○ 陳建玲

行政機關(guān)依法行政的難點及對策研究

○ 陳建玲

依法行政是現(xiàn)代社會法治國家所奉行的普遍準則，是依法治國的前提和基礎(chǔ)，是我國民主政治建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)前，依法行政已取得了較大成效，同時也還存在一些不可忽視的問題，仍需進行堅持不懈的努力。本文對當(dāng)前依法行政存在的問題進行探討，以便進一步提高行政機關(guān)依法行政的能力。

一、依法行政存在的主要問題

（一）“人治”殘余仍然存在，“法治”意識缺失

依法行政觀念的形成或轉(zhuǎn)變受到社會政治、經(jīng)濟及文化傳統(tǒng)等多方面的影響和制約，中國畢竟是一個具有幾千年封建專制歷史和人治傳統(tǒng)的國家，舊的觀念和舊的習(xí)慣積淀太深，再加上改革開放和市場經(jīng)濟的沖擊，給目前的依法行政帶來諸多障礙。權(quán)力唯上、官本位觀念作為一種傳統(tǒng)的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動。有些領(lǐng)導(dǎo)過分夸大了手中的權(quán)力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習(xí)以為常；有的領(lǐng)導(dǎo)認為，依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩，遠不如開會、發(fā)文件，甚至打電話方便快捷，習(xí)慣于“以言代法”，置法律于不顧；有的領(lǐng)導(dǎo)認為，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，稱之曰“法律是人制定的，歸要到底還是人治”，往往把自己凌駕于法律之上，凌駕于老百姓之上，頤指氣使，耀武揚威，為所欲為；有的領(lǐng)導(dǎo)則把法律當(dāng)作一種為“我”所用的工具，對已有利的就執(zhí)行，對已不利的就拋至一邊，我行我素。當(dāng)前我國民主的氛圍、法治的氛圍還比較薄弱，依法行政的阻力較大。

（二）行政立法內(nèi)容欠缺，制定程序疏漏

1.行政立法的部門保護和地方保護傾向明顯。目前，行政立法已成為一些行政機關(guān)擴張權(quán)力、一些地方保護自身利益的主要手段。在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，普遍強調(diào)行政機關(guān)的審批權(quán)、處罰權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻很少規(guī)定有關(guān)行政機關(guān)因管理不善或錯管所應(yīng)負的法律責(zé)任。有的行政機關(guān)借修‘法”擴權(quán)，以“法”爭利，“法”成了強化執(zhí)法地位利益，推行“行政意圖”的工具，實際生活中的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派、亂評獎、亂設(shè)許可證項目、壟斷性經(jīng)營等等不合理的現(xiàn)象常常就是由行政機關(guān)以“法”的形式使其“合法化”的。所謂“立法”，實質(zhì)上就是利益分配的產(chǎn)物，借用經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語，是“設(shè)租”與“尋租”的產(chǎn)物。與部門利益膨脹“交相輝映”的是地方保護主義的盛行，各地從本地的利益出發(fā)，在立法中，打著“為本地經(jīng)濟建設(shè)保駕護航”的口號，使得法規(guī)的天平傾斜，從而造成各地法規(guī)與法規(guī)之間相互矛盾、對立的情況時有發(fā)生。

2.行政立法沖突現(xiàn)象屢屢發(fā)生。行政立法與高層次立法以及行政立法內(nèi)部之間相互抵觸、沖突的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。主要表現(xiàn)在：一是規(guī)章之間相互沖突。規(guī)章分為兩類規(guī)章，即部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。這兩類規(guī)章之間雖無高低之分，但是由于部門規(guī)章與地方規(guī)章的制定主體有區(qū)別，經(jīng)常會發(fā)生兩類規(guī)章相互沖突的情況。二是地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的沖突。地方性法規(guī)主要是規(guī)范本地區(qū)的管理規(guī)范，屬于地方性的立法，部門規(guī)章是國務(wù)院各部委制定的適用于全國性的管理規(guī)范，因此經(jīng)常發(fā)生地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的沖突。

3.行政立法語句表達模糊，自由裁量權(quán)過大。行政立法中經(jīng)常出現(xiàn)含糊、不確定、缺少責(zé)任條款的內(nèi)容。如：有的文字表述不規(guī)范、不準確、不精煉，有一些條款甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴重影響了規(guī)范性文件的正確執(zhí)行；有的內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的嚴重不負責(zé)任，將外地經(jīng)驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細化法律法規(guī)，沒有結(jié)合實際，缺乏本地特色，致使規(guī)范性文件在本地難以施行；有的自由裁量權(quán)規(guī)定的幅度過大，造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地行使行政權(quán)，導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。

（三）行政執(zhí)法體制不順，行政越軌行為屢見不鮮

一是行政執(zhí)法“主體混亂”。表現(xiàn)為行政執(zhí)法隊伍過多、過濫；行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴重。

二是行政執(zhí)法“利益化”。有相當(dāng)一部分基層執(zhí)法隊伍經(jīng)費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴重背離。執(zhí)法就是罰款、執(zhí)法就是收費已經(jīng)成為個別執(zhí)法人員的“準繩”，甚至有些部門從自身利益出發(fā)，給每個執(zhí)法人員下達罰款任務(wù)，開展罰款競賽，一些部門有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權(quán)利，爭罰款，爭收費，有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然后施以重罰。

三是執(zhí)法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。

（四）行政監(jiān)督軟弱乏力，行政違法難以追究

一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理得多，對人處理得少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受到相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。

二是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1－2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。

三是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。

二、實現(xiàn)依法行政的途徑

（一）更新觀念，樹立行政法治意識

意識指導(dǎo)行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政。針對當(dāng)前的實際，主要應(yīng)從以下幾個方面來更新觀念，樹立行政法治意識:

一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識?！胺ㄖ巍笔乾F(xiàn)代法治國家普遍適用的準則，是社會文明進步的標志。為了社會的長治久安，我們必須牢固樹立“法治”意識，摒棄以言代法、以權(quán)壓法、違法行政等陋習(xí)，維護法律權(quán)威，切實做到依法管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利。

二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。要依法規(guī)范行政機構(gòu)行政職能、行政編制、行政運行方式和程序、行政人員的行政行為、各監(jiān)督主體的行政監(jiān)督，使行政機關(guān)的行政活動，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道。

三是要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。

（二）加快立法，健全完善行政法律制度

一是堅持體現(xiàn)地方特色，緊緊圍繞政府的中心工作開展立法工作。要根據(jù)政府立法需求的輕重緩急，加強建設(shè)方面的立法，推進戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)；加強城市管理、保護開發(fā)旅游資源和環(huán)境保護方面的立法；加強發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用方面的立法，確保政府各項舉措的落實；加強行政管理體制改革方面的立法，加快建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，促進行政效能的提高，使政府立法更緊貼各地實際，為推進經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、強化城市管理而服務(wù)。

二是堅持“立法為民”，圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題開展立法工作。要以人為本，高度重視直接關(guān)系到人民群眾切身利益的法制建設(shè)，努力解決群眾關(guān)注的熱點、難點問題的立法難題，如：認真研究應(yīng)對各種突發(fā)事件所引起的有關(guān)公共危機方面的立法問題；積極探索農(nóng)民集中居住所產(chǎn)生的農(nóng)民房屋、土地、就業(yè)、社會保障等立法難題；依法切實保障人民群眾的生命安全，提高其生活質(zhì)量問題，使政府立法充分反映民意，具有施行的廣泛群眾基礎(chǔ)。

三是堅持法制統(tǒng)一，圍繞創(chuàng)新開展開門立法工作。首先，立法要遵循法制統(tǒng)一原則，注意相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的銜接配套，使政府規(guī)章具有合理性和可操作性。其次，要善于利用有限的立法資源，加強立法前期調(diào)研，繼續(xù)創(chuàng)新立法方式方法，通過多種途徑，切實提高立法的透明度和公眾參與程度，充分發(fā)揮立法咨詢委員會中專家學(xué)者的作用，使立法廣泛集中民智、真正反映民意、切實珍惜民力。

（三）理順體制，規(guī)范行政行為

一是規(guī)范行政執(zhí)法主體。嚴格按照職權(quán)法定原則，清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體。行政職權(quán)的創(chuàng)設(shè)和存在都必須嚴格依照法律的規(guī)定。行政執(zhí)法主體在行使職權(quán)時，應(yīng)該力求做到：一不越位，不能擅自超越法定權(quán)限，不能再管自己不該管、管不了、管不好的事；二不缺位，不隨意推諉、放棄法定職責(zé)，該自己管的事就把它管住、管好；三不錯位，不能既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”；四不擾民，該由自己管的事只能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好。各地政府應(yīng)全面清理行政權(quán)力事項，對各單位的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政強制權(quán)以及其他行政執(zhí)法權(quán)都按照要求進行清理核實，編制職權(quán)目錄，堅持職權(quán)法定原則。

二是集中行政執(zhí)法權(quán)。在行政處罰領(lǐng)域，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行的客觀要求，將那些不合要求的或者多余的行政執(zhí)法部門逐漸合并或取消。逐步成立行政執(zhí)法局，將執(zhí)法方面的權(quán)限交由一家統(tǒng)一行使，實行統(tǒng)一執(zhí)法、執(zhí)罰與執(zhí)收兩條線，從而更好地維護管理相對人的利益。

三是控制行政自由裁量權(quán)。鑒于行政自由裁量權(quán)的廣泛性和多樣性，具體的規(guī)范行為可分為兩個層次展開，一要制定具有一定范圍、且具有總體指導(dǎo)意義的標準。主要針對行政自由裁量權(quán)行使過程中帶有普遍性的原則作出規(guī)定。二要各個行政執(zhí)法部門在規(guī)范的基礎(chǔ)上根據(jù)部門實際建立行政自由裁量權(quán)基準制度。各行政執(zhí)法機關(guān)對原先制定的行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的指導(dǎo)性標準進一步完善和細化，使每一個行政處罰項目都有對應(yīng)區(qū)分不同違法情節(jié)的裁量標準，不同情節(jié)不同處罰，相同情節(jié)相同處罰，從而使執(zhí)法機關(guān)實施的行政處罰更加公正，也有利于社會各界更好地監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法活動。只有從法理上明確行政自由裁量權(quán)的行使原則，從具體行使上給予明確的指引，才能提升行政自由裁量權(quán)行使的合法性和合理性，有效地防止行政自由裁量權(quán)的濫用。

（四）深化改革，提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)

依法行政，說到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機關(guān)及其公務(wù)人員去“依”、去“行”。因此，提高行政機關(guān)執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)，直接關(guān)系到依法行政的實現(xiàn)。

一是要嚴把“入口關(guān)”。要從源頭上把握好選人用人標準，要明確規(guī)定進入行政執(zhí)法隊伍的條件，并嚴格貫徹執(zhí)行。在目前的情況下，進入行政執(zhí)法隊伍的人員應(yīng)至少具有大專以上學(xué)歷，并可根據(jù)情況的發(fā)展，要求進入行政執(zhí)法隊伍的人員中須具有全日制本科學(xué)歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動。

二是要抓好“教育關(guān)”。加強對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹立執(zhí)法為民的意識，通過開展“文明執(zhí)法”競賽，評選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執(zhí)法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發(fā)展。要有針對性地、經(jīng)常性地、多渠道地對行政執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期、不定期地進行考核，促進行政執(zhí)法人員必學(xué)、愛學(xué)、勤學(xué)業(yè)務(wù)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和實際工作能力。

三是要管好“經(jīng)濟關(guān)”。所有行政執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費應(yīng)由各級財政統(tǒng)一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關(guān)行使職權(quán)與部門經(jīng)濟利益徹底脫鉤，從源頭上克服其利益“沖動”。

（作者單位 江蘇省丹陽市委黨校）

（責(zé)任編輯 劍 鋒）