○何偉 王夏

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004）

一、政府工具制度與政策性保險

在新制度主義視角中，政府工具的實質(zhì)就是提供物品和服務(wù)的制度安排，這是政府工具的制度內(nèi)涵與制度屬性。政府保險是一種政府提供公共服務(wù)的常用外部工具。它是指政府同意對個體、家庭或者公司因某一特定事件而造成的損失進(jìn)行賠償。政府保險有許多具體應(yīng)用形式，而農(nóng)房保險就是其中之一。農(nóng)房保險，是指以農(nóng)民生活住房及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房為保險標(biāo)的的保險。在我國，由于農(nóng)村居民生活水平提高較為緩慢，以及各地受到的自然災(zāi)害的頻率和受損程度不同，其住房或生產(chǎn)性用房作為保險標(biāo)的所承載的風(fēng)險較大，商業(yè)保險公司在以逐利為目的的運(yùn)營思想指導(dǎo)之下，很難積極主動地開發(fā)相關(guān)保險產(chǎn)品，這就需要國家政府作為承擔(dān)者，擔(dān)負(fù)起自然災(zāi)害造成的損失風(fēng)險補(bǔ)償者，減輕農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策性保險正是針對于此而產(chǎn)生并發(fā)揮效用的。

政策性保險是指為了執(zhí)行國家政策而要求保險公司承辦的業(yè)務(wù)，包括國家計劃下達(dá)的指令性專項業(yè)務(wù)、國家批準(zhǔn)的財政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)、國家規(guī)定的低于基準(zhǔn)費(fèi)率開辦的風(fēng)險損失大和事故頻率高的業(yè)務(wù)。大致分為出口信用保險、農(nóng)業(yè)保險、巨災(zāi)保險等。政策性保險承擔(dān)的風(fēng)險往往是與行業(yè)性、區(qū)域性相關(guān)聯(lián)的巨大風(fēng)險，需要由國家扶持才能承受。

二、中國政策性農(nóng)房保險的發(fā)展

1、理論研究

中國的農(nóng)房保險起步于上世紀(jì)80年代，但由于賠付率較高，農(nóng)房保險存在的時間很短，在上世紀(jì)90年代之后便終止了。對此，有學(xué)者提出以區(qū)或鄉(xiāng)統(tǒng)保、開辦農(nóng)房綜合險、加強(qiáng)現(xiàn)場勘查等措施來降低農(nóng)房保險賠付率，并呼吁建立國家巨災(zāi)保險基金，由國家有關(guān)方面從每年的財政中提取專門款項建立防范諸如地震、洪水等巨災(zāi)的保險基金，初步提出對受自然災(zāi)害的住房應(yīng)如何開展保險工作。在2006年6月，國家出臺政策明確要求建立國家財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，同時將農(nóng)業(yè)保險支農(nóng)方式的創(chuàng)新納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，為各省市的農(nóng)村住房保險機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。

就目前的研究來看，針對農(nóng)村保險的研究主要集中在農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村合作醫(yī)療問題的研究。比較成熟的研究主要集中在農(nóng)業(yè)保險的需求、風(fēng)險描述以及開展模式上。而單獨(dú)針對農(nóng)房保險問題的研究還較少見，研究也僅是集中于需求上，在風(fēng)險劃分和產(chǎn)品開發(fā)、運(yùn)營模式上都沒有統(tǒng)一而成熟的看法。因此,對農(nóng)村住房保險進(jìn)行深入研究，具有重要意義。一方面可以為農(nóng)村保險開展提供理論素材的積累，另一方面還有助于對保險業(yè)在健全社會保險體系和社會救助體系中的作用進(jìn)行進(jìn)一步的深化研究。

2、開展?fàn)顩r

2006年之后，福建、浙江、甘肅、四川、湖南、云南、廣西、貴州等地相繼開展了農(nóng)房保險。福建省率先啟動了農(nóng)村住房試點工作，其中農(nóng)村住房保險在全國率先實行全省統(tǒng)保，費(fèi)用由政府承擔(dān)，全省660多萬戶農(nóng)民獲得了保障。之后，浙江省啟動政策性農(nóng)村住房保險，較之福建省的農(nóng)村住房保險政策，浙江省的方案相對福建省保障農(nóng)戶更多、標(biāo)準(zhǔn)較高、保險責(zé)任更廣。之后，全國其他多個省份紛紛根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化、居民房屋建造特點、自然災(zāi)害情況等，采取了不同的承保方式和保費(fèi)繳納機(jī)制。

2008年以來，中國人保在部分省區(qū)開展的政策性農(nóng)房保險已承保近2500萬戶，承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任達(dá)到3300億元。在2008年冰凍災(zāi)害中，農(nóng)房報案15387件，賠付和預(yù)付賠款1091萬元。截至2009年11月底，湖北省農(nóng)村兩屬兩戶農(nóng)房承保120.4萬戶已全部覆蓋13個州、91個縣市區(qū)、2.6萬余個行政村。福建省全省663萬戶農(nóng)村住戶全部參保，每戶保險金額5000元，保費(fèi)統(tǒng)一由政府買單，并統(tǒng)一保險方案，統(tǒng)一由人保財險公司承保，全省600多萬農(nóng)戶的農(nóng)房保費(fèi)將全部由省級財政統(tǒng)一支付。廣西政府2008年出資20億元為“兩屬兩戶”投保農(nóng)房險，全自治區(qū)累計65萬戶困難群眾和優(yōu)扶對象被納入此次財政支農(nóng)保險項目，所需保費(fèi)全部由政府財政負(fù)擔(dān)，2009年繼續(xù)為全區(qū)83萬“兩屬兩戶”農(nóng)村住房提供保險保障。

從實行的情況來看，在農(nóng)民自身承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險能力孱弱和政府救助有限的狀況下，農(nóng)村住房保險可以為災(zāi)后恢復(fù)重建籌集更多資金，增強(qiáng)農(nóng)村群眾抵御災(zāi)害能力，保障農(nóng)戶房屋因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的損失能及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,緩解政府救災(zāi)壓力，提高政府救助水平。

三、廣西政策性農(nóng)房保險開展現(xiàn)狀

1、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

截至2008年末，廣西全區(qū)農(nóng)村人口已達(dá)3040萬，占總?cè)丝诘?3.76%。2009年農(nóng)民人均現(xiàn)金收入3980元，增速7.9%，城鎮(zhèn)居民可支配收入15451元，增速為9.2%，農(nóng)民收入只有城鎮(zhèn)人口的25.76%，僅有1/4。2009年廣西各農(nóng)民收入增加明顯，增速較快（見表1）。增長的因素主要有：本地勞動收入增加拉動農(nóng)民工資性收入繼續(xù)增長；糧食、蔬菜和水果等出售收入增加拉動農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)步增長；農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展帶動二三產(chǎn)業(yè)人均純收入大幅增長；轉(zhuǎn)移性收入持續(xù)較快增長。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長較快的勢頭下，農(nóng)民生活不斷提高，食品質(zhì)量、居住條件明顯得以改善，高檔家電、家俱、家庭設(shè)備在逐年增加。但不容忽視的是影響農(nóng)民增收的不利因素較多，比如農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大，另外由于自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量受之影響較大。

表1 2009年各市農(nóng)民人均純收入情況表

2、保險業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

近年來，廣西保險業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的背景下步入了發(fā)展快車道，然而，2009年的金融危機(jī)將廣西保險業(yè)發(fā)展中的諸多問題暴露無遺。

（1）保險業(yè)發(fā)展動力不足，自我改革創(chuàng)新力度不夠，步履遲緩。2009年廣西保險行業(yè)規(guī)模保費(fèi)全國占比僅為1.33%，而同期GDP比重為2.3%；保險密度，廣西290元，僅為全國的33.72%；保險深度，廣西為1.93%，全國達(dá)到3.32%。當(dāng)然，全區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對緩慢是保險業(yè)發(fā)展遲緩的主要制約因素，這是不爭的事實，然而，保險業(yè)自身改革創(chuàng)新不足是其內(nèi)在的硬傷（歷史數(shù)據(jù)可參見表2—4）。

表2 1997—2004年廣西保險費(fèi)總收入和財險保費(fèi)收入及排名情況（單位：百萬元）

表3 1997—2004年廣西保險費(fèi)總收入和財險保費(fèi)收入增速及排名情況（單位：%）

表4 1997—2004年廣西保險深度和財險深度以及排名情況（單位：%）

（2）產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新不足、險種開發(fā)緩慢，對農(nóng)村保險發(fā)展不積極，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。保險機(jī)構(gòu)沒有從廣西區(qū)情出發(fā)，積極開發(fā)適銷對路的保險產(chǎn)品，導(dǎo)致保險產(chǎn)品種類少，同質(zhì)化嚴(yán)重。并且存在服務(wù)方式和品種都過于單一，機(jī)構(gòu)管理松散，管控力度不夠的問題。

（3）增長方式單一。主要是體現(xiàn)在業(yè)務(wù)增長點單一，財險公司主要集中在車險，例如，太平洋財險公司中的車險近占70%；壽險公司增長乏力，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展動力。另外，業(yè)務(wù)推動方式單一，經(jīng)營水平、服務(wù)能力沒有實質(zhì)提升。

3、政策性農(nóng)房保險的開展?fàn)顩r

（1）基本情況。2008年冰凍自然災(zāi)害后，廣西政府3月中旬出資20億元為“兩屬兩戶”投保農(nóng)房險，全自治區(qū)累計65萬戶困難群眾和優(yōu)扶對象被納入此次財政支農(nóng)保險項目，每戶農(nóng)房保險金額為3000元，全自治區(qū)總保險金額近20億元，所需保費(fèi)全部由政府財政負(fù)擔(dān)，自治區(qū)、地級市、縣（市、區(qū)）三級財政分別按50%、20%和30%比例進(jìn)行分?jǐn)?，這有力地緩解了農(nóng)民災(zāi)害承受壓力，增加了保障。

2009年7月底，廣西自治區(qū)財政廳、民政廳、保監(jiān)局和中國人保財險廣西分公司共同參與廣西農(nóng)村“兩屬兩戶”住房統(tǒng)一保險項目，與人保財險廣西分公司達(dá)成協(xié)議，繼續(xù)為全區(qū)83萬“兩屬兩戶”農(nóng)村住房提供保險保障。這對于自治區(qū)受災(zāi)的“兩屬兩戶”恢復(fù)重建和生活穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的保障支持。這種政府搭臺、政策保駕護(hù)航、企業(yè)參與經(jīng)營的服務(wù)“三農(nóng)”模式，改變了以往大災(zāi)后政府為災(zāi)民提供救濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，有力推進(jìn)自治區(qū)農(nóng)民保障體系的構(gòu)建。

（2）制約因素。對政策性農(nóng)房保險的開展形成制約的因素較多，歸納起來主要有以下幾點。一是保險經(jīng)營主體具有政府背景，對農(nóng)村保險市場潛力認(rèn)識不足，經(jīng)營思路沒有完全理順，競爭激勵程度不夠，動力不足。保險經(jīng)營主體針對農(nóng)村保險展業(yè)不積極，偏愛于展業(yè)集中、單筆保費(fèi)收入較高、效益好的城市業(yè)務(wù)。二是保險產(chǎn)品開發(fā)不合理，缺乏針對農(nóng)村市場的產(chǎn)品，未實行差異化營銷策略。所設(shè)計的差別保險費(fèi)率、保障金額并不適合農(nóng)村之需要。三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異性大，居民收水平偏低，增速緩慢，農(nóng)民保險意識不強(qiáng)。四是政府長期的政策偏向，導(dǎo)致農(nóng)村被輕視，農(nóng)村保險市場嚴(yán)重缺乏政府政策支持。同時，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)多頭管理，干預(yù)保險經(jīng)營主體的展業(yè)，影響了其業(yè)務(wù)的正常開展。

4、基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的分析

（1）自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)民損失嚴(yán)重。根據(jù)以往災(zāi)害統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣西是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，尤其是巨災(zāi)較多，其中以洪水災(zāi)害最為頻繁，常常給農(nóng)村居民帶來嚴(yán)重?fù)p失，尤其是住房損失占比較高（見表5）。而農(nóng)村居民收入增速緩慢，且各地很不均衡，農(nóng)民承受災(zāi)害的能力孱弱，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

表5 廣西歷年自然災(zāi)害中農(nóng)房倒塌損失情況

（2）農(nóng)村保障體系還不完善。社會保障體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”。由于我國構(gòu)建社會保障體系的歷史比較短，至今，社會保障體系還很不健全、不完善。尤其是地處西南的廣西，由于農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度緩慢，農(nóng)民收入有限，至今農(nóng)村社會保障體系還很不健全，面臨著諸多問題。

一是基本保障體系覆蓋面較小。目前，由政府提供的社會保障中，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險在內(nèi)，主要存在于城區(qū)，農(nóng)村基本是空白。在農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面也很小，財政補(bǔ)貼不夠。據(jù)統(tǒng)計，2009年年末全區(qū)參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為3.71萬人；參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為176.9萬人；全區(qū)共有4.6萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，參加基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為16.03萬人。然而，全區(qū)在2008年農(nóng)村人口就高達(dá)3040萬，占總?cè)丝诘?3.76%。

二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村人口大量流動、就業(yè)形式多樣化等給社保帶了諸多挑戰(zhàn)。如今，進(jìn)城農(nóng)民和失地農(nóng)民等社保問題突出，青壯年進(jìn)城造成的留守老弱病殘等人群的基本保障問題形式嚴(yán)峻。就業(yè)形式的多樣化，在傳統(tǒng)的以“單位”為本位的社會保障體系下，大量的新進(jìn)城的人口，尤其是農(nóng)民工游離在基本保障體系之外。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。從全國以及國際的GDP、保費(fèi)收入、保險深度和保險密度的歷史數(shù)據(jù)分析，不論從保險深度和還是保險密度的角度來看，經(jīng)濟(jì)增長都將直接促進(jìn)保險業(yè)的快速發(fā)展；保費(fèi)收入的快速增長直接拉動了保險深度和保險密度的大幅提升。保險業(yè)的快速成長和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，直接增強(qiáng)了國民生活保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全，完善國家保障體系。因此，大力發(fā)展保險業(yè)，尤其是針對災(zāi)害頻繁損失嚴(yán)重、人口占比較大、人均收入偏低、承擔(dān)災(zāi)害能力孱弱的農(nóng)村地區(qū)意義更為重大。

四、政策建議

1、開展模式

國內(nèi)現(xiàn)有兩種比較典型的農(nóng)房保險推廣模式：一是以福建為代表的地方政府與保險公司協(xié)議統(tǒng)保模式；二是以浙江為代表的政府補(bǔ)助推動、農(nóng)戶自愿參保的市場化運(yùn)作模式。前者可大力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決農(nóng)戶分散、承保效率低的問題，災(zāi)后反應(yīng)速度快，救災(zāi)及時，可持續(xù)性強(qiáng)；后者發(fā)展模式費(fèi)率的確定更加科學(xué)，可大幅提高農(nóng)民參保意識，但是承保范圍較小。從廣西區(qū)情出發(fā)，結(jié)合不同地級市、縣財政和居民收入情況，可分區(qū)選取不同的模式。根據(jù)現(xiàn)階段廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，可采取全區(qū)統(tǒng)保模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之時，可采取浙江模式。

2、風(fēng)險區(qū)域劃分

對上述兩種模式的分析，可以看出浙江模式在費(fèi)率的確定上更科學(xué)，體現(xiàn)了保費(fèi)負(fù)擔(dān)與風(fēng)險一致性的原則，同時，要求被保農(nóng)民個人繳納少量保費(fèi)也更有利于增強(qiáng)農(nóng)民的保險意識。但是其展業(yè)成本和賠付率高，在共擔(dān)損失、逆向選擇和道德風(fēng)險的環(huán)境中比一般保險的管理更加困難。因此，短期內(nèi)其模式運(yùn)作不比福建模式更好，但從長期角度和社會發(fā)展需要來看，浙江模式更符合發(fā)展要求。因此，從長期規(guī)劃的角度出發(fā)，應(yīng)將廣西各區(qū)根據(jù)自然地理條件、災(zāi)害頻率、損失程度、人均收入等因素劃分風(fēng)險區(qū)域，為各區(qū)采取不同的運(yùn)營模式奠定基礎(chǔ)。

3、保險費(fèi)率厘定與保費(fèi)分擔(dān)

從短期來看，廣西農(nóng)房保險推廣模式采取統(tǒng)保模式更為實際；從長遠(yuǎn)來看，“政府補(bǔ)助+農(nóng)民自愿+市場運(yùn)作”的模式更加科學(xué)和具有可持續(xù)性。因此，從這兩種運(yùn)作模式分析，在費(fèi)率厘定和保費(fèi)分擔(dān)二者有所不同。開展農(nóng)房保險之前，首先要科學(xué)合理地設(shè)計險種和條款，包括保險對象和標(biāo)的、保險責(zé)任、責(zé)任免除、保險金額、保險費(fèi)用、賠付標(biāo)準(zhǔn)和期限、開展區(qū)域等。其次，根據(jù)不同模式制定不同的費(fèi)率。根據(jù)風(fēng)險一致性原則，農(nóng)房保險費(fèi)率應(yīng)根據(jù)投保房屋的不同建筑結(jié)構(gòu)分別厘定。建筑結(jié)構(gòu)風(fēng)險越大，保險費(fèi)率就越高，反之，保險費(fèi)率就低。統(tǒng)保模式可覆蓋的范圍較廣，因此根據(jù)覆蓋范圍確定費(fèi)率，一般來說范圍越大，費(fèi)率應(yīng)該越低；農(nóng)民參保模式下，可根據(jù)保險標(biāo)的的風(fēng)險設(shè)計費(fèi)率，房屋質(zhì)量越好費(fèi)率越低，反之則較高；集體用房或是農(nóng)民生產(chǎn)性用房損壞風(fēng)險大，因此費(fèi)率制定要高一些。

4、政策支持

（1）保險企業(yè)應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政策性和商業(yè)性保險混合運(yùn)作的方式，將政策性保險經(jīng)營單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算，減少政策性保險運(yùn)營對商業(yè)性保險運(yùn)營的阻礙。同時應(yīng)該出臺優(yōu)扶政策，在政策性保險運(yùn)營時機(jī)成熟之時，建立專門的政策性保險公司，經(jīng)營此類業(yè)務(wù)，徹底實行政策性保險與商業(yè)性保險相分離的政策。

（2）國家對于農(nóng)房保險這種政策性強(qiáng)、贏利水平低、風(fēng)險較大、展業(yè)成本高的險種給予稅收減免政策，充分體現(xiàn)了國家的政策導(dǎo)向。全面規(guī)劃政策性、商業(yè)性、強(qiáng)制性保險的體現(xiàn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，擴(kuò)大承保范圍，惠及更多人群。

（3）我國保險業(yè)發(fā)展壯大的時間不長，保險公司實力不強(qiáng)，償付能力不足，因此，國家需要給予保險企業(yè)融資的優(yōu)惠政策，使其能多渠道籌集資金，解決償付能力不足和資金短缺的問題。

（4）政府應(yīng)引導(dǎo)居民在風(fēng)險較小、地勢安全地區(qū)，按照一定的質(zhì)量設(shè)計要求建造房屋?？煞抡招陆卣鸲喟l(fā)區(qū)的模式，由政府指導(dǎo)農(nóng)民建房，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼的方法，提高房屋質(zhì)量，降低損失。

（5）制定全局性的巨災(zāi)保險發(fā)展戰(zhàn)略，明確定位其政策性地位，建立科學(xué)的風(fēng)險管理體系，同時建立巨災(zāi)風(fēng)險基金。逐步將國家救災(zāi)制度由政府為主導(dǎo)向市場為主導(dǎo)的逐步演進(jìn)，獲得巨大社會效益之時，更獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。

[1]謝耀南：政府保險的制度主義分析——以福建龍巖市“農(nóng)房統(tǒng)保”為例[J].中共四川省委黨校學(xué)報，2007（3）.

[2]仝春建：浙江啟動政策性農(nóng)房保險制度[N].中國保險報，2006-11-20.

[3]王金鐸：中國區(qū)域保險的理論與政策研究[M].中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[4]馮占軍：中國保險業(yè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M].武漢大學(xué)出版社，2007.