李冬梅

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233034)

一、中國農(nóng)地征用制度的產(chǎn)生和發(fā)展

我國的土地征用制度主要指國家為了公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并對(duì)失地農(nóng)民給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫取莫M義上理解，農(nóng)地征用制度是指征用制度本身;從廣義上理解，則包括制度本身和制度的構(gòu)建及其運(yùn)行，本文采用廣義內(nèi)涵。1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》①1950年11月21日公布《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條之規(guī)定。是我國建國后的法律法規(guī)中首次出現(xiàn)“征用”一詞;1953年公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》，②1953年12月5日公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》第8—14條之規(guī)定。第一次明確提出“土地征用”的概念;1958年1月6日重新頒布施行的《國家建設(shè)征用土地辦法》，③1982年5月4日全國人大常務(wù)委員會(huì)通過的《國家建設(shè)征用土地條例》第9—24條之規(guī)定。進(jìn)一步完善農(nóng)地征用的相關(guān)細(xì)節(jié)。1982年，國務(wù)院制定并頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，④1986年6月25日六屆人大常委十六次會(huì)議通過的《土地管理法》第27、第31條之規(guī)定。第一次明確規(guī)定了征用土地的補(bǔ)償費(fèi)的具體內(nèi)容，適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并相應(yīng)調(diào)整了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力安置途徑;1986年全國人大常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議制定并頒布了我國第一部相對(duì)完整的《中華人民共和國土地管理法》，將相關(guān)土地管理從行政立法上升到法律的高度;在1990年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》之后，城市土地走上了有償使用的道路。

隨著我國市場化改革逐漸深入，調(diào)整土地管理制度的需要日漸迫切，為了適應(yīng)這種變化，1998年九屆人大常委會(huì)對(duì)土地征用制度做出了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、簡化土地審批制度的調(diào)整，同時(shí)針對(duì)改革開放后耕地嚴(yán)重占用的情況，制定了“保護(hù)耕地”和“占補(bǔ)平衡”的基本原則。⑤1998年8月29日九屆人大常委四次會(huì)議修訂后的《土地管理法》第47條之規(guī)定。此后，在2004年3月14日十屆人大第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》中，我國從憲法高度明確了對(duì)農(nóng)地征用給予補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｅc此相適應(yīng)，2004年8月《土地管理法》依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。

二、以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角審視我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是把制度作為研究對(duì)象的一門經(jīng)濟(jì)學(xué)分支，著重研究制度與經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是用以規(guī)范和協(xié)調(diào)人在社會(huì)中行為的框架，良好的制度可以把阻礙合作形成的因素降到最低，即交易成本最低的制度就是好的制度。為滿足這一要求，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為良好的制度應(yīng)該滿足便于理解和執(zhí)行、制定及實(shí)施成本低廉、所涉及的產(chǎn)權(quán)應(yīng)明晰界定、能有效防止尋租和腐敗、便于降低行政管理費(fèi)用等，此外，符合社會(huì)價(jià)值取向也是良好制度不可或缺的要件。以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，不難發(fā)現(xiàn)無論從哪個(gè)方面來評(píng)價(jià)，中國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度都極不合理，甚至已經(jīng)背離了“良好制度”的設(shè)計(jì)方向?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度已經(jīng)成為諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題產(chǎn)生的根源，不從制度本身加以改革，這些問題就不會(huì)從根本上得到解決。

1.現(xiàn)行農(nóng)地征用制度法律規(guī)定含糊，增加了對(duì)制度的理解和執(zhí)行難度

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定國家可以為了公共利益的需要依照法律征用土地，都強(qiáng)調(diào)土地征用的前提必須是“公共利益的需要”，然而問題在于現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定屬于“公共利益需要”的項(xiàng)目范圍，如果根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》①1998年12月24日國務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第23條之規(guī)定。對(duì)征地審批程序的規(guī)定間接推斷認(rèn)為:在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，屬于為“公共利益”需要使用土地。但是在為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，如何以“公共利益需要”的尺度來控制具體的建設(shè)項(xiàng)目又成了一道難題。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)地征用制度之間互相沖突。 《憲法》②2004年3月修正的《中華人民共和國憲法》第10條之規(guī)定。和《土地管理法》均明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要方可征用土地，但《土地管理法》第四十三條又規(guī)定: “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，這意味著所有涉及農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地，必須先行征地，將之轉(zhuǎn)為國有土地才行，這與只能為“公共利益”征地的規(guī)定相矛盾。

2.現(xiàn)行農(nóng)地征用制度維護(hù)和實(shí)施成本過高

從我國農(nóng)地征用制度沿革不難發(fā)現(xiàn)，盡管幾經(jīng)調(diào)整，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的主要內(nèi)容與20世紀(jì)50年代的制度相比并無實(shí)質(zhì)改變，其設(shè)計(jì)成本的確很低;但是20世紀(jì)50年代至今，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，相對(duì)滯后的制度安排已不能反映利益關(guān)系的變化，導(dǎo)致制度的維護(hù)和實(shí)施成本增加，而且必將隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升?，F(xiàn)實(shí)生活中就征地問題長時(shí)間談判造成的談判成本、談判破裂后征地單位借助法律強(qiáng)制征地、農(nóng)戶不斷上訪和法律訴訟，構(gòu)成了征地過程中的巨大的交易費(fèi)用。特別是較大的開發(fā)項(xiàng)目，征地的土地面積大，涉及農(nóng)戶數(shù)量較多，交易費(fèi)用更高。中國社會(huì)科學(xué)院一份調(diào)查顯示:從過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)到事關(guān)當(dāng)代和子孫后代生存的土地問題，中國農(nóng)民維權(quán)的重心已經(jīng)出現(xiàn)重大變化。調(diào)查的主持者、社科院研究員于建嶸表示，農(nóng)村土地糾紛正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。其中在6萬條 (次)的信息中，土地問題就占15 312條，占所有問題的25.5%，占涉及三農(nóng)問題的68.7%。事實(shí)說明，盡管現(xiàn)行征地制度的設(shè)計(jì)成本低廉，但維護(hù)與實(shí)施成本極高，并且將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)地征用制度整體交易成本高昂，最終將背離制度設(shè)計(jì)的初衷。

3.現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷是農(nóng)地征用制度的軟肋

產(chǎn)權(quán)是由社會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)資源的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利［1］。一種明晰并富有效率的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的統(tǒng)一。其中，所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)的核心，其他各項(xiàng)權(quán)力最終從屬于所有權(quán)。

對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)，我國《憲法》③1986年4月12日第六屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國民法通則》第74條之規(guī)定。認(rèn)為歸集體所有;《民法通則》④1982年5月4日全國人大常務(wù)委員會(huì)通過的《國家建設(shè)征用土地條例》第3條之規(guī)定。界定為鄉(xiāng)、村兩級(jí)所有;《土地管理法》①1998年8月29日九屆人大常委第四次會(huì)議修訂后的《土地管理法》第10條之規(guī)定。則界定為鄉(xiāng)、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有;而《農(nóng)村土地承包法》②2002年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二節(jié)的相關(guān)規(guī)定。又界定為農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)承擔(dān)發(fā)包任務(wù)。其中，鄉(xiāng)村集體代表國家掌握土地的終極所有權(quán)，有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行處分。然而，現(xiàn)行法律不僅沒有明確規(guī)定對(duì)“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，而缺失了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位的明示，導(dǎo)致“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系模糊不清。事實(shí)上， “農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，僅僅是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體，這就使人們對(duì)農(nóng)村土地到底是誰的說不清楚。對(duì)農(nóng)村的相關(guān)社會(huì)問卷調(diào)查顯示，約三成的農(nóng)民認(rèn)為土地是國家的，壓根就沒有把土地看成是自己的或農(nóng)民集體所有的。

可見，我國農(nóng)戶不是土地的所有者，只有使用經(jīng)營權(quán)。然而現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營權(quán)也是殘缺的。我國的《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確界定家庭土地承包權(quán)的性質(zhì)。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利也作了諸多限制。比如，土地不能進(jìn)行抵押，土地流轉(zhuǎn)附加了條件，級(jí)差收益受到了限制等，這直接導(dǎo)致了農(nóng)民的家庭承包權(quán)不完整、缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)。

所有權(quán)主體的虛設(shè)使得村民委員會(huì)往往充當(dāng)農(nóng)村土地的實(shí)際“所有權(quán)主體”，擁有經(jīng)濟(jì)和組織資源權(quán)，當(dāng)鄉(xiāng)村集體侵犯農(nóng)戶家庭承包權(quán)時(shí)，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶很難維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益。當(dāng)前，我國農(nóng)地利用中出現(xiàn)的承包期內(nèi)頻繁調(diào)整土地、行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、低價(jià)征用農(nóng)地等問題，農(nóng)地所有權(quán)主體虛置難辭其咎。此外，不完整的土地經(jīng)營權(quán)以及所有權(quán)、處分權(quán)與占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度都成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的體制性障礙。

4.產(chǎn)權(quán)模糊和極低的農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是滋生尋租和腐敗的制度根源

作為一種“在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)”的組織，國家“處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”［2］。同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是排他性的權(quán)利，一旦國家成為產(chǎn)權(quán)交易的主體，管理者和所有者職能的重疊，尋租就必然發(fā)生。我國當(dāng)前地方政府既是國土資源的宏觀管理者，又是國有土地所有權(quán)的實(shí)際行使者，在政治利益最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化雙重目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，依靠其在土地市場的壟斷地位，憑借其行政征用的權(quán)力最大限度地攫取農(nóng)地收益就成為地方政府的必然選擇。而現(xiàn)行農(nóng)地征用補(bǔ)償制度中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理規(guī)定，則保證了這種選擇成為現(xiàn)實(shí)。

我國《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補(bǔ)償?shù)乃悸泛头椒ㄊ切轮袊闪⒑?，根?jù)當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)資料分配及調(diào)撥方式形成的。這種具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，造成農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低。在尚未發(fā)育成熟的要素市場與已經(jīng)完全放開的商品市場之間的關(guān)系尚未理順的背景下，土地已經(jīng)成為地方政府行政性配置的惟一實(shí)物要素。在“一級(jí)市場”上極低的農(nóng)地征用補(bǔ)償款與在“二級(jí)市場”上賺取的巨額價(jià)差，已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的主要來源。國務(wù)院研究中心課題組的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，2007年，全國土地出讓總價(jià)高達(dá)9 000億元，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源，占地方財(cái)政預(yù)算外收入60%以上，個(gè)別市縣達(dá)90%左右。在這樣的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府熱衷征地，甚至違規(guī)違法占用農(nóng)民耕地就不足為奇了。

當(dāng)然，地方政府不是農(nóng)地增值利益的惟一享用者。國務(wù)院研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前在土地增值部分的收益分配中，地方政府占20%—30%;開發(fā)商則占40%—50%。以長三角為例，上海市社會(huì)科學(xué)院提供的數(shù)據(jù)表明，當(dāng)?shù)剞r(nóng)地征用價(jià)格為37.5—45萬元/公頃，農(nóng)地出讓價(jià)格為210—525萬元/公頃 (一級(jí)市場)，農(nóng)地市場價(jià)格為1 125—2 250萬元/公頃 (二、三級(jí)市場)。由此可見，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大約是農(nóng)地市場價(jià)格的1/5。正如上海市某全國人大代表所說的:“從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地增值巨額收益，大部分被中間商和地方政府所得”。在巨大利益的吸引下，開發(fā)商自然會(huì)不惜重金向握有實(shí)權(quán)的地方政府官員尋租，而一些地方政府官員也難免會(huì)滑向貪污腐敗的泥潭。

5.現(xiàn)行農(nóng)地征用制度不符合當(dāng)前社會(huì)價(jià)值取向

人們普遍認(rèn)為，在制度的議定過程中盡量聽取多方意見，符合社會(huì)的共同道德理想和價(jià)值取向是提高制度同意程度、降低交易成本的有效辦法。而在以“縮小城鄉(xiāng)差距、共建和諧社會(huì)”為理想價(jià)值取向的當(dāng)今，現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度基本上沿襲了20世紀(jì)50年代制度的精神實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)的是“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略”的目標(biāo)和“以城鄉(xiāng)二元分割體制為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)和城市發(fā)展為目的”的價(jià)值取向;而以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不完全制度，則剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，與當(dāng)下“多予、少取”扶持“三農(nóng)”的政策精神背道而馳。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)地征用補(bǔ)償中所遵循的“部分人應(yīng)當(dāng)為全體人的利益犧牲”的原則本身就有違公平。在非革命時(shí)期，人們很難同意沒收少數(shù)富人的財(cái)產(chǎn)用于建立國家的社會(huì)保障體系，因此這一原則從道德和價(jià)值層面上本身就很難讓人接受，而當(dāng)這一原則被用在改革中受益最少的農(nóng)民身上時(shí)，就更凸顯了其與社會(huì)公平原則的格格不入。

三、從完善制度入手，有效化解當(dāng)前農(nóng)地征用中的矛盾

分析表明，當(dāng)前在農(nóng)地征用過程中產(chǎn)生的各種矛盾都可以從不完善的制度上尋找到根源，而農(nóng)地征用制度的修正和完善，不僅事關(guān)農(nóng)地征用過程中各種矛盾的有效化解，更是我國“三農(nóng)”政策落實(shí)的關(guān)鍵所在。

1.明確農(nóng)地征用法律制度規(guī)定，嚴(yán)格劃定公益性用地范圍

現(xiàn)行農(nóng)地征用制度對(duì)何謂“公益性用地”的規(guī)定含混不僅增加了制度操作的難度，更為各種侵犯農(nóng)民利益的行為提供了借口和機(jī)會(huì)。因此，完善農(nóng)地征用制度的首要任務(wù)就是要從法律層次明確規(guī)定土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使，同時(shí)嚴(yán)格限定公益性用地范圍。在此基礎(chǔ)上完善具有可操作性的土地征用程序，嚴(yán)格界定土地征用的主體、客體、對(duì)象、條件、方式、適用范圍、具體步驟等，約束公共權(quán)力，規(guī)范政府行為。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，筆者認(rèn)為我國公益性用地范圍應(yīng)包括:(1)國家機(jī)關(guān)用地和軍事設(shè)施用地。(2)基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括供水、供氣、供熱、供電、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、道路、廣場、綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施以及國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。 (3)公益事業(yè)用地，包括非營利性教育設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施和公共文化設(shè)施、公益性科研機(jī)構(gòu)用地。(4)特殊用地，包括監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地。(5)享受特殊政策優(yōu)惠的用地，如涉及國家安全領(lǐng)域和對(duì)國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義的高新技術(shù)開發(fā)企業(yè)用地、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地等。

2.從改革土地產(chǎn)權(quán)制度入手，實(shí)行土地農(nóng)民所有，完善家庭承包經(jīng)營權(quán)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷使得農(nóng)民喪失了維護(hù)自身權(quán)利的有力武器，各種研究普遍表明:農(nóng)地產(chǎn)權(quán)越明晰，越有利于農(nóng)民自主經(jīng)營，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益越高;農(nóng)地產(chǎn)權(quán)越模糊、虛置，農(nóng)民土地權(quán)益越容易受到侵害，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益就越低下。當(dāng)下部分學(xué)者主張修改相關(guān)法律，明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民，從而達(dá)到強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)于承包經(jīng)營耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)的目的。這種主張無疑是有道理的。然而考慮到我國的基本國情，通過法律規(guī)定農(nóng)民的土地所有權(quán)比較困難，筆者比較贊同的做法是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行創(chuàng)新，將土地的農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按股份共有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每個(gè)成員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送。同時(shí)，應(yīng)該盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)民股權(quán)的法律地位給予明確認(rèn)定，確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民擁有的土地股權(quán)。盡快出臺(tái)扶持土地股份合作社發(fā)展的優(yōu)惠政策條框，從財(cái)政、稅收、補(bǔ)貼等多個(gè)方面給予扶持。除此之外，還應(yīng)該在《物權(quán)法》等相關(guān)法律條款中，將農(nóng)戶承包權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利加以明確，對(duì)土地承包權(quán)的物權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性加以確立。

3.改革農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分農(nóng)地增值收益

現(xiàn)行農(nóng)地征用補(bǔ)償制度存在的兩個(gè)主要問題是補(bǔ)償費(fèi)測算標(biāo)準(zhǔn)不合理導(dǎo)致的補(bǔ)償費(fèi)偏低和土地增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)缺失。這兩大問題直接導(dǎo)致農(nóng)地征用過程中的尋租、腐敗問題。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從這兩方面入手改革現(xiàn)行農(nóng)地征用補(bǔ)償制度。

首先，應(yīng)依據(jù)農(nóng)用地市場價(jià)格確定土地征用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行以“耕地的常年產(chǎn)量”為補(bǔ)償依據(jù)的做法不僅忽略土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的重要經(jīng)濟(jì)因素，更不能體現(xiàn)同一土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，在當(dāng)前市場化高度發(fā)達(dá)的背景下，惟有以土地的市場價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益并不斷完善我國的土地市場。按特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價(jià)格形成土地的市場價(jià)格。我國國情使得農(nóng)村土地不僅具有為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料的功能，更具有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障和發(fā)展功能，農(nóng)地市場價(jià)格的制定必須要充分體現(xiàn)這些功能。此外，除按市場價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償外，還應(yīng)對(duì)因?yàn)橥恋乇徽饔枚鴮?dǎo)致的搬遷費(fèi)用、為尋找新工作所付出的前期費(fèi)用和原有農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資費(fèi)用給予補(bǔ)償。

其次，合理分配土地增值收益?，F(xiàn)行以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為參照制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只體現(xiàn)了對(duì)土地資源屬性的補(bǔ)償，實(shí)際上排除了被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)。這樣的制度安排是不符合“十六大”關(guān)于各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配原則的。農(nóng)地是生產(chǎn)要素，其價(jià)格要根據(jù)市場供求關(guān)系決定。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是產(chǎn)權(quán)，其價(jià)格要用盈利能力來決定。根據(jù)地租理論，土地因地理位置、國家規(guī)劃、開發(fā)投資等因素而增值，其增值部分應(yīng)作為級(jí)差地租歸土地所有者和征地者共有。因此，農(nóng)民有權(quán)參與分配土地的增值收益。更為實(shí)際的是，鑒于我國國情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不僅承載著生產(chǎn)資料的功能，更是重要的生活保障資料。土地征用將產(chǎn)生集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民也會(huì)因此永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此土地補(bǔ)償中應(yīng)必須考慮這一現(xiàn)實(shí)國情，將土地增值收益更多地分配給失地農(nóng)民。較為實(shí)際的做法是將土地出讓金中的相當(dāng)比例直接歸入國家財(cái)政收入，由國家相關(guān)部門對(duì)此重新分配，將其中的一定比例作為土地征用專項(xiàng)基金。專項(xiàng)基金應(yīng)該劃撥到失地農(nóng)民專用賬戶，用于承擔(dān)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、教育等相關(guān)開支，保障其長遠(yuǎn)生計(jì)和利益，同時(shí)指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。

［1］Coadse，R.，Alchain，A.，North，D. 財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷:產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集——當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)系列叢書［C］.劉守英等譯，上海:上海人民出版社，2004.

［2］道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷(中文版)［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1991.

［3］許宏，周應(yīng)恒.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化與土地規(guī)模經(jīng)營［J］. 云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1).

［4］盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2003.