袁方 周莉

（新疆財經(jīng)大學(xué)，烏魯木齊 830012）

一、新疆鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）新疆鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村負(fù)債包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，本文所指的鄉(xiāng)村隱性債務(wù)是因種種原因未在賬面反映或未來得及在賬面反映的鄉(xiāng)村債務(wù)，主要指欠發(fā)工資、欠發(fā)公務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項目資金、財政擔(dān)保和其他方面可能形成的債務(wù)。這部分債務(wù)雖未在賬面反映，但卻是鄉(xiāng)村基層政府必須償還的債務(wù)。當(dāng)前社會各界高度關(guān)注鄉(xiāng)村債務(wù)，這部分隱性債務(wù)也開始顯性化并且危害性凸顯。有關(guān)調(diào)查機(jī)構(gòu)在對云南、青海、吉林和哈爾濱等省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性負(fù)債和隱性赤字?jǐn)?shù)額巨大，賬外隱性債務(wù)不容忽視（財政部科研所課題組，2004）。鄉(xiāng)村的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)并存，有的村隱性債務(wù)數(shù)額甚至超過了顯性債務(wù)（賈亞男，2009）。隱性債務(wù)實際上比顯性債務(wù)更加危險，也更難以監(jiān)管和控制，必須引起高度重視。鄉(xiāng)村債務(wù)如果處理不好或長期拖延下去，很有可能會在未來的某個時期誘發(fā)債務(wù)危機(jī)（魏加寧，2004）。因此在新農(nóng)村建設(shè)這樣的形勢和歷史背景下，解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題應(yīng)該有新的思路。應(yīng)該通過對現(xiàn)有的賬面存量債務(wù)的重組、隱性債務(wù)的清理、新生債務(wù)的防范，使鄉(xiāng)村良性債務(wù)維持在一個適度的規(guī)模和水平上（杜爽，2008）。本文以新疆E縣為例，通過實地調(diào)查，獲得鄉(xiāng)村兩級隱性債務(wù)規(guī)模和用途，分析其原因，探討化解路徑。

E縣位于新疆西北部，是個邊境縣，以農(nóng)業(yè)為主，2008年三次產(chǎn)業(yè)的比重分別是36.6∶27.2∶36.2。地區(qū)GDP總量居新疆第7位，人均GDP排第10位，在新疆縣域經(jīng)濟(jì)中屬于中等，全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)188個村隊。按照國務(wù)院2006年清理鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)的指示，該縣至2005年末鄉(xiāng)村債務(wù)總規(guī)模見表1。

從表1看出，全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額1105.75萬元，鄉(xiāng)均負(fù)債92.15萬元，村級負(fù)債總額2805.22萬元，村均負(fù)債近15萬元，這在新疆鄉(xiāng)村中并不算高。但鄉(xiāng)村兩級約一半以上都有一定比例的隱性債務(wù)（鎮(zhèn)委更是全部為隱性債務(wù)），其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務(wù)占全部債務(wù)的48.65%，村級隱性債務(wù)占全部債務(wù)平均近30%。

從2005年起，國務(wù)院部署清理鄉(xiāng)村兩級債權(quán)債務(wù)，各地積極落實，但上報的主要是賬面?zhèn)鶆?wù)，估算全疆凈債務(wù)為40億元左右。如果考慮到隱性債務(wù)，實際規(guī)模可能是已核定債務(wù)的2倍以上。

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（二）新疆鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的特點(diǎn)

1.鎮(zhèn)政府等基層權(quán)力較為集中的鄉(xiāng)村隱性債務(wù)所占比重較高。從E縣情況看，鎮(zhèn)政府的債務(wù)都表現(xiàn)為隱性債務(wù)，隱性債務(wù)比重高的鄉(xiāng)村都在基層權(quán)力較為集中的地區(qū)，而一些地處偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村隱性債務(wù)比例相對較低。政績考核的壓力迫使其在正規(guī)渠道難以解決的情況下，采取其他非正規(guī)渠道借債以致鄉(xiāng)村賬外隱性債務(wù)大量增加。

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2.鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)差異。由于因無資金來源而采取掛賬欠付的辦法，鄉(xiāng)村隱性債務(wù)反映為工程建設(shè)拖欠工程款、拖欠工資、辦公費(fèi)、招待費(fèi)以及其他項目，但鄉(xiāng)村所占比重有所不同。鄉(xiāng)級隱性債務(wù)各項比重依次是（見表2）：工程款（39.2%）、辦公費(fèi)（14.75%）、其他（14.59%）、招待費(fèi)（10.72%）和拖欠工資（4.83%）。村級隱性債務(wù)各項比重為（見表3）：工程款（53.18%）、其他（19.66%）、拖欠工資（9.34%）、辦公費(fèi)（4.33%）、勞務(wù)費(fèi)（2.72%），存在隱性債務(wù)的又都是些村比較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外鄉(xiāng)村兩級隱性債務(wù)中都有少量借款。從其來源看，鄉(xiāng)級借款主要從農(nóng)村正規(guī)金融渠道取得，而村級債務(wù)中應(yīng)付個人的款項所占比重較大，借款則主要從非正規(guī)金融渠道取得，高息借貸占相當(dāng)大的比例。

3.隱性債務(wù)歸還少。該縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年末鄉(xiāng)村債務(wù)兩級共有3910.97萬元，2006年新增債務(wù)616.78萬元，還舊債220.065萬元，年末債務(wù)凈額為4307.69萬元，增長4.15%。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債率為8.38%，村級還債率僅為3.47%。進(jìn)一步分析，發(fā)現(xiàn)所還債務(wù)主要是賬面?zhèn)鶆?wù)（顯性債務(wù)），隱性債務(wù)歸還較少。由此可見，E縣的鄉(xiāng)村債務(wù)雖然規(guī)模不算大，但新增債務(wù)仍然超過償還數(shù)，鄉(xiāng)村過度負(fù)債的狀況仍在繼續(xù)惡化。

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二、鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的形成原因

鄉(xiāng)村隱性債務(wù)僅僅是近年來我國鄉(xiāng)村債務(wù)積累與擴(kuò)張結(jié)果的一個側(cè)面，隨著體制改革的深化而逐步“顯山露水”。其原因復(fù)雜，有制度政策的客觀因素，也有監(jiān)管失當(dāng)?shù)闹饔^原因，實質(zhì)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體缺位、財力供給不足造成的，深層次上則與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期政府職能轉(zhuǎn)換不到位、政府間財政分配關(guān)系不規(guī)范相關(guān)。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品財力供給不足導(dǎo)致舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國五級政府的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，村級管理機(jī)構(gòu)是我國行政管理體系的基礎(chǔ)和“底座”，雖然管理人數(shù)少、管理半徑小，但事關(guān)政府事務(wù)履行是否順暢。其事權(quán)范圍主要是提供治安、道路建設(shè)、公共衛(wèi)生、社會保障等多種公共產(chǎn)品，有時甚至還要兼顧上級政府的各項事權(quán)。稅改以前，鄉(xiāng)村組織的主要收入來源是農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)稅的依賴較大。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負(fù)債嚴(yán)重的地區(qū)，大多具有以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，全國縣級財政收入中農(nóng)業(yè)稅收占全縣財政收入90%以上的不在少數(shù)。稅改以后，雖有轉(zhuǎn)移支付，但不能解決全部財力，從E縣來看，最多達(dá)到原先財力的90%，加上近年來新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的投入需要更多，導(dǎo)致財力缺口更大。很顯然，在這種事權(quán)與財力不對稱的條件下履行事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能想方設(shè)法舉債。但在政策和政績考核的高壓下，舉借顯性債務(wù)已不可能，隱性債務(wù)勢必難免。

2.財務(wù)管理不規(guī)范，缺乏約束。除了體制和制度失衡的因素外，鄉(xiāng)村組織財務(wù)管理不規(guī)范、不透明，管理不善、隨意借款，缺乏約束，鋪張浪費(fèi)滋生，非生產(chǎn)性支出增長過快，又助長了隱性債務(wù)的增長。

三、當(dāng)前化解鄉(xiāng)村債務(wù)路徑的局限性

為了解決鄉(xiāng)村債務(wù)所帶來的問題，許多地方正在采取各種措施來化解債務(wù)。但從調(diào)查結(jié)果看，效果并不明顯，而且可能產(chǎn)生一些新的矛盾和問題。

1.已有債務(wù)掛賬降息辦法的合法性和可行性存疑。各地正在采取的辦法包括降息、債權(quán)債務(wù)相互沖抵、盤活集體資產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)、清收債權(quán)、節(jié)約支出以償債或努力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)償還。在所有化債方式中，沖抵債權(quán)債務(wù)方式最為普遍和常見，也是被調(diào)查鄉(xiāng)村組織最樂意采取的方式，主要原因在于這種方式可以使鄉(xiāng)村組織將許多難以收回的債權(quán)清算。降息雖然可使應(yīng)償還債務(wù)數(shù)額減少，但其合法性值得質(zhì)疑。債務(wù)形成依據(jù)平等原則訂立，符合《合同法》的規(guī)定，償還時降低利息，這種違背自愿原則向個人轉(zhuǎn)嫁集體債務(wù)風(fēng)險的辦法，是對農(nóng)民利益的又一次損害。土地流轉(zhuǎn)、拍賣集體閑置資產(chǎn)等辦法，在農(nóng)村基層民主制度尚不完善，缺乏有效監(jiān)督的前提下，可能某種程度上隱性侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，也有可能滋生新的腐敗。

2.債權(quán)清收困難。鄉(xiāng)村組織或多或少都有一定債權(quán)，但這些債權(quán)往往因債務(wù)人生活困難或者破產(chǎn)而難以追回，若是農(nóng)業(yè)稅尾欠，則可能有名無實（國發(fā)[2003]12號文件已明令各地暫停清收）。

3.上級組織對鄉(xiāng)村政府激勵不夠。由于上級政策激勵不足，鄉(xiāng)村政府還債的積極性不高。另外，在鄉(xiāng)村組織收入拮據(jù)、支出責(zé)任大的格局基本未變，“吃飯財政”的狀況使得依靠節(jié)約支出還債也非長久之計。

4.以發(fā)展促進(jìn)債務(wù)化解偏于理想化。從理論上說，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來化解債務(wù)被一些鄉(xiāng)村組織和地方政府認(rèn)為是最根本、最徹底的解決之道。但關(guān)鍵是采取什么方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，如果鄉(xiāng)村組織不改變參與角色，新的債務(wù)還會發(fā)生。從調(diào)查情況看，各地新債還在發(fā)生。因此，在各種條件沒有發(fā)生大的變化的情況下，再提倡由鄉(xiāng)村組織通過組織經(jīng)營活動來化解債務(wù)必將重蹈覆轍。即使目前個別地方在這方面取得了比較好的效果和經(jīng)驗，也不具有普遍意義。

四、鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的治理思路

鄉(xiāng)村債務(wù)問題由來已久，根源復(fù)雜、牽涉面廣，如果不能從根本上得到解決，那么目前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革效果將大打折扣，戰(zhàn)果很難持久。針對鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的單項改革難以治本，靠硬性行政命令也不可能完全解決，解決鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對其發(fā)生的原因標(biāo)本兼治，要基于現(xiàn)實，由近及遠(yuǎn)，切實可行，注重可操作性。需要全方位的綜合治理理念和深層次的改革以及具體措施，才能從根本上解決問題。

1.進(jìn)一步清理核實隱性債務(wù)規(guī)模?；怆[性債務(wù)，首先必須對隱性債務(wù)的來源、用途等進(jìn)行認(rèn)真的甄別，查清底細(xì)，做到心中有數(shù)。要對各項債務(wù)逐筆核實、登記并予以公布。注意解決兩個問題：一是明確鄉(xiāng)村隱性債務(wù)的統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，確定統(tǒng)一的鄉(xiāng)村負(fù)債分類方法；二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)對隱性債務(wù)的合規(guī)性、合理性和真實性進(jìn)行監(jiān)督檢查，屬于腐敗貪污的應(yīng)依照司法程序進(jìn)行處理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和統(tǒng)計分析。從償債的緊迫性來看，村級債務(wù)更為緊迫，從債務(wù)發(fā)生比率看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模要大于村級，但從保持農(nóng)村社會穩(wěn)定和鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果看，村級債務(wù)問題顯然比鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級更加嚴(yán)峻。主要是因為鄉(xiāng)村債務(wù)結(jié)構(gòu)不同，村級債務(wù)結(jié)構(gòu)中個人借款比重較大，而個人借款卻很難用掛賬方式處理，降息辦法使債權(quán)人無法獲得預(yù)期收入而喪失對鄉(xiāng)村政府的信任。真正對農(nóng)村政治和農(nóng)村社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅的，主要是鄉(xiāng)村政府與個人之間，特別是與農(nóng)戶之間形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，處理不好就會引發(fā)激烈的社會矛盾，因此，當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)先償還個人債務(wù)，緩解政府與農(nóng)民、其他個人之間的矛盾，重新恢復(fù)、樹立政府的形象和信譽(yù)。

2.在鄉(xiāng)村總體債務(wù)化解的思路框架下，統(tǒng)一考慮，統(tǒng)籌安排，積極化解存量債務(wù)。目前隱性債務(wù)主要是對機(jī)構(gòu)和個人欠款，宜本著先個人后機(jī)構(gòu)的順序，以有限的財力優(yōu)先化解個人債務(wù)。按照“摸清底數(shù)、分清責(zé)任、區(qū)別情況、分類處理、逐步化解”的原則，積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)。對村直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為農(nóng)民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則落實債務(wù)人，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村集體；對確屬用于集體生產(chǎn)公益事業(yè)的，可由村集體逐步償還；對村辦企業(yè)所形成的債務(wù)，實行村企分開，由企業(yè)承擔(dān)。

3.完善公共財政制度，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村政府職能，改變債務(wù)形成的制度根基。應(yīng)進(jìn)一步完善財政體制，根據(jù)財力與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，協(xié)調(diào)好縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常經(jīng)費(fèi)支出需要。加大對地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，幫助鄉(xiāng)村解決應(yīng)急債務(wù)，以便化解各種基層矛盾。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，退出競爭性領(lǐng)域，不再直接投資建廠辦店、為企業(yè)負(fù)債擔(dān)保。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能同時兼職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，他們唯一的職能是提供公共服務(wù)。完善村民自治制度，真正給予村級組織充分的自治權(quán)，弱化村級組織在財力資源不足的情況下提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，通過村級債務(wù)的化解來完善村民自治制度。

4.強(qiáng)化管理，規(guī)范管理，實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”、“村財鄉(xiāng)管村用”?！班l(xiāng)財縣管”是一項系統(tǒng)工程，是多層次、寬領(lǐng)域的改革，涉及預(yù)算管理、收支核算、人員管理、崗位設(shè)置等多項內(nèi)容，不是僅限于收支管理這個層面的操作，而要作為一個系統(tǒng)工程，在多個層面上同時啟動，綜合推進(jìn)?？h級財政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支行為，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的不合理膨脹。還可以采取一定的激勵措施提高鄉(xiāng)村政府還債的積極性。

〔1〕白鋼，史衛(wèi)民.中國公共政策分析（2007年卷）[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年2月版.

〔2〕財政部科研所課題組.鄉(xiāng)村政府債務(wù)化解對策研究[J].財經(jīng)論叢，2004（7）.

〔3〕白景明，張立承.鄉(xiāng)村債務(wù)化解對策研究[J].中國財政，2005（10）.

〔4〕王曉雪.試論標(biāo)本兼治化解鄉(xiāng)村債務(wù)[J].經(jīng)濟(jì)師，2005（4）.

〔5〕蔣蘇婭.新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)村政府債務(wù)化解對策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（33）.

〔6〕李偉.改革基層財政體制 防范縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險.中國財政，2009（7）：74-75.