賈 瓊

近10年來，溫嶺這座位于浙江省東南沿海的小城因“參與式”公共預算改革而聲名鵲起。

2010年3月7日，作為溫嶺民主改革的參與者與見證者，溫嶺市人大常委會財政經(jīng)濟工作委員會主任何培根接受了《新理財》專訪，就“參與式”公共預算改革的前世今生娓娓道來。

通往“民主理財”之路

《新理財》：民主懇談是溫嶺市原創(chuàng)性的基層民主形式，這一形式被理論界普遍譽為中國基層政權(quán)“協(xié)商民主”的典范，請您談談溫嶺民主懇談的發(fā)展軌跡?

何培根：民主懇談會最早始發(fā)于1999年，雛形是溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，其本意是探索新形勢下如何加強和改進農(nóng)村基層思想政治工作，通過政府與群眾之間平等對話和溝通的形式形成一種解決問題的方式和機制。此后，全市各地陸續(xù)開展了形式多樣的民主溝通、民主對話活動。經(jīng)過探索實踐，開始由思想政治工作載體轉(zhuǎn)向基層民主，由最初的黨委、政府與群眾平等對話、溝通交流、共同協(xié)商，逐步發(fā)展成為廣大人民群眾自覺參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督公共事務的新型基層民主形式。

2001年6月，溫嶺市委發(fā)文將各地陸續(xù)開展的名稱各異、形式不一的民主溝通、民主對話活動統(tǒng)一定名為“民主懇談”，至此，民主懇談開始走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

2002年10月，溫嶺市委就進一步深化民主懇談，推進基層民主政治建設(shè)再次發(fā)文，提出要“把民主懇談作為重大決策的必經(jīng)程序”，民主懇談的“議題既可由鎮(zhèn)(街道)黨委、政府(辦事處)確定，也可以由若干名鎮(zhèn)人大代表或若干名群眾聯(lián)名提出，由鎮(zhèn)人大主席團審核……決策的實施過程和實施結(jié)果由鎮(zhèn)(街道)人大負責監(jiān)督”，這也為基層人大介入和參與民主懇談提供了明確的規(guī)定依據(jù)。

此后，民主懇談由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級拓展到村(社區(qū))、政府部門、黨內(nèi)乃至非公有制企業(yè)，后者還引發(fā)了勞資關(guān)系領(lǐng)域一項重大變。

2005年，新河鎮(zhèn)人大、澤國鎮(zhèn)人大相繼將民主懇談引入人大預算審查監(jiān)督程序。這就是以后被專家所稱的“參與式公共預算”改革，民主懇談首次與基層預算審查監(jiān)督結(jié)合。

從2008年起，溫嶺市人大常委會開始大力度推進和深化預算民主懇談(也就是參與式公共預算)，將參與式預算從兩個鎮(zhèn)推廣到六個鎮(zhèn)，并從鎮(zhèn)一級提升到市一級，相繼舉行交通、水利、城建等部門預算民主懇談會，參與式預算被逐步引向深入?？梢哉f，民主懇談的發(fā)展軌跡，是一個由淺入深、由表及里、由下而上的過程。

《新理財》：從“民主懇談”到“參與式公共預算”經(jīng)歷了怎樣的過程，而在這個過程中。又是如何與人大監(jiān)督銜接起來的?

何培根：在民主懇談發(fā)展和深化到一定階段后，我們也意識到，有必要將民主懇談由民意溝通與表達的非正式制度安排向民眾參與決策與監(jiān)督和現(xiàn)有人大體制結(jié)合演變，但這必須要找到一個切入點和結(jié)合點。最后，我們嘗試將民主懇談與人大的預算審查監(jiān)督工作相結(jié)合，這就是“參與式”公共預算改革。通過公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算草案討論，人大代表審議政府預算報告并決定預算的修正，實現(xiàn)由程序性審查向程序性與實質(zhì)性審查并重轉(zhuǎn)變的預算審查監(jiān)督。

2005年，我們在溫嶺市新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預算改革，形成兩種改革模式：新河模式和澤國模式。

其中新河參與式預算的內(nèi)容主要分會前初審、大會審議和會后監(jiān)督三個階段。

一是會前初審。人代會召開之前，由鎮(zhèn)人大主席團領(lǐng)導下的人大財經(jīng)小組組織召開預算初審民主懇談會，分工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)三個專門小組進行討論，參與者除人大代表主體外，動員各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民自愿參與，會后各小組形成預算初審報告。

二是大會審議。人代會召開期間，人大主席團組織代表進行民主懇談，集中審議預算報告，鎮(zhèn)政府負責人回答代表提出的詢問。隨后，鎮(zhèn)人大主席團和鎮(zhèn)政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)代表提出的意見形成預算修改方案。聯(lián)席會議之后，大會通報預算修改方案，代表進行分組審議。在這個階段，5名以上代表聯(lián)名可以提出預算修正案。最后，大會投票表決預算修正案和已經(jīng)修改的預算草案，代表聯(lián)名提出的修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預算的一部分。

三是會后監(jiān)督。人代會閉會期間，由人代會選舉產(chǎn)生的鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組作為財經(jīng)監(jiān)督常設(shè)機構(gòu)，對政府預算執(zhí)行情況實行監(jiān)督，并參與下一年的財政預算編制。

而澤國鎮(zhèn)，則建立了參與式預算的民眾協(xié)商模式，由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項目資金預算安排決策過程。

主要做法為：政府首先選出一批屬于本級行政范圍且事關(guān)民生問題的城建項目(譬如30個)，由專業(yè)人員組成專家組對這些項目的可行性方案進行研究，同時提出每個項目的資金預算，形成預算項目民意調(diào)查問卷。采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機產(chǎn)生民意代表，參與預算民主懇談。

參加懇談活動的民意代表就這些項目的重要程度填寫民意調(diào)查問卷，對優(yōu)先投入的項目進行排序，表明自己的意見。通過數(shù)輪分大小組討論和協(xié)商的方式不斷地交流后，民意代表再次填寫排序的調(diào)查問卷。之后，鎮(zhèn)政府召開辦公會議，討論懇談會上民意代表提出的建議和第二次調(diào)查問卷的預選結(jié)果，根據(jù)財力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開的鎮(zhèn)人代會上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會審查討論并票決通過。

唯有監(jiān)督，政府花錢才不會隨心所欲

《新理財》：民主理財，說到底，必須以預算公開為前提。

何培根：確實，公開是民主理財?shù)闹卮笄疤帷，F(xiàn)在上下都在談“陽關(guān)預算”，陽光，就是最好的防腐劑。財政部現(xiàn)在有個征求意見稿，準備推進預算公開。只有加快推動預算信息公開，才能解決我們在財政預算管理中存在的許多問題。

除了公開之外，其次還要把預算細化，把每一筆開支盡可能列得詳細，這是控制政府財政支配權(quán)的最直接手段，也是促進民主理財?shù)闹匾矫?。當然，還必須要監(jiān)督。唯有監(jiān)督，政府花錢才不會隨心所欲，這是民主理財?shù)年P(guān)鍵。當然，監(jiān)督是多方面的，審計可以監(jiān)督，網(wǎng)絡可以監(jiān)督，新聞媒體可以監(jiān)督，社會大眾可以監(jiān)督，人大更要監(jiān)督。只有多方面監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，才能促進政府花好每一分納稅人的錢，促進民主理財。

《新理財》：可以說，溫嶺已走出了一條以民主懇談和參與式預算為主要內(nèi)容的民主理財發(fā)展新路子。

何培根：實踐證明，大多數(shù)人參與的預算編制的討論和審查不僅能夠搞好，而且遠比少數(shù)人想得周到，使我們的預算編制更加完善，更加符合本區(qū)域的實際，真正體現(xiàn)了人民當家作主。

而且，從參與式預算的實踐來看，它擴大了公民有序政治參與，賦予了人大代表和民眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、

表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就使人大預算審查與監(jiān)督中既有公眾的參與，又從制度上完善了人大審查批準預算與監(jiān)督預算的執(zhí)行，使人大在公共預算中發(fā)揮越來越重要的作用。通過這樣一個人大、政府、代表和民眾互動的過程，減少了政府“拍腦袋”決策，使得決策更加科學化、民主化和規(guī)范化。

當然，參與式預算是一項探索性、創(chuàng)新性的工作，還有待進一步檢驗，我們在實施過程中也碰到過一些阻力，就其本身而言也有許多需要完善的地方。

預算改革“倒推”人大改革

《新理財》：一個有趣的現(xiàn)象是，溫嶺的“民主理財”反過來推動了人大制度的改革。

何培根：可以說，近年來市人大常委會不斷總結(jié)推廣基層民主的實踐，汲取豐富營養(yǎng)，借鑒有益做法，積極推進常委會工作的民主化、科學化、公開化。

譬如，在民主化方面，探索出了“征詢式”、“問計式”、“通報式”等工作懇談形式，把人大工作建立在更加廣泛的群眾基礎(chǔ)之上。

科學化方面，常委會在審議、決定重大事項各項監(jiān)督過程中，都要廣泛調(diào)研，通過民主懇談等方式充分聽取各方面意見建議。如常委會在作出“切實加強殯葬管理”、“解決農(nóng)民建房難”等決議、決定，審議決定重大投資項目及確定重大監(jiān)督議題等方面，都多次組織各級各類民主懇談會。

公開化方面，我們積極貫徹監(jiān)督法公開原則。近幾年來持續(xù)加大公開力度，拓展公開領(lǐng)域，像公開人事任免過程、公開代表活動情況、公開征集監(jiān)督議題等等，都取得了較大成效。單就公開預算監(jiān)督信息而言，我們的一些做法也是比較超前的。譬如近年來，我們先后將人代會預算報告、決算報告、審計工作報告、政府性基金和預算外資金管理情況報告、預算執(zhí)行報告等涉及預決算審查監(jiān)督的信息，全部在溫嶺人大網(wǎng)上公開，接受全社會及人大代表監(jiān)督。特別是，去年7月份還首次在網(wǎng)上公布了人代會審查的8個部門預算，公開提供給市民查閱、下載，引起了全市各界以及國內(nèi)有關(guān)專家、學者、媒體的高度關(guān)注。

《新理財》：在地方人大民主改革的實踐中，困擾人們最大的一個問題就是改革的持續(xù)發(fā)展問題。作為溫嶺，基層政府搞預算制度改革的動力何在?“參與式預算”為什么在溫嶺這個地方持續(xù)的搞了這么多年?持續(xù)下去的條件是什么?

何培根：在民主方面，它非常契合十七大對發(fā)展社會主義民主政治的要求。在預算監(jiān)督方面，它也為人大強化預算審查監(jiān)督提供了平臺。這就是我們改革持續(xù)發(fā)展的動力。

當然，參與式預算改革之所以在溫嶺這個地方持續(xù)搞了這么多年，有兩大因素。一是溫嶺的民主風氣很好，具備了很好的民主協(xié)商的社會基；二是上級黨委和人大的肯定。

去年，浙江省人大常委會秘書長姚民聲等相關(guān)領(lǐng)導先后來溫嶺專題調(diào)研參與式預算，中共臺州市委在全會工作報告中首次正式肯定，并提出要“總結(jié)推廣溫嶺新河參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政預算做法”。這兩點，也可以說是參與式預算改革持續(xù)下去的條件吧。