李曉云，范冰潔

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

一、研究背景

山東是較早開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作的省份，早在2003年，就相繼在青島和煙臺的部分地方進行了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點，2007年后，試點擴大到淄博等市縣，淄博市于2008年10月正式實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險 (以下簡稱“新農(nóng)?！?試點，并于2008年10月1日起在田橫鎮(zhèn)和趙店鎮(zhèn)全面展開新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險試點工作，目前該制度的財務機制模式與城鎮(zhèn)相同，是部分積累的統(tǒng)籌加個人賬戶的模式。從山東省各地試點的各種新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度來看，淄博市的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在內(nèi)容上是最完善的［1］。

目前此制度已試點多年，為了進一步了解制度的實施情況，2009年11月，我們對淄博市高青縣“新農(nóng)?！钡膮⒈５惹闆r進行了實地調(diào)研。趙店鎮(zhèn)位于高青縣東北部，人口18 794人。目前全鎮(zhèn)18—60歲有資格參加“新農(nóng)?！钡霓r(nóng)民共有12 400多人，其中45—60歲的農(nóng)民有4 000多人。本次調(diào)研主要采用問卷調(diào)查與半結(jié)構訪談的形式進行，共發(fā)放問卷500份，其中回收有效問卷479份，有效率達93%。此次調(diào)查以戶為基礎，調(diào)查對象年齡集中在30—50歲之間，占所有調(diào)查人員的68%。調(diào)查對象中，男性占48%，女性占52%。

二、現(xiàn)狀及問題分析

從調(diào)研的情況來看，目前山東淄博地區(qū)試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險相比20世紀90年代的農(nóng)村養(yǎng)老保險，無論是制度設計還是實施效果上，都更具科學性和可及性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險近20年的探索，也使農(nóng)村居民社會化養(yǎng)老的意識有了顯著提高。但該制度在具體實施過程中，仍然存在諸多問題。

1.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率有所提高，但上升仍有空間，且參保對象具有選擇性

20世紀90年代民政部的“老農(nóng)?！闭叱雠_后，山東在全省也相應開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，但這一政策完全個人賬戶的設計以及較低的保障水平使得農(nóng)民的參保積極性不高，參保率較低。2008年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點后，一方面由于“新農(nóng)保”在資金來源的界定上對政策責任有了明確規(guī)定，另一方面也由于新制度在保障水平上高于舊制度，因而，參保率有了明顯提高，調(diào)查中有56%的農(nóng)民參加了“新農(nóng)?！?，而同批調(diào)查對象中，原來參加“老農(nóng)保”的僅為18%。但在參保對象的分布上，主要以村鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、失地農(nóng)民等為主，“新農(nóng)保”擴大覆蓋面仍有較大空間。與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保率仍然處于較低水平。

從本次調(diào)查結(jié)果來看，影響農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的原因主要有以下三個方面:

一是養(yǎng)兒防老觀念。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在我國農(nóng)村一直居于主導地位，社會養(yǎng)老保險理念的引入也是在20世紀90年代，因此從淵源上，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的時間并不長，大部分農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)兒防老仍是農(nóng)民選擇的主要養(yǎng)老方式。調(diào)查顯示80%的農(nóng)民選擇依靠兒女或儲蓄養(yǎng)老，只有20%的農(nóng)民選擇依靠社會養(yǎng)老保險來維持老年生活，總體來說農(nóng)民對養(yǎng)老保險的依賴程度不高，這也是一直以來農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率不高的原因之一。

二是經(jīng)濟發(fā)展水平。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險雖然在資金來源上強調(diào)了政府責任，但采用的是與城鎮(zhèn)接軌的部分積累模式。這一制度模式個人賬戶的積累，主要來自于個人繳費，因此，對參保對象的繳費能力有一定要求。從對未參保者的訪談中可以看出，大部分沒有入保的農(nóng)戶家庭收入水平不高，相比保障需求來說，近期的生存需要顯得更為迫切。從問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，當?shù)剞r(nóng)民收入水平并不高，約44%的家庭月收入在300—600元，月收入水平在1 000元以上者所占比例僅達28%。當在問及沒有參保的原因時，40%的農(nóng)民回答因為無力繳納養(yǎng)老保險費用而沒有參保。

三是政府責任的界定。相比“老農(nóng)?！?，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險一個較大的突破就是在資金的來源上明確了政府的經(jīng)濟責任。政府經(jīng)濟責任主要體現(xiàn)為給農(nóng)民參保提供補貼性支持、對養(yǎng)老保險金提供保值補償、為農(nóng)村社保機構提供經(jīng)費支持等［2］。1992年的“老農(nóng)?！痹谫Y金來源的界定上，以“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，而在實施過程中，其中的“集體補助為輔”卻是有名無實，參保農(nóng)民并沒有得到有力的財政支持。山東淄博市所實施的“新農(nóng)?！闭撸滟Y金來源堅持“個人交繳費為主，集體補助和政府補貼為輔”的原則，明確規(guī)定將政府補貼資金列入財政預算，并由區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府承擔，兩級政府具體承擔的比例根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況來確定。這一責任定位既保證了農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金來源，同時也影響到農(nóng)民的參保動機和參保積極性。從調(diào)查結(jié)果看，48%的農(nóng)民認為政府和集體對農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼是深得民心的一項行為。在參保動機的選擇中，44%的參保對象認為政府補貼是他們加入“新農(nóng)?！钡囊粋€重要原因之一。

2.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在財務機制模式上更具激勵性，但籌資風險集中

淄博的“新農(nóng)?！闭卟捎昧藗€人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的部分積累模式。其中的個人賬戶屬于繳費型設計，賬戶積累主要來自個人繳費、集體補助和政府補貼中的繳費補貼，最后形成基本養(yǎng)老金中的個人賬戶退休金，體現(xiàn)了制度效率。其他如計劃生育養(yǎng)老補助、養(yǎng)老補貼等則記入統(tǒng)籌賬戶，該賬戶對農(nóng)民而言，屬于非繳費性設計，最后形成基本養(yǎng)老金中的基礎養(yǎng)老金，體現(xiàn)了制度的公平性。這一模式激勵機制的特點就在于不完全依賴個人繳費，它強調(diào)了政府補貼在賬戶中的激勵作用。顯然這樣的設計比原來完全取決于個人繳費的“老農(nóng)保”的激勵機制更具合理性。大部分農(nóng)民對于這種有別于“老農(nóng)保”的設計也給予了肯定。但是，把政府的籌資渠道集中在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，加重了它們的財政壓力，特別是對于經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)，這種籌資風險更加明顯。在與試點地區(qū)養(yǎng)老保險的經(jīng)辦人員訪談時，他們普遍認為，地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼應有所增加，尤其是在整個地區(qū)“新農(nóng)?！闭呷娓采w后，需要財政拿出足夠的資金補貼，才能維持現(xiàn)行的標準。

3.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險更具保障性，但給付水平仍然偏低

“新農(nóng)?！币?guī)定了最低給付標準，即原則上不低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準。這一規(guī)定不但強化了養(yǎng)老保險的保障性，同時也突顯了它優(yōu)于“老農(nóng)?！钡挠忠惶厣?。據(jù)管理人員介紹，如果按照最低繳費標準，從18歲開始繳費計算，年滿60歲后可月領取養(yǎng)老金286.34元;若從45歲開始繳費計算，則月領取79.06元。但調(diào)查顯示，大部份的村民認為從18歲開始繳費，時間長，總費用高，并選擇45歲有補貼后再參保，68%的農(nóng)民認為現(xiàn)行的領取標準僅勉強能滿足養(yǎng)老基本所需。因此“新農(nóng)?！彪m然在設計上明確了最低保障線，但在實際操作中，由于大部分農(nóng)民選擇45歲后參?；虻鹊?0歲后不用個人繳費直接領錢，因此待遇水平仍然偏低。

4.繳費設計較合理，但繳費方式單一，缺乏層次性

“新農(nóng)?！闭咭?guī)定，年繳費最低標準根據(jù)當?shù)剞r(nóng)民人均純收入水平，在5%—10%的范圍內(nèi)確定適當比例，繳費人員按不低于規(guī)定的最低繳費標準繳納養(yǎng)老保險費。2007年度高青縣農(nóng)民人均純收入為5 030元，試點鎮(zhèn)以此收入的5%作為個人繳費的最低標準，也就是說最低繳費不低于251.50元。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分村民能接受此繳費標準。而且在問及“新農(nóng)?！背雠_后最大的顧忌是什么時，保費過高無力支付成為農(nóng)民最擔心的問題。在繳費方式上，由于農(nóng)民收入不穩(wěn)定，因此“新農(nóng)?！闭邔⒃瓉怼袄限r(nóng)?！卑丛吕U費的方式改變?yōu)榘茨昀U納，這本是提高農(nóng)民參保能力的設計，但由于一刀切，只規(guī)定了一種繳費方式，對于收入狀況較差的家庭，反而影響了其參保積極性。訪談中，大部分調(diào)查對象希望繳費方式上更靈活些，在參保方式可選的情況下，60%的農(nóng)民選擇了按季繳費，僅有24%的農(nóng)民選擇按年繳費。

同時，“新農(nóng)?！闭咴O計了彈性繳費，鼓勵農(nóng)民多繳多得，這種設計的特點是層次性，一是讓收入水平不高的農(nóng)民能繳費得起，二是讓收入水平較高的農(nóng)民可以選擇高標準繳費，以確保不同承受能力和不同養(yǎng)老需求的人獲得相應的保障。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，當?shù)剞r(nóng)民收入水平并不高，實際參保對象大部分選擇了最低繳費標準，繳費的層次性未得以體現(xiàn)。

5.管理落后，信息化水平低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，淄博模式的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險其費用的征繳采用以村為單位，在實際操作中一般由村委會的成員負責記錄收繳養(yǎng)老保險費情況，目前基本還處于紙筆記錄階段，沒有專門的信息系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理，每年都要匯總到縣級養(yǎng)老保險處才能統(tǒng)一存檔。這一現(xiàn)狀，不僅使得農(nóng)民所繳的養(yǎng)老保險信息存在明顯滯后，不利于上一級部門對于試點地區(qū)實際情況的了解。同時由于管理落后，很多工作需要人工操作，這就使得農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)辦人員存在嚴重不足，不僅增加了現(xiàn)有養(yǎng)老保險經(jīng)辦人員的工作量，而且由于管理人員的不足使得宣傳和經(jīng)費征繳等日常管理工作常常是顧此失彼。

6.統(tǒng)籌層次低，基金增值方式單一

淄博模式的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險雖在籌資機制、繳費及計發(fā)辦法等方面有了新的設計，然而在統(tǒng)籌層次上，仍以縣 (市、區(qū))為統(tǒng)籌單位。由于縣 (市、區(qū))一級缺乏專業(yè)化的基金投資運營機構和管理人才，因而其運營渠道主要是存入縣 (市、區(qū))級財政專戶并按同期銀行存款利率計息，投資回報率低，這使得制度所提供的保障水平較為有限。

三、對策與建議

本次調(diào)查顯示，目前影響新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施和推廣的主要有三個因素:(1)地經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)民的收入狀況。(2)農(nóng)民的養(yǎng)老意識。(3)制度的設計是否具有科學性和可及性。這三個因素直接影響到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保率以及制度的保障能力。要進一步完善該制度，使農(nóng)民從參保中得到實惠，讓制度更具吸引力，可從以下幾方面入手:

1.加強宣傳，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，強化農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保險意識

從調(diào)查來看，養(yǎng)老觀念是影響新型農(nóng)民參保的一個重要因素。觀念的改變要立足于宣傳。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在擴大覆蓋面的過程中應加大宣傳力度。在宣傳方式上，采用普遍宣傳與重點宣傳相結(jié)合的方式，對于制度中的一些技術機制應重點宣傳和解釋，比如政府的具體補貼辦法，養(yǎng)老保險不同繳費基數(shù)的不同領取標準，養(yǎng)老金的給付方式等。一方面，對制度的重點宣傳可以結(jié)合各村的政務公開，定期以村為單位開展，這既可以提高工作的透明度，又可以通過宣傳增加農(nóng)民對制度的信任，提高農(nóng)民的參保積極性。另一方面，應堅持走訪宣傳與其他宣傳方式相結(jié)合的原則。本次調(diào)查在問及通過哪些途徑獲得新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策相關信息時，有2/3的人是通過養(yǎng)老保險工作人員走訪介紹這一途徑了解的，而通過電視、廣播等公共媒體知道這一政策的只占16%。這在一定程度上說明主流媒體對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的宣傳力度不夠。因此政府在強調(diào)走訪宣傳的同時，還應通過其他的宣傳方式，來加強農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老農(nóng)保險政策的認知，鼓勵農(nóng)民參保，讓農(nóng)民認識到加入社會養(yǎng)老保險的必要性。

2.加大政府投入，確保新型農(nóng)村養(yǎng)老保險良性運行

山東淄博地區(qū)試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險明確了政府在資金來源上的責任，這是新制度區(qū)別于舊制度的一大特點，同時農(nóng)村養(yǎng)老保險近二十年的探索和發(fā)展也證明了政府投入是農(nóng)村地區(qū)推行社會養(yǎng)老保險制度的關鍵。目前，由于省級財政的補貼對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼主要用于落后地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，因此目前“新農(nóng)?！钡呢斦a貼主要來自縣鄉(xiāng)兩級政府。然而從調(diào)查的情況來看，縣鄉(xiāng)政府的財政收入來源比較單一，財政壓力較大，如果把社會保障的政府責任僅僅局限于縣鄉(xiāng)兩級，加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險基金來源的風險性，不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險的良性運行。因此，一方面政府應當把農(nóng)村養(yǎng)老保險放在一個戰(zhàn)略高度，拓寬籌資渠道，“新農(nóng)保”的資金來源除了傳統(tǒng)的財政補貼方式外，還可以借鑒國外如巴西和法國采用的特種稅補貼方式和其他行業(yè)轉(zhuǎn)移補貼的方式。另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險的政府責任應當體現(xiàn)于各級政府中。一是要明確各級政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政支出，用以充實縣鄉(xiāng)政府對新農(nóng)保的財政補貼資金。二是可嘗試在各級政府財政中設立用于“新農(nóng)?！毖a貼的專項資金，專項資金可以考慮從出讓土地收入中提取等。

3.靈活繳費方式，提高農(nóng)民的繳費能力

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在繳費設計上，考慮到了農(nóng)村居民收入不穩(wěn)定，外出務工等特點，采用按年繳費的方式。此設計雖然符合一部分農(nóng)村居民的要求，但方式過于單一，忽略了農(nóng)民收入較低且收入狀況具有復雜性的特點。調(diào)查顯示，在問卷所設計的三種繳費選擇中，47.3%的人選擇按年繳費，35.2%的人選擇按季繳費，17.5%的人選擇按月繳費。靈活的繳費設計更能滿足不同繳費能力的人，因此新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在繳費設計上應更加靈活，以適應不同地方的基本現(xiàn)狀、不同個體的經(jīng)濟承受能力和現(xiàn)實養(yǎng)老需求。

4.加強農(nóng)村養(yǎng)老保險信息化建設，提高管理水平

我國農(nóng)村人口所占比重大，隨著今后參保人數(shù)的增加，農(nóng)保經(jīng)辦機構傳統(tǒng)的管理方式肯定不能適應發(fā)展的需要，因此，政府要充分認識“新農(nóng)?！毙畔⒒ㄔO的緊迫性。第一，應將“新農(nóng)保”業(yè)務納入全省統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡平臺，實行農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務專網(wǎng)運行，建立統(tǒng)一的農(nóng)村參保人員數(shù)據(jù)庫，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)保經(jīng)辦機構工作量大、任務繁重、信息管理不統(tǒng)一的難題。第二，應建設統(tǒng)一的“新農(nóng)?！惫卜招畔⑾到y(tǒng)，以網(wǎng)絡、手機等方式提供個人賬戶、養(yǎng)老金標準等信息查詢服務，方便參保的農(nóng)村居民。第三，在硬件建設上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應配置專門的計算機，并保證網(wǎng)絡的接入，同時加強對農(nóng)保經(jīng)辦機構人員信息化管理的業(yè)務培訓，提高農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦人員的工作效率和管理水平。

5.進一步完善基金管理與運營方式

如前所述，淄博新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的籌資采用與城鎮(zhèn)相同的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的部份積累模式，其特點是對個人賬戶的增值要求。基金的增值得益于對基金的有效管理和投資，這就要求新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在基金的管理與投資上不能再沿用“老農(nóng)?！钡乃悸?。首先，在體制上，實行行政管理與基金管理分開，市縣鄉(xiāng)一級政府主要管業(yè)務經(jīng)辦，省級政府主要管政策制定與賬戶管理。其次，在基金的管理上，采用委托投資管理的模式，以省級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構作為受托人對賬戶進行管理，對于具體的投資運營業(yè)務，省級社會保障機構也可委托給專業(yè)性的商業(yè)投資機構，以確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的增值率。最后，應加強農(nóng)保基金運作的管理的監(jiān)督，要構建一定的外部監(jiān)督機制，以確?；鸢踩?，提高農(nóng)民對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的信任程度。

［1］徐清照﹒山東新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策研究［J］﹒東岳論叢，2009，(4).

［2］劉昌平﹒中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究［J］.保險研究，2008，(10).

［3］瞿紅艷，馮毅.加快農(nóng)村金融創(chuàng)新 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展——以成都市為例［J］.云南財經(jīng)大學學報，2009，(2).

［4］陳娟﹒新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的微觀分析——以蘇北農(nóng)村為例［J］.江西財經(jīng)大學學報，2009，(3).

［5］關博﹒新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度分析——以北京為例［J］.北京工業(yè)大學學報，2009，(4).