīng)偏離了維護信訪秩序的方向，與依法治國、建立社會主義法治國家存在諸多沖突的地方。一是行政管理代替了依法治理。在《信訪條例》的規(guī)范下，現(xiàn)在的信訪體制、信訪管理是行政管理的一部分，《信訪條例》的實施主體是各級政府及行政部門，政府部門信訪管理的權利包羅萬象，即包括了行政權力又包括了執(zhí)法權力，促使行政權力無限膨大，助長以權代法、以權壓法的行為產(chǎn)生。二是“分級負責，歸口辦理”的信訪方針成為壓制基層的尚方寶劍。在“分級負責，歸口辦理”的信訪方針指導下，“分級負責”信訪問題分的是到基層來負責，“歸口辦理”歸口的是到基層來辦理，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任無限大，權力無限小，信訪問題一級壓一級，從中央壓到地方，它是造成群眾反復上訪、無休止纏訪的根源,助長信訪問題擴大化，復雜化，助使老百姓信訪不信法。

（二）信訪局成為信訪問題的批發(fā)中轉站

在現(xiàn)實信訪問題處理中，信訪局不是解決信訪問題局，而是信訪問題的中轉站、批發(fā)站。在信訪問題處理中，信訪局實際起到的是一個中轉站的作用。目前的信訪體制，信訪局（辦）的職責就是接待群眾來信來訪，解答有關政策法律問題，轉交信訪案件給有關領導和單位、部門來解決，是一個信訪“分流”的機關，還有一個“督促”的功能?？墒侨罕妼τ谛旁L機關的期盼與要求就是要解決問題，而信訪部門又不能解決，這就出現(xiàn)了領導干部接訪的問題，有的甚至就是要求一把手接訪，其他一律免談。

信訪問題從上壓到下，只有八個字的方針“人要回去，事要解決”，把矛盾糾紛推到下面，壓得基層喘不過氣來。一位鄉(xiāng)黨委書記在網(wǎng)上發(fā)帖子哀嘆：“纏訪戶，我拿什么來拯救你”，其苦衷難以言表。

（三）信訪考核機制助使“截訪”產(chǎn)生

現(xiàn)在，各地根據(jù)《信訪條例》的要求都將上訪案件多少或有無作為評先晉級的考核要件，列入地方官員的考量指標，并逐一進行行政問責。而到上級政府上訪后，往往又被以“誰主管誰負責”的理由要求下級政府千方百計去接回上訪者。大會小會經(jīng)常聽到的是強調如何控制上訪人數(shù)?，F(xiàn)在的信訪考核，只問結果，不究原因。也就是說，你這個地方信訪工作如何，只看你那兒到上面上訪的人數(shù)、批次，而不是充分考慮信訪背后的原因，是不是有道理，是不是工作有問題。在這種語境中，對基層一票否決，使基層無訴苦伸冤的地方，不得不采取勸訪，采取一些非常規(guī)手段“截訪”，迫于壓力基層政府有時委屈求全，甚至用錢買穩(wěn)定，用高價買平安，讓信訪人息訴罷訪，這是基層控制信訪，使信訪人息訴罷訪的無奈之舉。這樣法律已經(jīng)不可用了。

（四）無理及違法信訪得不到有力的打擊與處理

《信訪條例》對無理及違法信訪作出有效打擊處理規(guī)定不力，在基層信訪人無理纏訪、鬧訪問題十分突出，堵門、靜坐、耍賴等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，大鬧政府是家常便飯。如果對其個別信訪人的過激及違法行為進行了處罰，更是增加了上訪人上訪新的理由。如上訪人對非法同居引起的問題不能得到法律的保護就堅持上訪，上訪人得到甜頭，上訪就成了熱門專業(yè)，一些地方還出現(xiàn)了上訪專業(yè)戶、專業(yè)人，專門上訪或幫助他人上訪出主意，從而致使各地上訪案件不斷攀升，赴京上訪案件成倍增加。

二、體制缺陷帶來的負面影響

（一）信訪不信法

一方面，設立信訪局，是上訪成問題的根源。今年《市縣領導參閱》第十二期開辟的會議室欄目專門討論“設立信訪局，是上訪成問題的根源”問題，討論的觀點，一致認為設立信訪局，是上訪成問題的根源?！缎旁L條例》的頒布實施，各地都設立了信訪部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了信訪辦，縣信訪辦一夜之間升格為信訪局。有了這個常設機構，信訪大軍一路飆升，遇有問題理直氣壯去上訪，沒有問題也去纏訪。另一方面，信訪屬無本生意，打官司費時費錢往往結果還不一定理想，高昂的法律費用也使廣大農(nóng)民無緣享受低廉的法律服務。當大部分略有法律意識的群眾訴諸法律時，卻在昂貴的法律費用面前“望而卻步”，并且打官司周期長，費用高，還得經(jīng)過繁瑣的法律程序，即使官司打贏了，由于法律的強制執(zhí)行能力有限，往往得不到應有的賠償。層出不窮的“法律白條”，讓群眾心寒，使得群眾不相信能夠通過司法途徑解決問題。

在信訪部門嘗到甜頭的人，回來以后大唱“勝利”之歌，吹噓自己如何如何的有能耐，負面影響一大片，助使信訪大軍前仆后繼，直赴北京找“青天”。

哪怕地方政府“截訪”手段再強硬，也擋不住群眾越級上訪之路，不少信訪人吃準了政府要穩(wěn)定的“軟肋”,不論有理沒理,該不該上訪，一律都上訪，把越級、長期、大規(guī)模上訪當作解決自己“利益訴求”的方式和手段，通過各種方式，一心擴大影響給政府施加壓力，迫使政府就范。在花錢買平安的理念下，最終以迎合來訪者不合理的要求為代價得以平息。于是不少信訪者為了達到目的，在每年的“兩會”期間以及國家重大活動時期擇機信訪，已經(jīng)形成了信訪滾雪球效應現(xiàn)象，這種惡性循環(huán)已經(jīng)成為當前影響社會政治穩(wěn)定的一個突出因素，使得更多人寧愿信“訪”而不信“法”。

（二）信人不信法

亂象信訪現(xiàn)象出現(xiàn)，使人治大于法治的現(xiàn)象升級，信訪人纏訪、越級上訪，上級領導過問，一句話、一個條子，問題壓到基層，幾天問題就得到了“解決”，老百姓習慣上相信“權大于法”，“人治大于法治”，總覺得上訪級別越高，就越容易引起重視，問題就越解決得快，普遍的心態(tài)是“信訪不信法”、“信上(級)不信下(級)”、“信大(官)不信小(官)”，“造勢相壓，以求速決”、“法不責眾”，這便使得群眾維護自身合法權益的愿望集中涌向信訪渠道反映出來。遇事習慣找政府、找領導，找“一把手”，把上訪當成解決問題的“萬能藥”，這是導致上訪越來越多的重要原因，此時法律已經(jīng)顯得蒼白，法律的權威也就蕩然無存。

（三）造成公共資源浪費

公檢法等政法系統(tǒng)本身就是伸張正義的單位，是調整社會關系的機構，有了《信訪條例》的實施，是本應該由公檢法司這些單位來解決的事情，都鬧到信訪局，領導批轉，把訴訟及相關職能部門案件變成信訪案件，法院、檢察院等單位和部門空閑著，嚴重造成政法、司法公共資源浪費，也失去了法律的尊嚴。

三、幾點建議

（一）改變現(xiàn)有信訪管理體制

國家應該對《信訪條例》進行修改，突出“人大領導監(jiān)督，公檢法司政法系統(tǒng)分流處理，部門配合，依法信訪”的信訪方針，構建依法信訪的新機制。

1.撤銷信訪局，由人大設立信訪委員會。國家及省市縣信訪局應該撤銷。信訪局撤銷后，由各級人大設立信訪委員會，依法指導管理監(jiān)督全國的信訪工作，信訪局的人員分流到同級政府和人大信訪委員會。

把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益訴求表達組織。其措施：一是組織各級人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進行調查和督辦；二是建立一套統(tǒng)一的科學的信訪登記體系和檢索體系，克服目前信訪公民盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。

2.公檢法司單獨設立信訪辦，分類受理信訪案件。公檢法司設立獨立的信訪機構，按照各自的分工職責，明確受理信訪的內容，進行分類依法處理，公安受理治安、刑事等方面以及公安內部的信訪案件；檢察院受理貪腐、瀆職及相關信訪案件，法院受理管轄權內的民事、行政及刑事信訪案件及涉法涉訴案件；司法所受理基層矛盾糾紛案件，依法調處。

達到依法信訪之目的，需要開展以縣級人民代表專職化為起點、以司法制衡為保障的綜合縣級政治改革，使縣級政權有足夠的地方社會和經(jīng)濟管理權限，同時使縣級政權及其主管的權力受到有效的制衡和強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力，由司法機關承辦目前積壓在信訪部門的案件。其主要措施：一是由上級公檢法下派下一級設立告訴申訴案件受理機構，受理所轄信訪案件；二是擴大訴訟受理范圍，對關系到民眾生活的案件要全面受理；三是公檢法司對受理的告訴和申訴案件要在限期內給予答復；四是由司法部門依法查處信訪人被迫害案件；五是增加公檢法司機構的資源投入，并在制度上確立公檢法司人員和經(jīng)費均由上一級管理和保障的機制。

通過樹立國家司法機構的權威，可以把社會矛盾的解決引導到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。

（二）建立健全法律援助機制和司法救助機制

規(guī)范信訪體制，實行依法信訪后，對老百姓的合理訴求的保護必須建立一系列的保護體制及運行機制，在全社會全面實施法律援助制度，做到應援盡援，同時建立健全司法救助機制，對涉及民眾生產(chǎn)生活及弱勢群體的案件要全面救助，由國家財政進行?？顚軐Ｓ谩?/p>

（三）強化解決群眾訴求紛爭的其他渠道

強化建立勞動仲裁、農(nóng)村土地仲裁、紀委監(jiān)察機制，并充分發(fā)揮作用，各單位和部門建立信訪綜治組織以及基層人民調解組織，依法解決群眾的訴求紛爭。

加大對勞動仲裁機構的完善力度，充分保護勞動者的合法權益，勞動仲裁機構要簡化程序，真正體現(xiàn)以民為本，服務于民的宗旨。

農(nóng)村土地仲裁機構要得到建立與完善?？h級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立農(nóng)村土地仲裁機構，對農(nóng)村土地權屬糾紛要就地消化，減少農(nóng)民因土地糾紛發(fā)生的一切紛爭及沖突。

改革現(xiàn)有紀委監(jiān)察管理體制模式。各級紀委要由上級垂直管理，監(jiān)督下級政府的依法行政行為，糾正和查處一些基層違法違紀案件，從源頭上加大反腐敗的力度，杜絕權力的濫用，提高人民群眾對政府、對法律的公信度，減少人民群眾對政府腐敗問題的信訪。

各單位和部門設立信訪穩(wěn)定綜合辦公室，信訪辦歸并到維穩(wěn)辦管理，主要職責解決處理單位和部門內部的信訪及穩(wěn)定問題，接待處理群眾對本單位和部門的訴求，減少行政信訪問題。

在推進司法制度改革的同時，對現(xiàn)有的人民調解組織應該規(guī)范和加強，頒布實施《人民調解組織法》，實行人民調解由政府買單制度，建立基層化解矛盾糾紛的長效機制。同時加大基層司法行政體制改革，加強基層司法所的建設，強化司法所指導處理基層矛盾糾紛調處化解的作用，使矛盾糾紛化解在源頭，從而減少人民群眾的信訪量。

（作者單位 湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)歸州司法所）

（責任編輯 崔光勝）