（陜西理工學院經(jīng)濟與法學學院，陜西漢中723001）

農(nóng)村基層政權組織在新時期角色轉變的問題探研

任孟娥

（陜西理工學院經(jīng)濟與法學學院，陜西漢中723001）

目前的農(nóng)村基層政權組織仍屬于傳統(tǒng)的以管制為本質(zhì)特征的全能統(tǒng)制型的政府行政范式，其單向度功能表現(xiàn)強烈，而且在市場經(jīng)濟中出現(xiàn)謀利傾向或行為。為適合時代要求，新型農(nóng)村基層政權組織的角色必須從單向度功能向雙向度功能轉變，全權全能體制向有限型體制轉變，同時還有賴于各級政府職能的轉變。

農(nóng)村基層政權組織；角色；轉變

近年來，不少學者把視角投向農(nóng)村基層組織的研究上。如何認識鄉(xiāng)村社會，如何探討有效的農(nóng)村治理模式，成為理論界特別是政治學界關注的焦點。所謂的農(nóng)村基層政權組織，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會與鎮(zhèn)人民政府兩者有機構成的統(tǒng)一體。因此目前的農(nóng)村基層政權研究一般就指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究。

一、文獻回顧

在農(nóng)村基層政權組織研究中，筆者發(fā)現(xiàn)學界出現(xiàn)了這樣一個有意思的現(xiàn)象：從二十世紀九十年代村民自治委員會成立以來，多數(shù)學者將自己的研究重點放在農(nóng)村村民自治問題上，在國家的制度框架——實行村民自治的視角下來探討農(nóng)村的政治發(fā)展，試圖說明新制度由國家從外部輸入及其在鄉(xiāng)村社會的碰撞與遭遇、在鄉(xiāng)村社會的演繹、與鄉(xiāng)村舊有規(guī)則的博弈過程；有的試圖通過對村民自治這一新規(guī)則的研究，尋求有效的農(nóng)村治理模式；還有的通過對鄉(xiāng)村的研究，力圖解讀轉型時期中國鄉(xiāng)村社會的特性。但到二十一世紀初，學者們發(fā)現(xiàn)不管是村民自治的實踐發(fā)展還是學理研究均出現(xiàn)瓶頸，只將研究重點鎖定在村民自治本身已很難有所進展。作為村民自治這一草根民主，因為其本身的弱小性及粗糙性，使得村民自治的實現(xiàn)載體——村民委員會并沒有讓村民實現(xiàn)真正的自治。問題好象突然出現(xiàn)在村民自治委員會的上一級機構——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。待到鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的研究鋪天蓋地展開后，學者們再一次尷尬地發(fā)現(xiàn)，同樣的問題接踵而至，在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的同時，要對縣級政府進行相應的改革。只有在縣、鄉(xiāng)、村治理體制上進行整體性改革，才能真正推進中國鄉(xiāng)村治理結構的良性轉型。[1]

看來，就事論事并不能從根本上解決問題，不管是哪一級行政機構，總有一級要充當國家行政機構的末梢，都要面對廣大的農(nóng)村。討論將哪一級行政機構作為農(nóng)村政治體制改革的突破口，看起來意義已經(jīng)不大。我們就暫且將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構作為研究的對象加以考慮。

在有關對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究中，筆者經(jīng)過梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的研究是按照三個思路進行的：一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的研究是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部權力結構、轉變政府職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力運作等角度進行研究。這一思路在研究中占多數(shù)。如鐘啟泉在談到轉型時期農(nóng)村基層政權的控制力時，認為基層政權存在問題有職能轉變不到位、條塊分割、財政問題、干部素質(zhì)低等。（1997）劉然、胡良瓊認為農(nóng)村基層政權建設存在的問題是權力結構失衡、政權功能柔弱、政權建設缺乏法制化。（1998）二是本著為村民自治服務的思想來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。在這一點，華中師范大學的學者們做出了可貴的探索。具有代表性的是徐勇，徐勇在談及鄉(xiāng)政村治時，指出村民自治遇到了發(fā)展的制約因素，即處于村民自治機構之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，厘清二者的權力邊界成為村民自治進一步發(fā)展的重大問題。（2003）吳毅等也在自己的文章中表達了相似的觀點。（2002）三是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權置于行政體系中來考察和研究，但此方面的研究很少。張汝立指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權之所以機構膨脹、人員超編，根本原因是“上下一般粗”的結構同構。（2003）榮敬本也創(chuàng)造性地提出“壓力性體制”的概念。學者們根據(jù)基層政權組織存在的問題，提出了不同的改革思路，擇其要者有三，一是認為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應的，其缺點是人員眾多，機構龐雜，因此，可以通過精簡機構和人員，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限，來削除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權和國家在農(nóng)村最基層的行政設置的體制不需要改變；二是認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為基層政權，沒有歷史依據(jù)（所謂“皇權不下縣”），也缺乏現(xiàn)實需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要是收費養(yǎng)人，陷于惡性循環(huán)，因此建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生官員來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務，國家將基層政權繼續(xù)上收；三是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為政府，沒有存在的必要，應改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權，也沒有獨立的財政權，而是縣級政府為解決行政事務而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設置的派出機構。例如徐勇主張將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成上一級的派出機構，以簡化其臃腫的體制。

筆者無意去爭論鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級機構的存舍，無論農(nóng)村基層政權組織究竟處于國家政權組織體系的哪一層次，基層政權組織都將存在，其特殊地位都應謹慎對待，因為它是國家聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶、是政府各項工作在農(nóng)村最后一個落腳點。早在2006年9月國務院召開的全國農(nóng)村綜合改革工作會議上，溫家寶總理就強調(diào)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的核心是轉變政府職能?！薄艾F(xiàn)在，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變職能的認識和實踐都還沒有跟上形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況?！?/p>

二、問題的提出

改革開放以來，隨著我國計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉變，我國政權管理機制，從上到下，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級形成一個循環(huán)體，而村級以下的廣大農(nóng)民自己形成一個循環(huán)體，銜接這兩個循環(huán)體的，就是農(nóng)村基層政權組織。農(nóng)村基層政權組織是我國政權的基礎，在整個國家行政體系中的地位與作用比其他層級要明顯突出。它與其他層級政權組織不同之處就是直接面對眾多的農(nóng)民群眾，直接管理和服務于民眾。自上而下的國家意志與自下而上的農(nóng)民群眾的意志在基層政權組織這里形成交匯和碰撞，基層政權組織承擔著協(xié)調(diào)和彌合的角色。

然而，目前中國農(nóng)村基層政權組織現(xiàn)狀卻令人擔憂。農(nóng)村基層政權組織的現(xiàn)狀嚴重落后于農(nóng)村經(jīng)濟、政治發(fā)展的現(xiàn)實：隨著社會主義市場經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)社會化及產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村基層政權組織的功能卻與農(nóng)民的經(jīng)濟、政治利益訴求相脫節(jié)。農(nóng)村基層政權組織既沒有發(fā)展成為代表農(nóng)村社會利益的組織，也沒有發(fā)展成為代表國家政權利益的代理組織，兩個循環(huán)體出現(xiàn)了斷層，這種狀況使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到制約，并且使農(nóng)村面臨嚴峻的治理危機。因此，研究尋找適合時代要求的新型農(nóng)村基層政權組織，成為農(nóng)村新一輪發(fā)展的必由之路。

三、農(nóng)村基層政權組織存在的問題

從市場經(jīng)濟和民主政治角度看，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管已有很多方面的變化，但還遠不是一個現(xiàn)代性政府，政府行政從根本層面觀察，仍屬于傳統(tǒng)的以管制為本質(zhì)特征的全能統(tǒng)制型的政府行政范式。

1.農(nóng)村基層政權組織單向度功能表現(xiàn)強烈

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是我國農(nóng)村目前的基層政權組織，它的設置應該是根據(jù)治理對象的實際需要，而并非根據(jù)上級政府的需要。其運行機制具有直接性和綜合性的特點，所謂“上面千條線，下面一根針”。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權畢竟屬于國家政權體系，它擁有農(nóng)民自組織所沒有的政治資源，再加上長期以來計劃經(jīng)濟的影響，命令型的管理模式的慣性仍舊存在，還停留在用行政命令的方式發(fā)展經(jīng)濟和管理社會。上級根據(jù)一定的要求，將任務和要求分解為多個具體的目標，通過目標考核下級的工作，并決定其獎懲和升遷。這種行政目標管理構成壓力型體制。

而且中國是一個多級政府構成的國家，從中央，到省、地（市）、縣、鄉(xiāng)，愈往下，指標愈多，壓力愈大。而這種自上而下的單向度功能與目前農(nóng)村和農(nóng)民的實際明顯相悖。雖然農(nóng)村的市場經(jīng)濟還未完全成熟，但市場經(jīng)濟確實已開始滲入農(nóng)村生活，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主空間加大，村民自治開展地如火如荼。因此，單向度的壓力型體制雖然強化了管理，但也出現(xiàn)了一系列脫離鄉(xiāng)村實際的問題。基層干部急于應付上面，并不能沉下身子來了解下面的實情，農(nóng)民想什么，農(nóng)民要什么，導致出現(xiàn)了干群關系緊張、條塊分割嚴重、工作重復等情況，基層干部也有苦難言。

2.價值目標錯位，農(nóng)村基層政權組織出現(xiàn)謀利傾向或行為

改革開放之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，基本上沒有自己獨立的利益。貫徹來自中央的方針政策，管理和組織社區(qū)生活是其首要和基本的任務。因此它是在代表國家控制基層農(nóng)村，在這一點上，它與其上級政權組織沒有什么根本不同。八十年代后，隨著財政體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權逐漸成為一個獨立的利益實體，并且具有了主體意識，此時，它的角色已經(jīng)相對模糊。一方面，就憲法和其它法律規(guī)定而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是國家依法在農(nóng)村建立的最低一級的政權，也就是說，至少在名義上，它和它的上級政府一樣，依然是國家在地方的代表，是國家力量的體現(xiàn)。但在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的工作已經(jīng)遠遠超過了執(zhí)行國家政策、完成國家任務這一范圍，其扮演的角色也絕不僅僅是國家的代理人了?；鶎诱嗟囊粋€引人注目的新角色是從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟行動者?！斑@種新角色，一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其它經(jīng)濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”。[2]九十年代，中國社會開始從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權將工作重心向經(jīng)濟領域傾斜得到進一步的鼓勵，各級政府的注意力也集中在了經(jīng)濟領域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從“代理型政權經(jīng)營者”轉變?yōu)椤爸\利型政權經(jīng)營者”。

四、農(nóng)村基層政權組織角色的“三個轉變”

如何增強基層政權組織的有效性，筆者認為應該重新定位基層政權組織的功能，并且應該將其放在國家-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村這一系統(tǒng)中去考察，在系統(tǒng)中其功能的轉變將改變其現(xiàn)有角色。

1.單向度功能向雙向度功能轉變

筆者在此提出的基層政府的雙向度功能是相對于單向度功能而言，指接上連下的功能。關于這一點，榮敬本等人通過對河南聲新密縣的調(diào)查，最早注意到壓力型體制對于基層管理的影響。［3］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家正式權力組織序列的最末梢，上接國家而下聯(lián)農(nóng)民，這種特殊的居間地位使它在實際的權力運作中受到國家和農(nóng)村民間社會雙重力量的交互作用，國家的威權力量和農(nóng)村的傳統(tǒng)力量以及新權威力量均在此交匯，使得這一基層政府組織，既不能雷同于其上的任一行政組織，又不能等同于農(nóng)村任一組織。因此，它必須建構在中國農(nóng)村社會的具體實際以及國家在農(nóng)村基層政權建設的歷史傳統(tǒng)的基礎之上。它直接面對村民而治，這種面對面的治理形式?jīng)Q定了它必須擺脫官僚作風和冷峻的政權面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的基層組織的權威必須建構在國家與農(nóng)村社會雙重的合法性認同的基礎上。如果它只得到國家的合法性，得不到農(nóng)村基層社會的認同，只具有自上而下的單向度功能，而缺少接上連下的雙向度功能，那么，它將很難在農(nóng)村社會真正立足，并且也難以達到國家對農(nóng)村社會治理的目的；只有它融入到農(nóng)村社會中去，才會真正實現(xiàn)國家在農(nóng)村社會的善治。

2.全權全能體制向有限型體制轉變

亨廷頓認為，各國之間最重要的政治差距，不在于其政府的形式，而在于其政府的有效程度。具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性的國家政通人和。[4]鄉(xiāng)政村治制度架構實際上是一種限權體制，但由于沒有相應的法律和制度作為支撐，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權仍然延續(xù)著人民公社時期的全權全能體制，行政命令式的管理方式成為慣性。這樣的深度卷入與越俎代庖在市場經(jīng)濟中存在很大弊端，基層領導對于瞬息萬變的市場經(jīng)濟的認識和把握畢竟十分有限，因此容易出現(xiàn)盲目決策、瞎指揮的行政干預。在市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟主體是農(nóng)戶。農(nóng)戶的活動除了要對自己的行為負責外，其動機就是獲利。同時，村民需要通過自己參與集體來滿足其公共需求，這就要求政府相應地要為村民提供足夠的活動空間，其管理權限只能是有限的，其領導方式只能是引導和指導。積極從“想做什么就做什么”到以人為本、依法行政，從全能型、管制型向管理型、服務型、法制型轉變。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能改革有賴于各級政府職能的轉變

在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的研究中，我們發(fā)現(xiàn)研究視野一般局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級范圍內(nèi)，至多有的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與村民自治聯(lián)系起來，鮮見有將其改革置放于系統(tǒng)中的，因此研究結果不可避免地出現(xiàn)偏差，如研究結果指出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)低下的問題。但實際上一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有苦難言。李昌平在提到相關問題時談到，“很多人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的阻力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。表面上看是這樣，實際不是。主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的是縣級權力體，縣級權力體的改革愿望是希望加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力。歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的結果都是權力上收，包袱下放?！盵5]因此，政府任務逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，政府任務和目標會呈幾何級的增加。[6]不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“五有五無”即“有牌子，有機構，有章子，有人員，有責任；無權力，無票子，無地位，無待遇，無前途?！痹S多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，但有些事情特別是公益性事業(yè)，如鄉(xiāng)村道路建設、水利建設、計劃生育、困難救濟、軍烈屬優(yōu)撫、學校維修改造等，又不能不辦。要辦這些事，辦法主要是兩條，一向上面要，二向農(nóng)民攤。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心既不是精簡機構和人員，根本的是要轉變政府管理體制。

所以，我們可以清晰地看到，基層政權組織的功能重構涉及面之廣、之深是歷史上任何一次農(nóng)村改革無法相比的，它將是現(xiàn)代化進程中民主革命的里程碑。但就可行性分析，似乎也并不難。目前，不管是學術界，還是實踐工作者們，在此方面勵精圖治，其迫切性可見一斑。這場改革是政府引導的政府自我革命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，在相當程度上是一種政府自身的改革，更主要地依賴政府的制度安排或外在的強制性制度變革。雖然在改革中可能會觸及一些既得利益集團，但這樣的付出與收益相比，不僅是必要的，而且也是值得的。

[1]吳理財，朱紅萱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所思所想——對湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調(diào)查[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010（1）.

[2]張靜.基層政權——鄉(xiāng)村制度諸問題[M].浙江人民出版社，51-52.

[3]徐勇.從村治到鄉(xiāng)政：鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新[J].山東科技大學學報（社科版），2002（4）.

[4]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等譯.北京：三聯(lián)書店，1989.

[5]李昌平.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的出路[N].南方日報，2005-06-17.

[6]徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國政治[M].北京：中國社會科學出版社，2003.160.

Transformation of Rural Grass-roots Political Organization's Role in New periods

REN Meng-e
(School of Economic and Law,Shaanxi Institute of Technology,Hanzhong,Shaanxi 723001,China)

At present,the rural grass-roots political organization is still in control of the traditional government administration paradigm of all-round control type.Not only its one-dimensional function is obvious,but also it shows the tendency or the behavior of seeking profit in the market economy.The role of new rural grass-roots political organization in the market economy should transform to two-dimensional function from one-dimensional function,and from versatile system to the limited system.

rural grass-roots political organization;role;transformation

C912.82

A

1008—7974(2010)09—0083—04

2010—06—21

任孟娥（1973-），女，陜西高陵人，陜西理工學院經(jīng)濟與法學學院副教授，碩士。

聞禮）