付全高

（廈門大學 福建 廈門 361005）

引言

自古至今，領(lǐng)導都是一種隨處可見的現(xiàn)象。無論是正式組織還是非正式組織,都離不開領(lǐng)導活動。問題的關(guān)鍵是“領(lǐng)導作為一種運用非強迫性手段影響其他人自愿努力去完成群體或組織目標的過程”。目的性是很強的。領(lǐng)導不是為了領(lǐng)導而領(lǐng)導，是為了群體或組織目標實現(xiàn)而領(lǐng)導。那么，怎樣領(lǐng)導者才能順利實現(xiàn)組織目標呢？這就涉及到領(lǐng)導者的領(lǐng)導方式問題?，F(xiàn)代社會的發(fā)展使得傳統(tǒng)的領(lǐng)導模式已經(jīng)不適用新情況，必須采用領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者之間合作的協(xié)作領(lǐng)導模式來提高領(lǐng)導效率和倫理。而英國政府間縱向關(guān)系與協(xié)同領(lǐng)導模式相一致。本文將予以分析。

一、協(xié)同領(lǐng)導提出的背景

1.傳統(tǒng)專制型領(lǐng)導模式及其存在的弊端

1.1 領(lǐng)導模式的定義。領(lǐng)導模式，是指領(lǐng)導者運用何種手段驅(qū)動組織成員實現(xiàn)組織目標。它主要講的是方式方法問題。

1.2 傳統(tǒng)的專制型領(lǐng)導模式及其弊端

1.2.1 專制型領(lǐng)導模式的定義。所謂專制型領(lǐng)導模式，指領(lǐng)導者獨占領(lǐng)導權(quán)力，其中最重要的是對事務的決策權(quán)。

1.2.2 專制型領(lǐng)導模式的弊端。專制型領(lǐng)導模式的權(quán)力往往集中在一個或幾個領(lǐng)導者的手中，領(lǐng)導者在做出決策的時候可能會專斷獨行，忽視組織成員的參與和意見。由于領(lǐng)導者的個人時間、精力、能力有限，容易造成工作效率的低下和決策失誤。同時，忽視成員參與的行為也不符合領(lǐng)導者要重視和聽取被領(lǐng)導者意見的領(lǐng)導倫理。如此，被領(lǐng)導者的責任意識以及工作的積極性和主動性將被大大降低。另外，領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者之間只是一個“下達”的關(guān)系，很少存在“上傳”的關(guān)系，在他們之間缺少反饋（見圖一），那么領(lǐng)導者對決策的執(zhí)行情況就很難做出準確判斷，也無法采取糾偏措施。可見，專制型領(lǐng)導模式是不符合提升領(lǐng)導效率和倫理的原則的。

圖1 專制型領(lǐng)導模式示意圖

2.領(lǐng)導環(huán)境的新變化

2.1 內(nèi)部環(huán)境。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求包含生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現(xiàn)的需要，當?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫綕M足后，人民就會追求高層次的需求，個體的需要是上升的。隨著經(jīng)濟發(fā)展、組織成員待遇的提高，低層次的需要得到滿足之后，他們會追求參與組織決策和被領(lǐng)導尊重認可等高層次需要。另外，隨著組織成員素質(zhì)和能力的提高，他們并不需要領(lǐng)導者事事插手，更想擁有必要的自主性，并期望參與組織決策。這樣，專制獨裁的領(lǐng)導模式已經(jīng)難以適應組織成員的變化。

2.2 外部環(huán)境。以前，之所以能夠?qū)嵭袑Ｖ祁I(lǐng)導，是因為領(lǐng)導者占有稀有的信息等資源，而信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得信息不再為領(lǐng)導者個人所獨占，信息共享成為可能。社會的復雜化，信息的爆炸式增長，使得僅憑領(lǐng)導者個人難以對如此多的信息做出迅速的識別和判斷，進而影響決策的效率和效果。要想迅速做出正確的決策，就必須發(fā)揮集體的力量，發(fā)動組織成員參與決策，實現(xiàn)決策的科學化、民主化。

圖2 環(huán)境對領(lǐng)導模式選擇的示意圖

二、協(xié)同領(lǐng)導的基本內(nèi)涵

1.協(xié)同領(lǐng)導的定義。目前學界尚未對協(xié)同領(lǐng)導做出明確界定。筆者認為，協(xié)同領(lǐng)導應該從宏觀和微觀兩個層面來把握。

微觀意義上的協(xié)同領(lǐng)導，是指在一個組織內(nèi)部，領(lǐng)導者和被領(lǐng)導者一起組成一個虛擬的領(lǐng)導團隊，在這個團隊中，領(lǐng)導者向被領(lǐng)導者充分授予權(quán)力，領(lǐng)導者只是起指導性以及為實現(xiàn)組織目標提供幫助的作用，被領(lǐng)導者則要廣泛參與，積極建言獻策，他們共同承擔領(lǐng)導責任。

宏觀意義上的協(xié)同領(lǐng)導，應該是上級組織與下級組織或者同級組織之間，相互協(xié)作，合理劃分職權(quán)，充分發(fā)揮雙方在領(lǐng)導過程中的作用，使雙方的利益和意愿都能體現(xiàn)在領(lǐng)導決策中。

其實，不論從宏觀還是從微觀的角度看，協(xié)同領(lǐng)導都注重雙方的合作協(xié)調(diào)，雖然雙方在職權(quán)、素質(zhì)能力上存在的差異，但是他們之間應該是互補的關(guān)系，雙方的合作能使領(lǐng)導效能達到最大化。

2.協(xié)同領(lǐng)導的特征

2.1 領(lǐng)導者或上級組織對被領(lǐng)導者或下級組織的充分授權(quán)。授權(quán)是指領(lǐng)導者通過為下屬提供更多的自主權(quán)，以達到組織目標的過程。授權(quán)是領(lǐng)導者智慧和能力的擴展和延伸，必須遵循客觀規(guī)律和原則，授權(quán)過程是科學化和藝術(shù)化的過程。協(xié)同領(lǐng)導中，領(lǐng)導者或上級組織給被領(lǐng)導者或下級組織充分的權(quán)力，讓它們自主選擇實現(xiàn)組織目標的方式，領(lǐng)導者和上級組織只需為制定努力的方向并提供必要的幫助。

2.2 上級與下級之間協(xié)同合作的互動模式。協(xié)同領(lǐng)導中，領(lǐng)導者或上級組織與被領(lǐng)導者或下級組織之間的協(xié)同合作是包含于領(lǐng)導活動全過程的，從決策的制定到?jīng)Q策的執(zhí)行再到?jīng)Q策執(zhí)行情況的反饋，都需要他們共同完成。制定決策過程中，領(lǐng)導者或上級組織要給被領(lǐng)導者或下級組織充分的參與權(quán)，鼓勵他們自由表達意愿和見解，集思廣益，集體討論做出決策；在決策執(zhí)行過程中，領(lǐng)導者或上級組織與被領(lǐng)導者或下級組織之間不是孤立地監(jiān)督與執(zhí)行的關(guān)系，而是領(lǐng)導者或上級組織要為被領(lǐng)導者或下級組織提供實現(xiàn)組織目標所必須的信息、人員、物力、財力等資源，使他們的執(zhí)行工作能夠順利進行，同時，當被領(lǐng)導者或下級組織的執(zhí)行工作遇到困難時，領(lǐng)導者或上級組織要提供解決問題所必要的幫助。互動模式示意圖如下：

圖3 協(xié)同領(lǐng)導中上下級之間的互動模式示意圖

2.3 領(lǐng)導方式由被動執(zhí)行型到開放創(chuàng)新型的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的領(lǐng)導模式是上級制定命令，下級按章執(zhí)行，但上級有時候?qū)栴}的理解認識并不如下級明確，那么就有可能出現(xiàn)決策失誤的情況下，下級必須執(zhí)行的局面。而協(xié)同領(lǐng)導則允許下級在執(zhí)行過程中可以根據(jù)具體情況進行適當?shù)淖兺ê蛣?chuàng)新，下級不必拘泥于上級的條條框框。

3.協(xié)同領(lǐng)導的功能和作用

3.1 協(xié)同領(lǐng)導對效率的提升。協(xié)同領(lǐng)導最基本的特征是領(lǐng)導的合作導向，即上下級之間充分的協(xié)同合作。當今決策越來越復雜化，協(xié)同領(lǐng)導的合作模式則可以以最快的速度收集到更多的信息，及時做出決策。同時，集體思考的智慧可以提高決策的科學性、降低決策失誤的可能性，這就避免了決策失誤造成人財物的浪費以及重新決策執(zhí)行所需要的額外的時間和精力。再者，協(xié)同領(lǐng)導注重上下級之間的互動，即使出現(xiàn)了問題也可以迅速反映給上級，及時更正錯誤。最后，由于決策是大家共同制定的，執(zhí)行起來就會有更高的積極性和主動性?；谝陨先c，協(xié)同領(lǐng)導不僅可以提高決策的科學性，還提高了從決策的制定、執(zhí)行到反饋的效率。

3.2 協(xié)同領(lǐng)導對倫理的提升。領(lǐng)導倫理是指以領(lǐng)導者的道德現(xiàn)象作為研究對象，研究領(lǐng)導者的倫理規(guī)范，即領(lǐng)導者在領(lǐng)導活動過程中應遵循的基本道德原則，為領(lǐng)導者應當處理好各種關(guān)系，培養(yǎng)領(lǐng)導者忠誠、愛民、尚公、正直、廉潔和勤奮的美德，實現(xiàn)領(lǐng)導過程的倫理價值及領(lǐng)導者的道德完善，提供正確的道德原則和實現(xiàn)途徑。

參與組織決策以及表達自身利益訴求是組織成員的應有權(quán)利，也是他們的責任。協(xié)同領(lǐng)導強調(diào)的上下級之間的合作互動，不僅讓下級充分參與到了領(lǐng)導活動的全過程，還賦予他們相應的權(quán)力和責任。上下級之間的合作溝通，不僅可以防止領(lǐng)導者濫用領(lǐng)導職權(quán)，同時也可以督促和激勵下級積極、認真努力地完成任務，實現(xiàn)既定目標。這樣就實現(xiàn)了領(lǐng)導者和被領(lǐng)導者二者倫理的共同提升。

4.協(xié)同領(lǐng)導的原則

4.1 統(tǒng)一領(lǐng)導原則。筆者講的協(xié)同領(lǐng)導雖然強調(diào)上級和下級的協(xié)同合作，但并不意味著不需要一個權(quán)威的領(lǐng)導者。統(tǒng)一領(lǐng)導原則就是在正確處理集權(quán)和分權(quán)，原則性和靈活性關(guān)系的基礎(chǔ)上，要求領(lǐng)導活動必須有統(tǒng)一的意志、統(tǒng)一的目標和統(tǒng)一的行為規(guī)范。這樣才能避免陷入無休止的討論和討價還價當中。

4.2 權(quán)責一致原則。權(quán)力包括履行職能所需要的各種權(quán)力。上下級之間的協(xié)同合作必須在合理劃分雙方權(quán)力的同時，明確雙方的責任。有權(quán)就有責，就要承擔與權(quán)力相對應的義務和行為后果。權(quán)力和責任必須是對應的，有什么樣的權(quán)力就要有什么樣的責任。只有權(quán)責一致了，責任明確了，才不會出現(xiàn)工作的“缺位”以及責任的推諉。

4.3 系統(tǒng)優(yōu)化原則。系統(tǒng)原理認為，系統(tǒng)是一個由相互聯(lián)系的若干要素所組成、為環(huán)境所影響并反過來影響環(huán)境的開放的有機體。上下級之間就可以構(gòu)成一個系統(tǒng)和整體，要想整體功能最大化，必須優(yōu)化上下級結(jié)構(gòu)關(guān)系，研究上下級系統(tǒng)和外部環(huán)境的關(guān)系，使上下級保持動態(tài)平衡。同時，上下級之間的功能作用必須是互補的，這樣既不會造成資源浪費，也不會產(chǎn)生能力不足問題。

4.4 民主協(xié)商原則。在協(xié)同領(lǐng)導中，上下級不是傳統(tǒng)意義上的命令與執(zhí)行的關(guān)系，而是注重二者之間的協(xié)商合作，即上級不能獨斷地制定決策，必須考慮下級的意見，允許下級參與到?jīng)Q策中來，共同實現(xiàn)領(lǐng)導活動，共同完成所制定的目標。

4.5 分工合作原則。協(xié)同領(lǐng)導不是所有人同時去做同樣的事情，而是有分工的去做，上級注重把握全局和為下級提供完成任務所需的資源以及和下屬進行互動溝通；下級則注重參與制定決策，提出意見和要求，具體執(zhí)行，并及時反饋。

三、案例分析：以英國政府間縱向關(guān)系為例

1.政府間關(guān)系的涵義。政府間關(guān)系，是指中央政府與地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。

2.英國縱向政府體系。英國是三級地方政府體系。其具體結(jié)構(gòu)見下圖：

圖42000 年后英國政府間縱向結(jié)構(gòu)

3.政府間縱向職責分配的結(jié)構(gòu)特點。在英國的政府間縱向關(guān)系當中，職責分配并沒有實行垂直結(jié)構(gòu)的高度一致，而是呈現(xiàn)出“職責異構(gòu)”的結(jié)構(gòu)性特點。所謂的“職責異構(gòu)”，并不是字面意義上的職權(quán)和責任結(jié)構(gòu)不一致，而是指不同層級政府擔任的職責不同，即使是同一層級的不同區(qū)域的政府承擔的職責也有所不同。

3.1 中央與地方分權(quán)，且權(quán)限劃分清晰。英國是采取地方自治體制的單一制國家，中央政府管轄最重要、最經(jīng)濟、最有效的事務。地方政府享有的權(quán)限大同小異，最主要的有立法權(quán)、行政權(quán)和財政權(quán)，此外，地方政府還要對社會治安、環(huán)境保護、商業(yè)服務、社會福利等提供管理和服務。

3.2 不同層級政府間的權(quán)責分配界定清楚。在英國，地方各級議會都是自治獨立的，它們之間的關(guān)系不是等級關(guān)系或隸屬關(guān)系。各級議會都只能在自己法定的職權(quán)。當然，上級議會可以對下級議會實行必要的憲法監(jiān)督，為此，上級議會要接受下級議會法律與法規(guī)的咨詢。

英國最小的行政區(qū)劃是教區(qū)或社區(qū)，它們是非政治的組織，主要職能是代表社會的意愿和提供地方服務，包括管理物資分配、喪葬、禮堂，對地方藝術(shù)和工藝的資助等以及在實施計劃和某些地方法規(guī)方面接受區(qū)議會咨詢。

中層政府的主要職責是負責提供地方公共服務，涉及警察、消防和緊急救援、教育、交通、環(huán)境服務、檔案管理、博物館和藝術(shù)劇院、休閑娛樂等等。

在英國，目前只有英格蘭地區(qū)沒有設(shè)立統(tǒng)一的高層地方政府。在布萊爾政府上臺后，新成立的蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭地方議會作為高層地方政府，除了外交、國防安全和經(jīng)濟政策等重大問題外，在諸如法律、司法、經(jīng)濟、交通、衛(wèi)生、教育等地方事務方面均有決策權(quán)。

3.3 跨區(qū)域的公共服務。在所有的地方議會中，除普通委員會外，還專門設(shè)有聯(lián)合委員會。聯(lián)合委員會由兩個或兩個以上的議會為了管理涉及雙方共同利益的公共事務和問題，各派代表共同組成的聯(lián)合管理機構(gòu)，主要負責警務、供水市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)計劃和地區(qū)性事務的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排等。

另外，在相鄰層級的地方政府之間，存在著共同的公共服務領(lǐng)域時，可以建立伙伴關(guān)系的委員會，為具體履行政府職能提供相關(guān)的建議，并且具體交涉地方政府感興趣或關(guān)心的事務。

4.英國政府間關(guān)系的主要特征

4.1 政黨控制是英國政府間縱向關(guān)系重要的中軸性控制手段。英國地方政府實行議行合一。政黨控制是指在地方政府的運行中，中央政府主要通過政黨在地方議會中的具體作用達到控制地方的目的。在特定的地方政府或特定問題上，政黨集團的決定對政策的傾向能夠起決定性作用。雖然，存在不同層級的相對獨立的地方政府，但是有相同的政黨領(lǐng)導，有共同的目標和政策體系；因此，政府間縱向合作是必然的。

4.2 中央政府借助財政監(jiān)督，促使政府間相互依賴的程度不斷提高。在英國，地方政府雖然應對本地選民負責，但是他們的權(quán)力和大量資金基本上是來自聯(lián)合王國的議會。中央政府通過財政以及外部審計等手段，使地方政府不至于偏離中央政府的宏觀政策方向，并且使地方政府在財政上越來越依賴于中央，這樣就加強了政府間的相互依賴程度。

4.3 管理主義和地方自治相結(jié)合，提高了地方政府的治理能力。管理主義主要強調(diào)職業(yè)化管理明確的績效標準和績效評估，以結(jié)果而不是以程序的正確性來評估管理水平。換言之，管理主義是以政策輸出為導向，而不是以政策輸入為導向。這樣，就給了地方充分的處理本地區(qū)事務的權(quán)力。

4.4 政府間伙伴關(guān)系的創(chuàng)建，既促進了分權(quán)，又增加了政府間相互依賴的程度。實際上，現(xiàn)今英國有關(guān)全國性或地方性政策的制定和執(zhí)行中，所涉及的主體已不再僅局限于政府內(nèi)部單純的縱向互動關(guān)系，還涵蓋了來自中央與地方政府以外的公、私組織和支援性團體。伙伴關(guān)系的引入，促進了政府間雙向分權(quán)：一是中央與地方之間的縱向分權(quán)，二是政府與社會之間的橫向分權(quán)。英國政府主動突破既存的政府間縱向結(jié)構(gòu)，將公營私營組織和其他組織引入到政府間縱向關(guān)系中，不但沒有削弱中央政府的權(quán)威，反而增強了中央與地方政府之間的相互依賴。

總之，英國的中央和地方政府，以及地方各級政府之間在明確責任的基礎(chǔ)上，合理劃分各自的權(quán)力和管轄范圍，它們突破“職責同構(gòu)”的局限，根據(jù)各自需要設(shè)立相關(guān)部門，不僅避免了行政系統(tǒng)的條塊分割的弊端，還有利于防止資源浪費和政府“缺位”。另外，中央和地方，以及地方之間互不干涉具體事務，這就有利于充分發(fā)揮上下級兩個組織的主動性和創(chuàng)造性，提高行政領(lǐng)導效率和倫理。由于縱向政府間建立了伙伴型的合作關(guān)系，那么，它們之間的分權(quán)并不會造成政府間的離心趨勢，相反，它們的依賴程度在協(xié)同領(lǐng)導之后是越來越強的。

通過對協(xié)同領(lǐng)導基本理論的探究以及對協(xié)同領(lǐng)導在英國公共部門（縱向政府間關(guān)系）應用的案例分析，筆者對協(xié)同領(lǐng)導這個概念有了比較深層次的理解。筆者認為，協(xié)同領(lǐng)導以其提高領(lǐng)導效率和領(lǐng)導倫理的優(yōu)勢，會是未來領(lǐng)導模式發(fā)展的主要方向。

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