杭州市司法局課題組

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

杭州市村規(guī)民約的特點、問題與對策

杭州市司法局課題組

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

在城鄉(xiāng)變遷的背景下,村規(guī)民約在適用主體、作用領(lǐng)域、價值取向、約束手段上都呈現(xiàn)出新的特點,但也存在著角色和功能不清、沒有充分體現(xiàn)村民集體意志、形式和內(nèi)容缺乏規(guī)范性、權(quán)威性不高、濫用“多數(shù)人同意”原則、缺少合法性審查的有效機制等問題。要依法明確村規(guī)民約的地位、效力和作用范圍,嚴(yán)格村規(guī)民約的制定和實施程序,完善村規(guī)民約的備案、修改和審查核準(zhǔn)機制,依法對村民自治的范圍予以合理限定,這樣村規(guī)民約才能真正實現(xiàn)其制度設(shè)計的初衷,成為基層民主治理的成功實踐。

村規(guī)民約;實證研究;特點;問題;對策

改革開放以來,隨著杭州社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整,社會結(jié)構(gòu)也逐漸出現(xiàn)了從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、從區(qū)域分割到區(qū)域融合、從社會階層固化到社會流動與社會整合的變遷趨勢。特別是 1998年杭州市委、市政府實施《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點工作的意見》后,杭州市大規(guī)模的城鄉(xiāng)變遷加速啟動,城鄉(xiāng)居民在人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)模式、社會福利制度等方面已經(jīng)發(fā)生了歷史性的重大變革。[1]我們按照杭州鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同收集了 600余份村規(guī)民約樣本進行分析解讀,并組織了村民、鄉(xiāng)村干部等人員參加的座談會,開展相應(yīng)的實地調(diào)研,力求對杭州市城鄉(xiāng)變遷中的村規(guī)民約的特征、存在問題、完善對策進行初步研究,以期為進一步推進和完善杭州市鄉(xiāng)村的民主自治、豐富法治杭州建設(shè)的基層實踐提供參考。

一、杭州市城鄉(xiāng)變遷中村規(guī)民約的基本特點

(一)在適用主體上,不限于村,也包括了部分撤村建居后的居民社區(qū)

近年來杭州市持續(xù)的撤村建居使得村規(guī)民約的適用主體產(chǎn)生了深刻影響,擴大了村規(guī)民約的適用主體范圍,悄悄改變著“村規(guī)民約”的內(nèi)涵和外延。一方面,仍保留原有建制的“村”即傳統(tǒng)意義上的村,依然是村規(guī)民約的主要適用主體;另一方面,已經(jīng)撤村建居的“居”,也多數(shù)沿襲了原村規(guī)民約的主體內(nèi)容,并繼續(xù)發(fā)揮“村規(guī)民約”的作用和影響。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少撤村建居社區(qū)的照明、綠化、公共衛(wèi)生等仍然沒有納入到城市統(tǒng)一管理之中;而村集體原有的集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)由居委會接收以后,原村集體成員仍然享有分紅、養(yǎng)老保險等福利待遇。在這些方面,撤村建居的社區(qū)與傳統(tǒng)城市社區(qū)存在很大的不同,撤村建居后的居委會自治公約仍然保留著傳統(tǒng)村規(guī)民約行為規(guī)范、利益分配等各項功能。

(二)在作用領(lǐng)域上,主要集中于集體財產(chǎn)分配、社會福利分配等法律法規(guī)和政策的空白地帶

隨著公共治理的不斷完善,村規(guī)民約的許多社會功能逐漸被分解,村規(guī)民約的作用領(lǐng)域開始從綜合性領(lǐng)域收縮到國家法律、法規(guī)、相關(guān)政策缺少明確規(guī)定或不便于規(guī)定的事項。就目前而言,村規(guī)民約作用領(lǐng)域相對集中在以下幾個方面:一是集體資產(chǎn)分配領(lǐng)域。隨著集體經(jīng)濟發(fā)展與村民權(quán)利意識與法律意識的增強,如何對集體經(jīng)濟利益進行合理分配成為村民關(guān)注的焦點,而如何確定成員身份、如何進行合理分配、“居嫁農(nóng)”、“農(nóng)嫁居”等問題等又成為焦點中的焦點。二是社會福利分配領(lǐng)域。如社會養(yǎng)老福利問題、醫(yī)療福利分配問題等,主要涉及社會福利分配的對象、分配原則、分配方式、分配管理等方面,分散于各村規(guī)民約之中。三是計劃生育領(lǐng)域。在微觀層面上,計劃生育的執(zhí)行還主要依靠于鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村干部,國家權(quán)力并不能完全加以支配。因此,部分村根據(jù)計劃生育要求,分別制定了相應(yīng)的單約性村規(guī)民約。

(三)在價值取向上,由強調(diào)義務(wù)為主向出現(xiàn)一些權(quán)利本位的萌芽過渡

現(xiàn)時期的村規(guī)民約除承襲了原來村規(guī)民約規(guī)定的社會公共義務(wù)外,還增加了對村民授權(quán)性規(guī)范,賦予村民在村民自治中的自治權(quán),顯示出村規(guī)民約從義務(wù)本位向權(quán)利本位過渡的萌芽。例如,《千島湖鎮(zhèn)進賢村村規(guī)民約》第二章中第十一條規(guī)定:村民對村民委員會和村民委員會組成人員,有提出批評和建議的權(quán)利,對于村民委員會和村民委員會組成人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。由于村民委員會和村民委員會組成人員侵犯村民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。

(四)在約束手段上,由處罰主導(dǎo)方式轉(zhuǎn)向以教育告誡為主、處罰方式為輔

杭州市的村規(guī)民約大都將民主式協(xié)商、“一事一議”制度作為村規(guī)民約實際執(zhí)行的重要依據(jù),改變了原有家長式的執(zhí)行模式。例如《西興街道星民村村規(guī)民約》第二十二條規(guī)定:“凡違反本村村規(guī)民約要進行處理的,必須在調(diào)查核實后,經(jīng)村民委員會 (或村民代表大會)集體討論、決定,不得擅自處理。”

與此相對應(yīng)的是,約束手段也由原有的以處罰為主導(dǎo)的剛性手段向以教育、告誡為主、以處罰為輔的柔性手段轉(zhuǎn)變。村民如果違反村規(guī)民約,由村委會按照有關(guān)制度進行批評教育,直至作出處罰。處罰方式主要以經(jīng)濟制裁為主。在一些集體經(jīng)濟比較發(fā)達的社區(qū),更以取消分紅或各種福利等作為維護村規(guī)民約的重要手段。

二、當(dāng)前村規(guī)民約中存在的主要問題

(一)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村自治中的角色和功能不清

現(xiàn)行國家法律法規(guī)沒有對村規(guī)民約的性質(zhì)、效力和地位從正面予以明確規(guī)定。在我國的農(nóng)村建設(shè)和基層民主自治進程中,對村規(guī)民約究竟扮演什么樣的角色、發(fā)揮怎樣的功能缺乏一個統(tǒng)一的、公認(rèn)的界定。涉及村規(guī)民約的法律僅有《村民委員會組織法》第 20條,且規(guī)定得非常簡略:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！薄按迕褡灾握鲁?、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。對于村規(guī)民約應(yīng)該在哪些范圍、什么情形下發(fā)揮效力沒有原則性規(guī)定,也沒有為村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益提供法律救濟的手段。

(二)村規(guī)民約的制定沒有充分體現(xiàn)村民集體意志

《村民委員會組織法》規(guī)定制定和修改村規(guī)民約的主體是村民會議。實際調(diào)查發(fā)現(xiàn),村規(guī)民約的制定并非一個獨立的過程,村規(guī)民約的內(nèi)容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自覺反映。常見的制定村規(guī)民約的基本程序為:鎮(zhèn)民政部門向各村鎮(zhèn)提供統(tǒng)一的“村規(guī)民約范本”,由各村在范本的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)?shù)男薷?然后經(jīng)村民會議通過后施行。這種由上級部門主持的章程制定過程,基層政府的有關(guān)部門具有絕對的影響力。村民與干部之間存在的信息不對稱,使基層政府和村級組織極容易操縱和控制這種“合約”過程。[2]而通過我們與各村村支書、主任的座談中也了解到,各村的村規(guī)民約“從來沒有通不過的”。不少村子在制定村規(guī)民約以及決定村重大事項時采用各家各戶簽字同意的方式。后簽字的村民往往能夠看到之前村民的意見情況,從而影響其決策;而村干部則可以利用這種心態(tài)來促使或反對某一全村決議的形成。[3]在這種方式產(chǎn)生的村規(guī)民約中,村民更多的是作為被約束的對象而非制定主體的角色,自然缺乏對村規(guī)民約主動遵守的意愿。

另一個突出問題是村民會議這個法定的村規(guī)民約制定機構(gòu)在現(xiàn)實中容易被村民代表會議或基層農(nóng)村黨組織所取代。村黨委在包括制定村規(guī)民約在內(nèi)的一切村級事務(wù)的處置上占據(jù)主導(dǎo)地位。有些村規(guī)民約如余杭區(qū)仁和鎮(zhèn) SL村的村規(guī)民約中甚至明確規(guī)定“上述已經(jīng)村民代表和全體黨員通過實行,請全體村民自覺遵守”的條款。

(三)村規(guī)民約的形式和內(nèi)容缺乏規(guī)范性

地域、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及民俗傳統(tǒng)等方面的差異,無疑使得農(nóng)村的情況千差萬別,其村規(guī)民約也會有所不同。但是,如果村規(guī)民約的功能基本相似,則形式和內(nèi)容上的大體趨同具有必然性。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在形式上既有綜合性村規(guī)民約,也有大量的單約性村規(guī)民約。村委會在決定與經(jīng)濟利益分配的重大事項時往往傾向于繞過村規(guī)民約,以“一事一議”或交由村民小組自行處理等形式解決,容易導(dǎo)致對村民合法權(quán)益的侵害,容易出現(xiàn)“為我所用”、“避重就輕”、“靈活有余、規(guī)范不足”的情況。

(四)村規(guī)民約的權(quán)威性不高

基層社會正沿著民主與法制的方向向前發(fā)展,出現(xiàn)民間的禮法秩序與國家的法治秩序協(xié)同的趨勢。隨著全市農(nóng)村 20多年普法宣傳教育的深入開展、村民法律知識的豐富以及現(xiàn)代社會信息獲取渠道的日益多元化,村民尤其是城郊村民越來越多地融入到現(xiàn)代城市文明之中,傾向于主動按照國家法律、法規(guī)、政策的要求來規(guī)范自己的行為;同時對村規(guī)民約的文本質(zhì)量、規(guī)范內(nèi)容等都提出了更高的要求。一方面,村民現(xiàn)在對一般性的公共秩序性規(guī)范和道德規(guī)范都會主動遵守,而對于違反了村規(guī)民約的行為一般也都由行政機關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)進行處罰,村規(guī)民約中的許多規(guī)定地位相當(dāng)尷尬。

(五)“多數(shù)人同意”原則被濫用致使少數(shù)村民利益容易被侵害

在村規(guī)民約的制定和實施中,“村民多數(shù)決”成為這種樸素民主觀念下的一項基本原則和制度。但這一原則被普遍應(yīng)用于戶口遷入、經(jīng)濟利益分配等村莊治理的各個方面,在涉及到自身利益情況下,多數(shù)人暴政的危險被疊加放大。對村民財產(chǎn)權(quán)的侵害主要有兩個方面:一是對村民違反村規(guī)民約予以懲罰性的規(guī)定[4];二是對居民戶口人員、出嫁女等人員在村福利待遇享受、村集體經(jīng)濟分紅等方面的歧視性規(guī)定。“多數(shù)人同意”原則的濫用也使得村規(guī)民約實施的隨意性大為增加,宗派、家族勢力等人治因素凸顯。[5]

(六)村規(guī)民約缺少合法性審查的有效機制

隨著杭州市農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村城市化進程的推進,村開始掌握大量的可支配資金,村所承擔(dān)的經(jīng)濟分配功能凸顯。村規(guī)民約作為村民自治的集中體現(xiàn),其觸及“合法性紅線”的幾率大為增加,傳統(tǒng)的村規(guī)民約監(jiān)督審查機制弊端日益顯現(xiàn),表現(xiàn)在:第一,《村民委員會組織法》對如何撤消違法的村民自治章程和村規(guī)民約、如何補救因為實施違法的村民自治章程和村規(guī)民約而給村民的合法權(quán)益造成的損害等,均無明確規(guī)定,造成立法漏洞;第二,即便是對于村規(guī)民約的備案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行得也并不嚴(yán)格。調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少鎮(zhèn)政府只是要求各村在村委換屆時應(yīng)當(dāng)對村規(guī)民約內(nèi)容進行審核并報鎮(zhèn)政府備案。而事實上很多村都在不定期制定新的規(guī)范性制度,這些制度并沒有冠以“村規(guī)民約”的名稱,事實卻應(yīng)當(dāng)屬于村規(guī)民約的范疇。

三、新形勢下村規(guī)民約的完善和發(fā)展

(一)依法明確村規(guī)民約的地位、效力和作用范圍

《村民委員會組織法》第 20條僅規(guī)定“村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸”,太過簡單。理想的狀態(tài)是國家在適當(dāng)?shù)臅r候,以適當(dāng)?shù)男问矫鞔_村規(guī)民約的法律地位,在法律層面規(guī)范村規(guī)民約,借助國家的強制力保障農(nóng)村優(yōu)良的傳統(tǒng)文化習(xí)俗,促進農(nóng)村精神文明、政治文明、社會文明更好的發(fā)展,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)奠定良好的意識形態(tài)基礎(chǔ)。就杭州經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實而言,在全國性相關(guān)法規(guī)沒有出臺前,率先出臺相關(guān)的地方條例來規(guī)范村規(guī)民約,值得嘗試?？梢越M織司法、民政、農(nóng)辦等部門力量,就進行地方立法調(diào)研論證。

就村規(guī)民約的作用范圍和空間來說,筆者認(rèn)為,由于農(nóng)村事務(wù)的廣泛性、民族性、地域性、時段性等特點的影響,國家法律、法規(guī)難以針對每種情況進行具體規(guī)定,只能對其相關(guān)內(nèi)容與環(huán)節(jié)進行規(guī)定,細節(jié)部分需要村規(guī)民約予以補充。村規(guī)民約調(diào)整的領(lǐng)域多為現(xiàn)行法律法規(guī)政策觸角難以觸及的細部行為,多數(shù)情況下可以看作是對各項國家政策結(jié)合本村具體情況而制定的實施細則。因此,在制定國家法律、法規(guī)、政策時應(yīng)當(dāng)注意給村規(guī)民約預(yù)留其發(fā)揮作用的空間。另外,司法實踐應(yīng)當(dāng)合理尊重村規(guī)民約作為“習(xí)慣法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空間里,如果存在村規(guī)民約,而村規(guī)民約的規(guī)定并不與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情況下,可以將之作為裁量的依據(jù);同時,如果村民之間糾紛的性質(zhì)、類別屬于村規(guī)民約規(guī)定的范圍,在法律沒有相應(yīng)規(guī)定或規(guī)定較為原則時,應(yīng)當(dāng)鼓勵村民小組、村委會在不違反法律的基本原則和精神的前提下,盡量依照村規(guī)民約等民間法解決糾紛。

(二)嚴(yán)格村規(guī)民約的制定和實施程序

《村民委員會組織法》規(guī)定村民會議是制定和修改村規(guī)民約的唯一主體。但在現(xiàn)實操作中,因為召集村民會議具有難度,很多村傾向于以村民代表大會或者村黨支部會議的形式來取代村民會議,制定和修改村規(guī)民約。部分村莊采取的由村民代表或者黨員征求其他村民書面意見的方式也存在不妥,直接以村民代表大會的形式取代村民會議的做法是不合適也不合法的。所以,必須按照《村民委員會組織法》的規(guī)定,嚴(yán)格按照法定程序制定和修改村規(guī)民約。以確保村規(guī)民約的權(quán)威性和執(zhí)行力。考慮到目前農(nóng)民流動性較強,如果召集村民大會確實有難度,而村規(guī)民約的制定和修改又比較急迫時,可以參照村委會及各級人民代表大會代表選舉的做法,由缺席村民的家人或朋友對其意見代為表述;在村民會議對本村重要事項進行表決時也需要嚴(yán)格貫徹?zé)o記名投票的方式,避免出現(xiàn)對投票過程和結(jié)果的操縱。

(三)完善村規(guī)民約的備案、修改和審查核準(zhǔn)機制

改進村規(guī)民約的備案制度,健全村規(guī)民約的審查監(jiān)督機制,避免村規(guī)民約出現(xiàn)違背法律規(guī)定的內(nèi)容?！洞迕裎瘑T會組織法》中規(guī)定村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案,并沒有賦予有關(guān)機關(guān)對其合法性予以審查的義務(wù)。在該法律未作修改和完善之前,杭州可以先行一步,充分利用律師、法學(xué)專家的專業(yè)優(yōu)勢,建立全市性的村規(guī)民約合法性審查體系,提高村民公約的立法水平,并在一定時間段內(nèi)完成全市的村規(guī)民約的修改更新工作。從課題組調(diào)研得到的情況來看,那些聘請了法律顧問的村組織所制定的村規(guī)民約的合法性、規(guī)范性明顯要好于沒有聘請法律顧問的村莊,并有效防止了因村規(guī)民約內(nèi)容違法等問題而引發(fā)的村民上訪、訴訟等內(nèi)部糾紛。因此,政府可考慮給予一定補貼等方式鼓勵有條件的村莊建立和完善村規(guī)民約的內(nèi)部審查核準(zhǔn)機制。同時,政府也可以積極探索其他方式,例如委托第三方機構(gòu)對村規(guī)民約合法性進行審查等。

(四)依法對村民自治的范圍予以合理限定

對村民基本權(quán)利的侵害主要是集中在對集體福利享受和利益分配上,而“多數(shù)決”則是成為侵害行為最常見的形式。為防止這種侵害的發(fā)生,首先需要對村民自治的范圍予以明確,避免形成村民自治的“土圍子”。[6]具體而言,第一,對集體利益的分配可以視為村公共事務(wù)的內(nèi)容,屬于村民自治的范疇;但其同樣是對全體村民共同財產(chǎn)的一種分配,應(yīng)當(dāng)遵循民法關(guān)于財產(chǎn)權(quán)處置的基本原則,不能犧牲部分財產(chǎn)共同所有人利益;第二,對村民或者集體經(jīng)濟合作社“社員”資格的確認(rèn)同樣也不適合采用“多數(shù)決原則”。雖然從法理上考慮社會或經(jīng)濟共同體應(yīng)當(dāng)可以通過多數(shù)成員同意的方式來賦予或者剝奪某一成員資格,但是在我國嚴(yán)厲的戶籍管理制度之下,這種與生產(chǎn)資料和經(jīng)濟紅利相聯(lián)系的村民或社員資格甚至可以與生存權(quán)相對應(yīng)。另外,對少數(shù)村民基本利益的侵害,要積極探索公民權(quán)利的司法救濟途徑特別是要積極探索易于為農(nóng)村傳統(tǒng)觀念接受的司法救濟新途徑予以維權(quán)。

[注 釋 ]

[1]邵德興 .杭州特色與經(jīng)驗——紀(jì)念改革開放 30周年 (社會卷)[M].杭州出版社,2008.220.

[2]于建嶸 .失范的契約——對一示范性村民自治章程的解讀[J].中國農(nóng)村觀察,2001,(1):61-69.

[3]后來這種簽字同意的方式被進行了一定程度的改進,村規(guī)民約要求村干部應(yīng)當(dāng)按照門牌號的順序來進行意見統(tǒng)計;但每個村民的意見相對于其他村民尤其是村干部而言仍然是開放性的,難以保證真實意愿的表達。

[4]如濱江區(qū) S W村為貫徹執(zhí)行國家計劃生育政策,村民代表大會中增加了一條,即“超計劃生育家庭十五年內(nèi)不享受村里的任何分紅,十五年后參照其他村民的一半享受;同時不享受村里繳納養(yǎng)老保險等福利待遇”。此條款制定時有不少村民代表提出反對,認(rèn)為孩子是無辜的,而且也已經(jīng)受到了計劃生育超生罰款等措施的制裁,認(rèn)為超生的小孩應(yīng)當(dāng)享受村民同等的待遇,但是大部分村民代表為了落實國家計劃生育政策還是主張同意該條款,最終該條款還是被通過并實施了。

[5]如西湖區(qū)三墩鎮(zhèn) RC村村規(guī)民約規(guī)定,在該村落戶需要80%以上村民簽字同意。而這就導(dǎo)致了家族人員多、人員關(guān)系好的家庭子女、配偶落戶比較容易,而條件相同但家族人口少、關(guān)系差的家庭子女、配偶落戶比較困難。

[6]徐勇 .論中國農(nóng)村村民自治的創(chuàng)造性和獨特性 [J].求索,1997,(9).

D922.182

A

1671-5136(2010)03-0025-04

2010-08-25

本文為杭州市司法局 2009年度重點調(diào)研課題《透視村規(guī)民約,推進基層依法治理》 (課題批準(zhǔn)號:杭市〔2009〕39號)的階段性成果。

課題組負責(zé)人:徐前 (杭州市司法局副局長、法學(xué)碩士、留美公共管理碩士),課題組成員:郎關(guān)福 (杭州市司法局宣教處處長、大學(xué)本科學(xué)歷)、葉建豐 (杭州市司法局宣教處副處長、法學(xué)碩士)、朱大敏 (杭州市司法局宣教處主任科員、教育學(xué)碩士)、戴潔 (杭州市司法局宣教處主任科員、本科學(xué)歷)、侯作前(浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院常務(wù)副院長、教授、碩士生導(dǎo)師、法學(xué)博士、上海財經(jīng)大學(xué)理論經(jīng)濟學(xué)博士后研究人員)、周魯耀 (浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生)、佀傳振 (浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院助教、政治學(xué)碩士)、袁繼紅 (浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院副教授、法學(xué)碩士)。